安徽現(xiàn)代地方金融監(jiān)管之路

丁叮 谷家東

安徽經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，離不開金融系統(tǒng)的有力支持。2022年前三季度，安徽金融業(yè)對GDP增長的貢獻(xiàn)達(dá)14.1%，是2021年同期的4.3倍；對三產(chǎn)增長的貢獻(xiàn)達(dá)35.3%，較2021年同期大幅提升28.8個百分點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，安徽要持續(xù)深化地方金融改革，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代地方金融監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，更好發(fā)揮金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)作用、助力高質(zhì)量發(fā)展。

金融監(jiān)管的邏輯起點(diǎn)

金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，是資源配置和宏觀調(diào)控的重要工具，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到先導(dǎo)和推動作用。同時，金融也是經(jīng)營管理風(fēng)險的特殊行業(yè)，具有高風(fēng)險的天然屬性?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，基于國家信用背書的金融體系，特別是金融的高杠桿性，導(dǎo)致金融風(fēng)險極具傳染性和放大性。

金融的極端重要性、高杠桿高風(fēng)險性以及極強(qiáng)的外溢性，決定了需通過加強(qiáng)外部監(jiān)管，約束管理金融行為，保障金融體系安全運(yùn)行，防范化解金融風(fēng)險，更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從金融特性看，金融的本質(zhì)是服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，但金融資本的逐利性決定了資金會流向利潤率高的部門。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)既相互關(guān)聯(lián)，又可能發(fā)生背離，若不加以引導(dǎo)和監(jiān)管，資金循環(huán)不暢和供求脫節(jié)等現(xiàn)象會相互影響，導(dǎo)致“脫實(shí)向虛”。

從金融本質(zhì)看，經(jīng)濟(jì)是金融的根基，金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈。金融業(yè)的穩(wěn)定和效率不僅直接影響國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至影響社會安全穩(wěn)定，必須不斷加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，更好把準(zhǔn)地方金融改革發(fā)展正確方向，保障地方金融體系的安全和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)“輸血”“造血”，形成金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)共生共榮的良性循環(huán)。

從地方金融看，2017年全國金融工作會議明確了地方政府要在堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán)前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險處置責(zé)任?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于新時代完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出，依法依規(guī)界定中央和地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)分工，強(qiáng)化地方政府屬地監(jiān)管責(zé)任職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任。近年來，安徽部分地方金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制不健全，發(fā)展定位產(chǎn)生偏差，存在一定風(fēng)險隱患，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)完善地方金融監(jiān)管。

挑戰(zhàn)與問題

十年來，安徽社會融資規(guī)模連續(xù)6年破萬億，貸款連跨5個萬億臺階，企業(yè)上市數(shù)量中部領(lǐng)跑，為金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。但是對標(biāo)對表發(fā)達(dá)地區(qū)還存在一些客觀差距。

首先是中央和地方金融監(jiān)管定位不一致。金融主要是中央事權(quán)，中央金融管理部門往往重監(jiān)管，“踩油門的少、踩剎車的多”。而地方政府注重金融發(fā)展，地方金融監(jiān)管部門既要履行金融發(fā)展職責(zé)，又要履行監(jiān)管職責(zé)，特別是地方金融監(jiān)管獨(dú)立性不夠，有“重發(fā)展、輕監(jiān)管”傾向。

其次是地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)不對等、邊界不清。一方面中央金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)持牌金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)監(jiān)管，但地方政府卻承擔(dān)中央監(jiān)管對象的屬地風(fēng)險處置責(zé)任。如對農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等地方小型存款類金融機(jī)構(gòu)，地方政府在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營等前端、中端沒有監(jiān)管權(quán)，而監(jiān)管末端的風(fēng)險處置工作則由地方政府承擔(dān)，甚至地方政府還要為其經(jīng)營失敗買單。另一方面，中央雖明確所有金融活動均納入監(jiān)管范疇，但并未制定全覆蓋的監(jiān)管規(guī)則，地方監(jiān)管往往需要承擔(dān)兜底性監(jiān)管責(zé)任。

第三是監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。安徽省個別農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險發(fā)生后，往往強(qiáng)調(diào)屬地風(fēng)險處置責(zé)任，地方金融監(jiān)管部門又缺乏全過程整體監(jiān)管，沒有掌握日常監(jiān)管檢查、處罰、風(fēng)險提示等信息，直到“爆雷”后才得以掌握，不符合風(fēng)險防范前置的要求，也不利于風(fēng)險處置工作的開展。

第四是金融風(fēng)險防控處置常態(tài)化機(jī)制不完善。一方面，金融風(fēng)險處置制度安排不完善。信用違約事件偶有發(fā)生，對企業(yè)主體、股東和實(shí)際控制人、金融機(jī)構(gòu)及地方政府的風(fēng)險處置責(zé)任界定不明，風(fēng)險處置摩擦系數(shù)較高；損失分擔(dān)制度不健全，缺乏清晰的損失分擔(dān)規(guī)定，在防早、防小、提前介入風(fēng)險處置等方面作用發(fā)揮不足。另一方面，金融風(fēng)險常態(tài)化防控承壓。全省非法金融活動點(diǎn)多面廣、多發(fā)頻發(fā)，涉眾型、跨行業(yè)金融犯罪花樣層出；金融監(jiān)管與公安、司法、稅務(wù)、市場監(jiān)管等部門間風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不健全，溝通協(xié)作不暢，金融風(fēng)險防控壓力較大。

第五是地方金融監(jiān)管體系建設(shè)存在短板。一是金融監(jiān)管能力水平低。科技賦能地方金融監(jiān)管程度低，監(jiān)管工具和手段難以滿足實(shí)際需要，對地方金融組織事中事后全鏈條監(jiān)管有效性不足。二是地方金融監(jiān)管缺乏法律保障。雖然出臺了《安徽省地方金融條例》，但央地金融監(jiān)管權(quán)屬于法律和行政法規(guī)調(diào)整事項(xiàng)，地方性立法是不能作為央地監(jiān)管權(quán)配置依據(jù)的，并且地方資產(chǎn)管理公司、融資租賃公司、商業(yè)保理公司等監(jiān)管均無相關(guān)法律依據(jù)和規(guī)則。三是地方金融監(jiān)管隊(duì)伍力量薄弱。市級地方金融監(jiān)管部門平均不足12人；全省105個縣級地方金融監(jiān)管部門僅8個單列局、86個未專設(shè)編制，實(shí)際工作人員平均2人左右，且多為兼職，難以滿足監(jiān)管需求。

加壓奮進(jìn)，補(bǔ)缺補(bǔ)差

經(jīng)濟(jì)與金融是水和魚的關(guān)系，誰也離不開誰。助力安徽全力拼經(jīng)濟(jì)，金融系統(tǒng)重任在肩，要加壓奮進(jìn)、補(bǔ)缺補(bǔ)差，積極作為。

一是要理順中央與地方權(quán)力責(zé)任邊界。不斷健全以中央監(jiān)管為主導(dǎo)、地方監(jiān)管為補(bǔ)充的金融監(jiān)管體制。完善央地金融監(jiān)管合作分工的規(guī)則設(shè)計(jì)，賦予地方必要的金融監(jiān)管權(quán)及監(jiān)管手段與措施，讓地方金融監(jiān)管“長牙齒”，加快形成權(quán)責(zé)一致的地方金融監(jiān)管體制。按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，探索制定金融監(jiān)管權(quán)力清單、責(zé)任清單、程序清單等各項(xiàng)制度，進(jìn)一步強(qiáng)化地方金融監(jiān)管的法治化、透明化，提升地方金融監(jiān)管效能。

二是要建立高效的央地監(jiān)管協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。充分發(fā)揮安徽省金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組和金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制作用，加強(qiáng)中央與地方的工作協(xié)同，避免“各自為政”，注重工作過程的整體性，形成工作合力承擔(dān)、政策共同研究、文件聯(lián)合印發(fā)、任務(wù)分工落實(shí)的工作格局；理順中央與地方金融風(fēng)險處置責(zé)任，強(qiáng)化地方金融監(jiān)管部門與中央金融監(jiān)管部門跨領(lǐng)域、跨部門、跨地區(qū)間溝通協(xié)作，提升區(qū)域性金融風(fēng)險事件處置效率；完善央地金融數(shù)據(jù)共享機(jī)制，推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)信息、行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、市場運(yùn)行情況、風(fēng)險狀況等信息數(shù)據(jù)的及時、充分共享。

三是要提升地方金融監(jiān)管效能。加快地方金融組織監(jiān)管系統(tǒng)信息化建設(shè)，強(qiáng)化對地方金融組織業(yè)務(wù)全流程數(shù)據(jù)的掌握和監(jiān)測，不斷提升事中、事后的全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管能力；等高對接長三角金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，推動創(chuàng)建安徽省地方金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警平臺，提高安徽省金融風(fēng)險早識別、早處置能力；貫徹落實(shí)《安徽省地方金融條例》，出臺地方金融組織監(jiān)管細(xì)則，強(qiáng)化地方金融監(jiān)管法治保障；加強(qiáng)地方金融監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)基層監(jiān)管力量、提升干部專業(yè)化水平，打造一支專業(yè)的金融干部人才隊(duì)伍；規(guī)范資本健康發(fā)展，設(shè)置資本準(zhǔn)入“紅綠燈”，防范上市公司招引輸入性風(fēng)險，建立私募基金管理機(jī)構(gòu)登記注冊綜合研判機(jī)制。

四是要健全金融風(fēng)險防控處置長效機(jī)制。實(shí)施地方金融風(fēng)險處置攻堅(jiān)行動，強(qiáng)化“源頭治理+綜合整治”，嚴(yán)厲打擊非法集資等各類非法金融活動。堅(jiān)持市場化、法治化原則處置化解風(fēng)險，完善風(fēng)險處置方式，落實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其股東主體責(zé)任、金融監(jiān)管部門監(jiān)管責(zé)任以及地方政府屬地風(fēng)險處置責(zé)任，健全地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的重大風(fēng)險處置機(jī)制，完善重大風(fēng)險事件“專班+調(diào)度”機(jī)制，盡量采取市場主體“自救”，能自行化解風(fēng)險或市場出清的，政府不介入；探索設(shè)立省級金融穩(wěn)定保障基金，綜合運(yùn)用行政、監(jiān)管、司法、紀(jì)檢監(jiān)察等手段處置風(fēng)險。

（作者單位：安徽省地方金融監(jiān)督管理局）