論“雙碳”目標(biāo)下“兩山”理論的內(nèi)涵發(fā)展及其對生態(tài)文明法治的路徑指引

摘 要：“兩山”理論是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，是習(xí)近平基于豐富的基層經(jīng)驗(yàn)和地方工作實(shí)踐、著眼世界經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境發(fā)展大勢、遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理規(guī)律提出的科學(xué)理論?；仡櫋皟缮健崩碚摰脑杏c發(fā)展過程并解讀其理論內(nèi)涵和時代價值，對我國生態(tài)文明法治建設(shè)具有重大指導(dǎo)意義。在把握國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，習(xí)近平提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，進(jìn)一步豐富了“兩山”理論的核心內(nèi)涵，特別凸顯出“既要綠色青山，又要金山銀山”的和諧價值理念。融入“雙碳”目標(biāo)的“兩山”理論為我國生態(tài)文明立法、生態(tài)文明司法、生態(tài)文明行政執(zhí)法、生態(tài)文明守法以及深度參與全球氣候治理指明了發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：“兩山”理論；生態(tài)文明法治；“雙碳”目標(biāo)；內(nèi)涵發(fā)展；和諧理念

中圖分類號：D922.68；X22文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009 - 5381（2023）01 - 0121 - 08

一、“兩山”理論的產(chǎn)生與發(fā)展歷程

（一）“兩山”理論的孕育

習(xí)近平在河北省正定縣工作期間，在他的主導(dǎo)下，正定縣委制定出臺了《正定縣經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會發(fā)展總體規(guī)劃》，提出保護(hù)環(huán)境、消除污染、治理開發(fā)利用資源、保持生態(tài)平衡。他強(qiáng)調(diào)，寧肯不要錢，也不要污染，嚴(yán)格防止污染搬家、污染下鄉(xiāng)[1]。這是習(xí)近平治國理政環(huán)境觀在地方治理中的最早體現(xiàn)。特別是“寧肯不要錢，也不要污染”這種直白懇切的表述，反映出習(xí)近平在面對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾問題時，堅(jiān)決推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的信念決心，在一定程度上也是后來習(xí)近平提出的“兩山”理論的雛形。[2]

習(xí)近平在福建工作期間，無論分管什么工作，對生態(tài)保護(hù)問題都念茲在茲，始終堅(jiān)持親自抓、抓到底。在廈門工作期間，他親自抓禁止亂砍濫伐樹木、亂采沙石工作，再次強(qiáng)調(diào)不能以破壞資源環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在福州工作期間，他提出“城市生態(tài)建設(shè)”的理念，指出要把福州建設(shè)成為“清潔、優(yōu)美、舒適、安靜，生態(tài)環(huán)境基本恢復(fù)到良性循環(huán)的沿海開放城市”[3]。在福建省委工作期間，他高度重視閩江流域整體性保護(hù)，強(qiáng)調(diào)實(shí)行最嚴(yán)格的審批關(guān)，堅(jiān)決杜絕污染嚴(yán)重、效益低下、能耗物耗高的“夕陽工業(yè)”。2016年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見》和《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》，將福建省作為首批國家生態(tài)文明示范區(qū)，繼續(xù)領(lǐng)跑全國生態(tài)文明改革實(shí)踐，其中習(xí)近平在福建工作期間為福建生態(tài)環(huán)境治理作出的貢獻(xiàn)功不可沒。

（二）“兩山”理論的提出

2005年8月15日，時任浙江省委書記的習(xí)近平在安吉縣天荒坪鎮(zhèn)余村考察時，得知村里關(guān)停污染環(huán)境的礦區(qū)、發(fā)展生態(tài)旅游、走綠色發(fā)展之路的情況后，高興地說：“我們過去講，既要綠水青山，又要金山銀山。其實(shí)，綠水青山就是金山銀山?！盵4]這是習(xí)近平“綠水青山就是金山銀山” 重要論述的首次提出。隨后的2005年8月24日，習(xí)近平以“哲欣”為筆名在《浙江日報》 “之江新語”專欄發(fā)表《綠水青山也是金山銀山》的專題評論[5]。文章指出如果把生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)等生態(tài)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，那么綠水青山也就變成了金山銀山。這是習(xí)近平首次在正式文章中對“兩山”理論進(jìn)行初步闡釋。該理論破除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境在傳統(tǒng)觀念中的對立關(guān)系，體現(xiàn)了習(xí)近平對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的深入思考與獨(dú)到見解，成為日后習(xí)近平生態(tài)文明思想系統(tǒng)化、體系化發(fā)展的開端。2006年3月23日，習(xí)近平在“之江新語”再次發(fā)表《從“兩座山”看生態(tài)環(huán)境》一文，并將實(shí)踐中對綠水青山與金山銀山的關(guān)系認(rèn)識發(fā)展過程歸納為三個階段。第一階段，幾乎忽視或不考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力而一味地開發(fā)利用資源；第二階段，資源枯竭環(huán)境惡化的后果開始顯現(xiàn)，人們發(fā)現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與開發(fā)資源存在矛盾，并且意識到生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的依托，只有留得青山在，才能有柴燒；第三階段，人們認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，綠水青山可以源源不斷帶來金山銀山，常青樹變成搖錢樹，綠水青山就是金山銀山，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境和諧統(tǒng)一的境界。至此，“兩山”理論已經(jīng)初步完善并形成理論體系[6]。

2012年，黨的十八大報告將“生態(tài)文明建設(shè)”與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列為中國特色社會主義總體布局的內(nèi)容，以“五位一體”替代了黨的十七大報告中的“四位一體”，提出努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。與此同時，黨的十八大將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”寫入黨章，正式將生態(tài)文明引入核心話語體系，開啟了生態(tài)文明建設(shè)的新篇章。2013年，習(xí)近平主席在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表演講后回答學(xué)生提問時，再次將“兩山”論斷凝練總結(jié)為 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?我們既要綠水青山，也要金山銀山。2015年“兩山”理論作為黨中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》的指導(dǎo)思想，正式成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明的指導(dǎo)思想。2016年，聯(lián)合國環(huán)境大會發(fā)布《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》報告，認(rèn)為以“兩山”理論為導(dǎo)向的中國生態(tài)文明戰(zhàn)略為世界可持續(xù)發(fā)展理念提升提供了“中國方案”和“中國版本”[7]。

（三）“兩山”理論的深化與“雙碳”目標(biāo)的提出

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)成為黨和國家的主要工作目標(biāo)，生態(tài)文明頂層設(shè)計逐步完善，加快建立健全以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，生態(tài)文明體制改革的四梁八柱已經(jīng)形成。2013年11月，黨的十八屆三中全會在吹響全面深化改革總動員號角的同時，明確建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境[8]。2014年10月，黨的十八屆四中全會聚焦依法治國，要求用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境[9]。2015年4月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、目標(biāo)愿景、重點(diǎn)任務(wù)、制度體系進(jìn)行了明確。2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺，提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度、完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度等。2015年10月，黨的十八屆五中全會將綠色發(fā)展納入新發(fā)展理念[10]。2017年10月，黨的十九大報告中設(shè)專章對生態(tài)文明體制改革作出部署，強(qiáng)調(diào)必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策。2019年11月，黨的十九屆四中全會從堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生[11]，對實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度等問題作出了全面部署，開啟了生態(tài)文明領(lǐng)域新一輪改革的序幕。

2020年9月，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會上正式提出，“我國二氧化碳排放力爭二〇三〇年前達(dá)到峰值，力爭二〇六〇年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！盵12]253此后習(xí)近平在多個國際和國內(nèi)場合對“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行了進(jìn)一步闡釋。如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)，既是黨中央、國務(wù)院結(jié)合我國生態(tài)文明建設(shè)需要作出的重大戰(zhàn)略決策，也是我國遵照國際應(yīng)對氣候變化《巴黎協(xié)定》有關(guān)精神，向國際社會作出的莊嚴(yán)承諾。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，概述了中國未來15年的發(fā)展目標(biāo)，其中特別強(qiáng)調(diào)了加快推動綠色低碳發(fā)展，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降[13]。碳達(dá)峰、碳中和工作已成為“十四五”和今后較長一段時期的重要任務(wù)，減排降碳、低碳發(fā)展都將是我國環(huán)境治理甚至國家治理、社會治理的一個重要主題。國家已完成制定2030年碳達(dá)峰行動方案，并明確以實(shí)施減污降碳協(xié)同治理，牽引促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的工作方向[14]。

二、融入“雙碳”目標(biāo)之“兩山”理論內(nèi)涵發(fā)展

“兩山”理論中“既要綠水青山，又要金山銀山”的重要論述，揭示了人與自然、人與人、地區(qū)與地區(qū)、國與國之間和諧價值的重要性，“雙碳”目標(biāo)的提出則進(jìn)一步豐富了“兩山”理論的內(nèi)涵與和諧理念的表現(xiàn)形式[15]。

（一）人與自然關(guān)系層面

人與自然的和諧關(guān)系體現(xiàn)在人類在發(fā)展工業(yè)文明創(chuàng)造社會財富的過程中，污染物的排放、自然資源的索取、環(huán)境的開發(fā)利用，必須在生態(tài)環(huán)境的承載力之內(nèi)，任何超出大自然承載能力的行為都會遭到大自然變本加厲的報復(fù)[16]。碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的提出正是為了應(yīng)對全球日益累積的溫室氣體排放所導(dǎo)致的氣候變暖環(huán)境問題。自1750年工業(yè)革命以來，人類無節(jié)制地向自然界排放以二氧化碳為主的溫室氣體，超過了大氣環(huán)境系統(tǒng)的吸收能力，帶來了全球氣溫體系的不正常變化，因而影響了地球生態(tài)環(huán)境和人類的正常生活。在正確處理人與自然和諧關(guān)系的大方向下，秉持“既要綠水青山，又要金山銀山”的理論指引，為我們國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展引入“雙碳”目標(biāo)，正是為了扭轉(zhuǎn)溫室氣體排放超越大氣環(huán)境承載能力的不利局面，減緩其對我們自身帶來不利影響的氣候變化問題。應(yīng)對的過程需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)對氣候變化《巴黎協(xié)定》代表了全球綠色低碳轉(zhuǎn)型的大方向，是保護(hù)地球家園需要采取的最低限度行動”[12]252。在我國的綠色發(fā)展理念中，我們應(yīng)更多地融入低碳發(fā)展因素，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加深刻的變革。

（二）人與人關(guān)系層面

這種和諧關(guān)系特別體現(xiàn)在當(dāng)代人與后代人關(guān)系層面。當(dāng)代中國人民所享受的物質(zhì)財富，正是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)所取得的。同時，我們應(yīng)當(dāng)正視，曾經(jīng)的經(jīng)濟(jì)粗放型發(fā)展也給國家的生態(tài)環(huán)境帶來了沉重壓力。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會所達(dá)成的《里約宣言》中第一條就明確提出了可持續(xù)發(fā)展，其核心理念之一就是要實(shí)現(xiàn)代際公平，即當(dāng)代人在取得自身發(fā)展的同時，也應(yīng)當(dāng)不妨礙后代人實(shí)現(xiàn)其發(fā)展的能力。在“雙碳”目標(biāo)提出的背景下，由于前代人和當(dāng)代人已經(jīng)過量開發(fā)利用大氣環(huán)境容量資源，向大氣系統(tǒng)中排放大量溫室氣體，如果仍然不采取有效減緩措施的話，任由氣候變化問題嚴(yán)重下去，將在未來導(dǎo)致更加嚴(yán)重和系統(tǒng)化的生態(tài)破壞，留給后代人的將是一場更加難以應(yīng)對的局面，適應(yīng)氣候變化和減災(zāi)防災(zāi)的成本也將更加巨大。因此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，應(yīng)對氣候變化不是別人讓我們做，而是我們自己要做[17]。在正確處理當(dāng)代人與后代人和諧關(guān)系的指引下，秉持“既要綠水青山，也要金山銀山”的理論內(nèi)涵，我們盡快在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，并努力在2060年實(shí)現(xiàn)碳中和，也正是為了后代人的永續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）地區(qū)與地區(qū)關(guān)系層面

我們針對“既要綠水青山，又要金山銀山”的理論內(nèi)涵解讀，不僅僅是停留在“既要自己的綠水青山，也要自己的金山銀山”這一層面，而應(yīng)進(jìn)一步深化為實(shí)現(xiàn)一國治下地方與地方之間“既要國家整體的綠水青山，又要各自的金山銀山”共贏局面。建立一國治下不同地區(qū)的和諧關(guān)系是第一層面，碳達(dá)峰、碳中和的國家目標(biāo)需要向每個地方省份進(jìn)行目標(biāo)分解，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源稟賦的差異，以及由此帶來的對國家減碳、控碳、匯碳任務(wù)完成影響程度的不同，各個地方省份應(yīng)獲得與其貢獻(xiàn)值相匹配的“雙碳”目標(biāo)，避免因?yàn)樾碌沫h(huán)境目標(biāo)的引入而導(dǎo)致部分處于后發(fā)階段的地方省份喪失發(fā)展機(jī)會，影響地方之間的和諧關(guān)系。一言以蔽之，在“雙碳”目標(biāo)下，我國不同地方省份的和諧關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“既要國家整體的綠水青山”，即實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和的環(huán)境目標(biāo)，“又要地方自己的金山銀山”，將“雙碳”目標(biāo)的任務(wù)公平合理地分?jǐn)偨o不同地方來完成。為此，習(xí)近平在考察福建、廣西和陜西榆林等不同省市時，既特別強(qiáng)調(diào)將碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)納入地方省市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)整體布局的重要性，又專門指示地方省市要立足國情推進(jìn)煤炭等化石能源有序替代的必要性。

（四）國家與國家關(guān)系層面

“既要綠水青山，又要金山銀山”的理論內(nèi)涵在和諧價值的指引下可以進(jìn)一步理解為，實(shí)現(xiàn)不同國家、不同區(qū)域之間“既要別人的綠水青山，也要自己的金山銀山”的共贏局面。一方面，這種共贏體現(xiàn)在“既要全球的綠水青山，又要自己的金山銀山”。區(qū)別于其他類型污染物影響的區(qū)域性特征，溫室氣體排放所帶來的環(huán)境影響具有全球性特征。換言之，北京地區(qū)排放的一噸二氧化碳?xì)怏w與紐約市排放的一噸二氧化碳?xì)怏w是完全相同的。溫室氣體減排活動具有典型的全球公益性，也表現(xiàn)出鮮明的非排他性與非競爭性特征，任何一國的減排努力很容易被另一國增加的排放所抵消掉，減排應(yīng)當(dāng)是全球共同的事業(yè)，包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與本國責(zé)任和能力相稱的減排義務(wù)，減貧與發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍然是發(fā)展中國家的首要國家目標(biāo)[18]。正如習(xí)近平主席在《聯(lián)合國生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會講話所指出的那樣，“設(shè)立新的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)兼顧雄心和務(wù)實(shí)平衡，使全球環(huán)境治理體系更加公平合理”[12]293。另一方面，這種共贏局面還體現(xiàn)在“既要他國的綠水青山，又要自己的金山銀山”。我國“雙碳”目標(biāo)絕不應(yīng)當(dāng)以碳排放轉(zhuǎn)移的方式來實(shí)現(xiàn)，即需要對碳泄漏問題進(jìn)行有效治理。正如習(xí)近平主席在第七十六屆聯(lián)大一般性辯論大會發(fā)言所指出的那樣，“中國將力爭二〇三〇年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、二〇六〇年前實(shí)現(xiàn)碳中和，這需要付出艱苦努力”“中國將大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項(xiàng)目”[12]256。這項(xiàng)承諾向世界宣示，中國對外經(jīng)濟(jì)交往尤其是對外投資，將促進(jìn)包括廣大發(fā)展中國家在內(nèi)世界各國的綠色發(fā)展。

三、“兩山”理論指引下我國生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)程的成就與挑戰(zhàn)

（一）我國生態(tài)文明法治建設(shè)的時代因應(yīng)

習(xí)近平生態(tài)文明思想與習(xí)近平法治思想交融共生，以法治手段推動生態(tài)文明建設(shè)在法治軌道上運(yùn)行。以法治手段促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的內(nèi)涵要義，也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的必由之路[19]。自黨的十八大以來，我國生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)入高速軌道，從憲法到環(huán)境保護(hù)基本法，從各項(xiàng)專門法到各類環(huán)境保護(hù)法規(guī)規(guī)章，我國的生態(tài)文明法律體系建設(shè)取得了舉世矚目的成就。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，生態(tài)文明被寫入國家根本法，實(shí)現(xiàn)了黨的主張、國家意志、人民意愿的高度統(tǒng)一。讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活的增長點(diǎn)、成為展現(xiàn)我國良好形象的發(fā)力點(diǎn)[20]。作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》被稱為史上最嚴(yán)，在打擊環(huán)境違法犯罪方面力度空前，為長期以來執(zhí)法力度“寬松軟”的環(huán)境法賦予了更多的強(qiáng)制措施，為制度裝上了“牙齒”，有效地推動了環(huán)境領(lǐng)域立法、執(zhí)法、司法、守法完整閉環(huán)的構(gòu)建。與先前兩版《環(huán)境保護(hù)法》相比，新法明確了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的基本思路，確立了保護(hù)優(yōu)先和預(yù)防為主的原則，納入了環(huán)境資源稅費(fèi)、總量控制、排污許可、環(huán)境資源承載能力預(yù)警、生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纫幌盗行碌闹贫葎?chuàng)新。

在環(huán)境保護(hù)專門法的體系建設(shè)方面，我國建立起日趨完善的包括污染防治法、自然資源開發(fā)利用法、生態(tài)保護(hù)法、環(huán)境管理法在內(nèi)的法律法規(guī)體系。一方面，隨著2018年《土壤污染防治法》的實(shí)施與2020年《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》的修訂，標(biāo)志著污染防治法體系已基本建成。另一方面，自然資源與生態(tài)保護(hù)法領(lǐng)域加速完善。2021年頒行的《長江保護(hù)法》，有力地統(tǒng)籌資源、生態(tài)、環(huán)境保護(hù)與治理，將山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)籌治理?！堕L江保護(hù)法》著力提高長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，是落實(shí)習(xí)近平關(guān)于長江保護(hù)共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的重要指示的最有效措施，也是我國首部以國家法律的形式為特定流域制定的法律。此外，《環(huán)境保護(hù)稅法》《資源稅法》《排污許可管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的出臺，進(jìn)一步豐富了我國環(huán)境管理的法制化手段。

（二）“雙碳”目標(biāo)提出下我國生態(tài)文明法治建設(shè)的新挑戰(zhàn)

“雙碳”目標(biāo)為我國生態(tài)文明法治建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)和努力方向。碳達(dá)峰意味著截止到2030年我國二氧化碳的排放不再增長，達(dá)到峰值之后逐步降低。碳中和則是要求截止到2060年企業(yè)、社會團(tuán)體或個人測算在一定時間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的溫室氣體排放總量，然后通過植樹造林、海洋碳匯等自然手段，或者通過碳捕獲利用與封存技術(shù)等，抵消經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的溫室氣體排放，實(shí)現(xiàn)總體水平上的“零排放”[21]。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”[22]。但是，縱觀我國現(xiàn)有生態(tài)文明法律體系，尚不足以支撐我國“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在基本法層面，《環(huán)境保護(hù)法》基本沒有納入溫室氣體減排與應(yīng)對氣候變化的直接法律規(guī)范，所規(guī)定的二元目標(biāo)體系、五項(xiàng)基本原則、環(huán)境法主要制度只能起到基礎(chǔ)性支撐作用。在專門法律層面，我國暫時沒有出臺一部《應(yīng)對氣候變化基本法》，統(tǒng)領(lǐng)減緩與適應(yīng)氣候變化工作的開展，“雙碳”目標(biāo)目前主要依靠國家發(fā)展規(guī)劃與中長期發(fā)展戰(zhàn)略來推動。同時，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有完全脫碳，化石能源使用的伴生排放，構(gòu)成了我國碳排放量的重要部分。習(xí)近平指出，“要立足國情，以煤炭為主是我們的基本國情，目前我國煤炭占一次能源消費(fèi)百分之五十七，煤炭發(fā)電量占約百分之六十，對我國經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展至關(guān)重要，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰必須立足這個實(shí)際?！盵12]259

我國目前暫沒有出臺一部《能源基本法》，平衡能源供給安全與能源使用環(huán)境保護(hù)原則，統(tǒng)領(lǐng)國家整體能源領(lǐng)域工作。已有的《可再生能源法》《節(jié)約能源法》只能通過促進(jìn)清潔能源發(fā)展與節(jié)能降耗等某一個方面的手段，便利“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在位階較低的部門立法和地方立法層面，我國已取得一定進(jìn)展。一方面，生態(tài)環(huán)境部針對全國碳市場出臺了暫行管理辦法及其配套實(shí)施細(xì)則。另一方面，一些地方省市針對“雙碳”目標(biāo)也出臺了相關(guān)地方性法規(guī)。2021年9月天津市出臺的《碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》是全國第一部直接保障“雙碳”目標(biāo)的地方立法文件，其內(nèi)容涵蓋了管理體制、基本管理制度以及能源、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、技術(shù)促進(jìn)等諸多方面的“雙碳”保障內(nèi)容。深圳市2021年4月也修訂了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，特別在其地方環(huán)?；痉倓t中納入“雙碳”目標(biāo)內(nèi)容，并增加了應(yīng)對氣候變化專門章節(jié)，增加了減緩與適應(yīng)氣候變化的條款。碳達(dá)峰與碳中和工作需要納入生態(tài)文明建設(shè)的各個方面，需要國家的整體統(tǒng)籌安排，法治保障勢在必行，在地方立法與部門立法經(jīng)驗(yàn)成熟后，我國仍然需要出臺高位階法律為“雙碳”目標(biāo)保駕護(hù)航。

四、融入“雙碳”目標(biāo)的“兩山”理論新內(nèi)涵對我國生態(tài)文明法治的路徑指引

“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)預(yù)示著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加深刻的變革，需要更加多元主體的參與，更加復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，需要統(tǒng)籌國內(nèi)與國際兩個大局，唯有依靠法治手段才能有效保障碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的穩(wěn)定性與可預(yù)見性。在“兩山”理論新內(nèi)涵的指引下，我們?nèi)匀恍枰选半p碳”目標(biāo)融入生態(tài)文明法治的全過程，加強(qiáng)碳達(dá)峰與碳中和的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和普遍守法，并積極參與、貢獻(xiàn)和引領(lǐng)全球應(yīng)對氣候變化的法治進(jìn)程。

（一）推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)融入生態(tài)文明立法

實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明依法治理，關(guān)鍵在于有法可依，有法可依的關(guān)鍵在于立法的科學(xué)性。改革開放以來我國已經(jīng)制定了體系化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，黨的十八大以來在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國環(huán)境保護(hù)法律體系進(jìn)一步修改與完善，取得了長足的進(jìn)步。“雙碳”目標(biāo)的提出對我國生態(tài)文明法律體系提出了更高要求[23]。從國內(nèi)法層面來看，我國環(huán)境保護(hù)法體系由污染防治法、自然資源開發(fā)利用法、生態(tài)保護(hù)法和各類環(huán)境管理法四個分支體系構(gòu)成，此外還需要得到民法、刑法等其他部門法的支撐。

在污染防治法領(lǐng)域，“雙碳”目標(biāo)的引入需要我們盡早修改《大氣污染防治法》，明確溫室氣體的大氣污染物屬性，同時加強(qiáng)大氣污染與溫室氣體協(xié)同治理手段的法定化水平，深化碳排放納入環(huán)境影響評價、排污許可、總量控制等一系列污染控制制度體系。在自然資源開發(fā)利用法領(lǐng)域，以二氧化碳為主的溫室氣體主要來自化石能源排放，這就需要我國盡早出臺《能源基本法》，對化石能源的使用、替代與市場監(jiān)管形成整體布局，強(qiáng)化能源使用環(huán)境保護(hù)原則，以及可再生能源與節(jié)能制度的實(shí)施力度。在生態(tài)保護(hù)法領(lǐng)域，我國亟待出臺一部《應(yīng)對氣候變化基本法》，統(tǒng)籌減緩氣候變化與適應(yīng)氣候變化的措施手段，加強(qiáng)對應(yīng)對氣候變化過程中多重風(fēng)險的處置，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會體系整體低碳轉(zhuǎn)型，與極端天氣防控、水資源開發(fā)、海岸帶保護(hù)等適應(yīng)工作的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

在環(huán)境管理法領(lǐng)域，我國立法可以考慮實(shí)施碳稅制度，將其納入《環(huán)境保護(hù)稅法》或《資源稅法》的調(diào)整體系之中，前者主要可以用來調(diào)整下游產(chǎn)業(yè)的溫室氣體直接排放，后者用來在上游能源開發(fā)環(huán)節(jié)針對溫室氣體的間接排放納入稅收調(diào)整。此外，我國應(yīng)不斷提高碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、節(jié)能量交易、綠電交易等市場立法的效力等級，發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。當(dāng)然，這里涉及環(huán)境法體系與民法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性作用的發(fā)揮?！吨腥A人民共和國民法典》雖然確立了綠色原則，為環(huán)境法與基礎(chǔ)法律部門的溝通提供了接口，但針對各類環(huán)境權(quán)益交易市場中所涉及碳排放權(quán)、用能權(quán)、排污權(quán)等權(quán)利的所有權(quán)、使用權(quán)性質(zhì)，未來需要得到實(shí)質(zhì)解決，并在日后的立法工作中探索解決。

（二）完善公私領(lǐng)域“雙碳”目標(biāo)落實(shí)嚴(yán)格執(zhí)法

長期以來我國生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)法領(lǐng)域存在短板，法律執(zhí)行力度由于地方的種種原因被削弱，根本原因是地方政府難以回避的政績思維和保護(hù)主義思想。推動生態(tài)文明領(lǐng)域嚴(yán)格執(zhí)法，要從根本上理順生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域體制機(jī)制，切實(shí)規(guī)范地方政府生態(tài)環(huán)境治理職責(zé)與考評機(jī)制，探索建立與生態(tài)文明建設(shè)需要相適應(yīng)的政務(wù)人員政績水平評價機(jī)制，克服地方政績唯GDP的頑瘴痼疾。堅(jiān)決制止以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等違規(guī)干預(yù)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法行為。妥善協(xié)調(diào)涉及生態(tài)領(lǐng)域各項(xiàng)執(zhí)法管理職責(zé)，形成完整的環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)管閉環(huán)，按日計罰、查封扣押、移送拘留、停產(chǎn)限產(chǎn)等手段，真正賦予法律以牙齒，給違法者以戒懼。

“雙碳”目標(biāo)的提出對我國環(huán)境執(zhí)法提出了更高的要求。一方面，我國需要加強(qiáng)對控排企業(yè)的執(zhí)法力度，強(qiáng)化對其超總量排放、無證排放以及通過篡改數(shù)據(jù)等手段逃避溫室氣體排放監(jiān)管的行為。生態(tài)環(huán)境部于2021年10月發(fā)布了《關(guān)于做好全國碳排放權(quán)交易市場第一個履約周期碳排放配額清繳工作的通知》，其中明確強(qiáng)調(diào)要高度重視并認(rèn)真做好碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督管理工作，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)虛報、瞞報、數(shù)據(jù)造假等違規(guī)行為嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰并組織整改，對排放數(shù)據(jù)存在造假情況的重點(diǎn)排放單位，依據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)范按保守性原則審慎確定其排放量。未來可以考慮將控排企業(yè)違法行為納入“雙罰制”，即對企業(yè)進(jìn)行行政罰款的同時，要將企業(yè)及其直接責(zé)任人納入信用監(jiān)管體系中。另一方面，我國需要加大落實(shí)地方政府完成“雙碳”目標(biāo)的責(zé)任，將地方碳達(dá)峰、碳中和的完成情況納入行政首長的政績考核中，并引入針對“雙碳”目標(biāo)的離任審核與追責(zé)。同時，應(yīng)將環(huán)保督查的工作重點(diǎn)向“雙碳”目標(biāo)傾斜，重點(diǎn)督導(dǎo)地方政府在履職過程中可能出現(xiàn)的節(jié)能指標(biāo)、溫室氣體控排指標(biāo)的失真情況。在條件成熟情況下，鼓勵地方政府開展“雙碳”目標(biāo)合作，實(shí)現(xiàn)府際之間的生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)跨區(qū)域聯(lián)合治理機(jī)制的創(chuàng)新，預(yù)防碳泄漏問題的發(fā)生。

（三）大力推進(jìn)保障“雙碳”目標(biāo)的環(huán)境司法專門化

司法是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的最后一道保障，在生態(tài)文明建設(shè)背景下，我國在環(huán)境司法領(lǐng)域取得了重要成果，這不僅僅體現(xiàn)在環(huán)境民事、刑事和行政訴訟案件的專業(yè)化審理和專門環(huán)境審判機(jī)構(gòu)的建設(shè)層面，還表現(xiàn)于民事公益訴訟、行政公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纫幌盗行轮贫鹊膭?chuàng)新層面?！半p碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)亟須司法保障，并對環(huán)境司法發(fā)展提出了更高要求[24]。最高人民法院于2021年1月發(fā)布了《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計規(guī)范（試行）》，特別將“氣候變化應(yīng)對”納入第四大類環(huán)境資源案例類型，并在第五大類“生態(tài)環(huán)境治理與服務(wù)”中，引入了包括碳排放權(quán)交易在內(nèi)的環(huán)境容量利用案件類型以及包括碳金融在內(nèi)的綠色金融案件類型。

“雙碳”相關(guān)案件分類框架建立后，需要大力推進(jìn)保障“雙碳”目標(biāo)的環(huán)境司法專門化實(shí)務(wù)工作。一方面，2030在年碳達(dá)峰初期工作進(jìn)程中會因?yàn)榈吞嫁D(zhuǎn)型產(chǎn)生各種利益糾紛，與“雙碳”相關(guān)的民事和行政訴訟會顯著增加，“雙碳”案例的專業(yè)化審理勢在必行。同時，可以考慮發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟、行政公益訴訟的作用，由社會組織和檢察機(jī)關(guān)對私主體以及公權(quán)力機(jī)關(guān)所從事的不利于“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的涉碳排放、涉能源開發(fā)利用行為實(shí)施監(jiān)督。另一方面，2030年至2060年的碳中和階段，隨著碳減排任務(wù)的加劇以及減排難度的加大，可以考慮將導(dǎo)致“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)嚴(yán)重減損的超量排放溫室氣體行為納入污染環(huán)境罪當(dāng)中，甚至可以考慮增設(shè)“超量排放溫室氣體罪”，起到司法保障“雙碳”目標(biāo)的震懾效果。

（四）促進(jìn)社會公眾在“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程中普遍守法

法治的最終目標(biāo)是促進(jìn)全民普遍守法，生態(tài)文明法治建設(shè)重要目標(biāo)之一就是要讓社會公眾能夠形成環(huán)境保護(hù)意識，將“綠水青山”真正認(rèn)同為“金山銀山”，并自覺踐行參加與環(huán)境有益的行動當(dāng)中?！半p碳”目標(biāo)的提出，對于公眾自覺守法提出了更高要求。通過廣泛的低碳社會、低碳生活和低碳法治宣傳，讓低碳理念真正深入人心，讓公眾認(rèn)識到今天身體力行實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，是為了減緩氣候變化對子孫后代的影響，也是為了全人類共同生存的地球環(huán)境公益，為國家生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域各項(xiàng)改革舉措及生態(tài)文明依法治理提供良好的社會輿論環(huán)境和民意基礎(chǔ)，為融入“雙碳”目標(biāo)后的生態(tài)文明體制改革各項(xiàng)舉措提供更加有力的外部環(huán)境支撐。同時，公眾的普遍守法并非一種自我約束行為，應(yīng)該發(fā)揮社會公眾的能動性，在全國范圍內(nèi)廣泛實(shí)施碳普惠制度，將其納入已有的碳市場體系之中，激勵社會公眾積極從事有利于節(jié)能減排的活動，為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)自己的力量[25]。

（五）引領(lǐng)全球應(yīng)對氣候變化的法治化進(jìn)程

全球變暖是目前全人類面臨的共同環(huán)境問題，習(xí)近平多次指出我國應(yīng)當(dāng)成為全球氣候變化治理的參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者。在多邊應(yīng)對氣候變化法治層面，我國應(yīng)在國際氣候談判中積極參與應(yīng)對氣候變化《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則方案的達(dá)成，團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)四國和立場相近發(fā)展中國家，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，為廣大發(fā)展中國家在碳減排進(jìn)程中爭取發(fā)展利益。在區(qū)域?qū)用?，我國積極開展綠色“一帶一路”倡議，在為沿線國家投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，強(qiáng)化對東道國環(huán)境保護(hù)和低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的幫助，并將其納入?yún)^(qū)域性法治框架之下。在雙邊層面，我國作為負(fù)責(zé)任大國應(yīng)積極致力于南南合作應(yīng)對氣候變化，通過締結(jié)雙邊合作條約或備忘錄，向最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼國家提供穩(wěn)定援助。

參考文獻(xiàn)：

[1]曹前發(fā).習(xí)近平同志一路走來的生態(tài)情懷[J].毛澤東思想研究，2019，36（2）：51-66.

[2]黃浩濤.生態(tài)興則文明興 生態(tài)衰則文明衰——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要論述[J].今日浙江，2015（12）：48-49.

[3]胡熠， 黎元生. 習(xí)近平生態(tài)文明思想在福建的孕育與實(shí)踐[N]. 學(xué)習(xí)時報，2019-01-09（1）.

[4]中共浙江省委.照著綠水青山就是金山銀山的路子走下去[J].求是，2015（17）：10-12.

[5]王會， 姜雪梅，陳建成，等.“綠水青山”與“金山銀山”關(guān)系的經(jīng)濟(jì)理論解析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2017（4）：2-12.

[6]徐祥民.“兩山”理論探源[J]. 中州學(xué)刊， 2019 （5）：93-99.

[7]沈滿洪.習(xí)近平生態(tài)文明思想研究[J].治理研究，2018，34（2）：5- 13.

[8]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[J]. 求是， 2013（22）：3-18.

[9]黃學(xué)賢.法治政府的內(nèi)在特征及其實(shí)現(xiàn)——《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》解讀[J]. 江蘇社會科學(xué)，2015（1）：1-8.

[10]本書編寫組.黨的十八屆五中全會《建議》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：學(xué)習(xí)出版社 ，2015：23-24.

[11]中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[N]，人民日報，2019-11-06（1）.

[12]習(xí)近平.論堅(jiān)持人與自然和諧共生[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2022.

[13]本書編寫組.黨的十九屆五中全會《建議》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2020：16-18

[14]黃潤秋.深入貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會精神協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[J].環(huán)境保護(hù)， 2021，49（Z1）：13-21.

[15]潘曉濱.論“綠水青山就是金山銀山”思想中的社會主義核心價值觀[C]//天津市社會科學(xué)界聯(lián)合會.天津社會科學(xué)年鑒2018.天津：天津人民出版社，2018：242-248.

[16]黃娟.馬克思主義生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論的最新成果及其價值思考[J].馬克思主義研究，2009（10）：96-102.

[17]孫金龍，黃潤秋.堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要宣示 以更大力度推進(jìn)應(yīng)對氣候變化工作[J]. 中國生態(tài)文明，2020（5）：14-16.

[18]丁金光，徐偉.共謀全球生態(tài)文明建設(shè)是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分[J].東岳論叢， 2020，41（11）：66-72.

[19]呂忠梅.習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論[J]. 中國法學(xué)，2021（1）：48-64.

[20]習(xí)近平.在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話[N]，人民日報，2016-05-10（2）.

[21]陳迎，巢清塵.碳達(dá)峰、碳中和100問[M]. 北京：人民日報出版社，2021：3-5.

[22]中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院.中國共產(chǎn)黨一百年大事記（1921年7月—2021年6月）[M].北京：人民出版社，2021：244.

[23]秦天寶.整體系統(tǒng)觀下實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的法治保障[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報），2022，40（2）：101-112.

[24]孫佑海.為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供有力司法保障[N].人民法院報，2021-06-11（2）.

[25]潘曉濱，都博洋.“雙碳”目標(biāo)下我國碳普惠公眾參與之法律問題分析[J].環(huán)境保護(hù)，2021，49（Z2）：69-73.

On the Connotation Development of “Two Mountains” Theory under the Goal of“Double Carbon”Target and its Path Guidance to the Rule of Ecological Civilization

Pan Xiaobin

（Tianjin University of Finance and Economics， Tianjin 300222，China）

Abstract：The “two mountains”theory is an important part of Xi Jinping's ecological civilization thought. It is a scientific theory proposed by Xi Jinping based on decades of rich grassroots and local party and government work，focusing on the general trend of world economic，social and environmental development，and following the laws of economic development and environmental governance. The“two mountains”theory has great guiding significance for the construction of ecological civilization and the rule of law in China. Reviewing the breeding and development process of the“two mountains”theory and interpreting its theoretical connotation and time value，China's ecological civilization and the rule of law has made a series of major achievements since the 18th CPC National Congress. Under the background of grasping the modernization of the national governance system and governance capacity，Xi Jinping proposed the goals of carbon peaking and carbon neutrality，which further enriched the new core connotation of the“two mountains”theory，especially highlighting the need for“both green mountains and golden and silver mountain”harmonious value concept. The“two mountains” theory that incorporates the“double carbon”goal points out the development direction for Chinese ecological civilization legislation，ecological civilization justice，ecological civilization administrative law enforcement，ecological civilization law-abiding，and deep participation in global climate governance.

Key words：“two mountains”theory；ecological civilization and rule of law； “double carbon”target；connotation development；harmonious concept

責(zé)任編輯：陳文蘭 劉有祥