構(gòu)建與重建：清初河南的農(nóng)業(yè)政策與其后災(zāi)荒時期的對比

關(guān)慕堯

清朝初期，河南社會凋敝，人民生活困苦，連年的征戰(zhàn)造成國庫空虛。清軍在完成對河南的軍事占領(lǐng)之后，迅速進(jìn)行了政治上的重建，在當(dāng)?shù)亟⒘艘惶妆容^完備的行政體制和軍事體制。順治初年，河南正從動亂走向安定，百廢待興。清政府的當(dāng)務(wù)之急就是要盡快恢復(fù)河南以農(nóng)業(yè)為主的社會生產(chǎn)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。清廷首先抓住了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這一根本，并采取了行之有效的措施。通過不斷的努力，清政府在河南瀕臨絕境的情況下構(gòu)建了一個新的社會，使河南的經(jīng)濟(jì)慢慢復(fù)蘇，并有所發(fā)展。

很不幸的是，雖然農(nóng)業(yè)是河南經(jīng)濟(jì)的重要支柱之一，但是晚清河南多災(zāi)多難，加之政治腐敗，對抗災(zāi)能力造成嚴(yán)重影響，以至于滿目瘡痍，嚴(yán)重影響了晚清河南社會的發(fā)展。清政府面對自己重要的“糧倉”轟然倒塌的境況，積極地采取措施去賑災(zāi)和挽救。由于前期經(jīng)驗的積累，清政府后期對受災(zāi)地區(qū)社會的重建已經(jīng)很熟練，采用了很多一以貫之或者相似的政策?？v然如此，構(gòu)建與重建還是有著本質(zhì)上的不同，清政府依舊面臨著許多新的問題。此外，清政府的心態(tài)與前期構(gòu)建一個新的社會秩序時有著很大的不同，措施同樣也有著很多不同的特點(diǎn)。

不同時期河南社會的農(nóng)業(yè)環(huán)境

清初河南的百廢待興

16世紀(jì)中期，河南基本沒有過風(fēng)調(diào)雨順，春季有饑荒，夏季有疫病，秋季多大雨內(nèi)澇，冬季又常常干旱，能安心耕種的日子所剩無幾。崇禎七年（1634）至崇禎十四年（1641），百年不遇的特大旱災(zāi)降臨在了中原大地。在遭受自然災(zāi)害的同時，河南也遭遇了戰(zhàn)爭。崇禎五年（1632）之后的十多年間，李自成召集的農(nóng)民軍多次進(jìn)入河南，農(nóng)民苦于連年的災(zāi)害早已怨聲載道，紛紛加入起義。明政府見此情況隨后征召多省的官軍，不遺余力地消滅農(nóng)民軍。這些官兵經(jīng)常殺害無辜的人以增加自己的戰(zhàn)果從而虛報軍功，災(zāi)荒之年官軍更視民命如草芥。

對于當(dāng)時官軍瘋狂搜刮中原民眾的情形，“今天下之亂不獨(dú)在賊，而實在兵”可以說是最真實的寫照。農(nóng)民軍在對明朝腐朽統(tǒng)治進(jìn)行猛烈沖擊的同時，也一定程度上對河南社會造成了無法挽回的損失。順治元年（1644）五月，清軍在南下的軍事征服過程中曾下令，如果當(dāng)?shù)孛癖姴蛔龇纯沟胤焦賹⒏魃患?，軍民免其遷徙，倘若反抗就定行問罪，發(fā)兵征剿。

晚清河南的百花凋零

河南在晚清時期社會狀況也不容樂觀，首先是自然災(zāi)害，19世紀(jì)后半葉的晚清時期，恰是中國又一新的冷期，即從同治十年（1871）開始出現(xiàn)較強(qiáng)的厄爾尼諾現(xiàn)象，導(dǎo)致全球氣候異常。在此異常的氣候下導(dǎo)致災(zāi)害性天氣頻發(fā)，科學(xué)界稱之為“清末災(zāi)害群發(fā)期”，對全國的農(nóng)業(yè)都造成了毀滅性打擊。

道光二十年（1840）和道光二十一年（1841）黃河兩次決口，這兩次災(zāi)害相當(dāng)嚴(yán)重。這兩次決堤的影響一直持續(xù)到了光緒七年（1881），那時的很多地方依舊是一片荒蕪，“數(shù)千頃、萬余頃不等”的黃土無人耕種。一波未平一波又起，光緒十三年（1887）黃河再一次決口，洪水淹沒了大量土地，使得河南的可耕田銳減。災(zāi)荒過后人口大量死亡，勞動力和勞動工具嚴(yán)重缺乏，影響農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)。據(jù)記載，同治元年正陽縣爆發(fā)了嚴(yán)重的瘟疫，持續(xù)了四個月之久，對民眾生命安全造成了嚴(yán)重的影響。災(zāi)荒時農(nóng)民往往只能顧及眼前的溫飽，并無耐心去尋求長遠(yuǎn)發(fā)展?！吧髿⒈M，田產(chǎn)賣盡，子女鬻盡，樹皮草根剝盡”，常常是大災(zāi)大難的真實寫照。中國這段時間的牛皮出口貿(mào)易數(shù)據(jù)，從一個新的角度反映了受災(zāi)地區(qū)的嚴(yán)重破壞程度。牛皮出口量在同治十三年（1874）還僅有一千二百擔(dān)，然而到了光緒二年（1876）就令人驚訝地達(dá)到了一萬一千余擔(dān)，兩年間增長了近十倍，令人難以置信的是，這些牛皮竟然幾乎都是出自華北災(zāi)區(qū)。

著名愛國實業(yè)家王錫彤曾回憶，當(dāng)時他們一家人每天輪流用石磨將紅高粱磨成面粉，每當(dāng)需要吃飯的時候就以少許榆皮和高粱面混合大量的干菜葉熬粥喝，河南災(zāi)荒之嚴(yán)重可見一斑。

政府不同時期所采取政策的異同

不論哪個時期，面對民生凋敝，盡快恢復(fù)以農(nóng)業(yè)為主的社會生產(chǎn)都是政府最緊迫的任務(wù)。由于總方針同為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，所以有許多措施自清初起得以保留延續(xù)；但是政治氛圍、經(jīng)濟(jì)環(huán)境有所不同，清政府的一些賑災(zāi)手段也產(chǎn)生了一些變化。

對“安民”的共同重視

想要使農(nóng)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，使家破人亡、流離失所的生產(chǎn)者回歸土地進(jìn)行積極和安心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無疑是最重要的事。所以不論是清初還是晚清，他們政策中一以貫之的主線就是招徠流移。具體體現(xiàn)在他們都采取了蠲緩、放賑、養(yǎng)恤、安輯等幾方面的安撫政策。

招徠本已不易，過重的賦稅往往導(dǎo)致流民難以留居。順治十六年（1659），河南中牟縣河道遷移，加之兵馬踏過，逃亡者過半，往日富庶的土地皆成黃土，荒無人煙。桐柏縣的情況也相去不遠(yuǎn)，全靠流亡至此之輩開荒復(fù)建，“力役稍繁，即掉臂而去”，賦稅問題不解決的話根本無法留住勞動力。

首先，蠲緩是解決賦稅問題最重要的抓手，其手段主要有兩種，蠲免和緩征。蠲免主要指為土地所有者免去部分或全部賦稅，順治、雍正、乾隆等朝不斷地對這一措施進(jìn)行補(bǔ)充和完善；緩征則是對于受災(zāi)當(dāng)年蠲免之外的賦稅不再征繳，次年起分為二至三年補(bǔ)齊，從而避免農(nóng)戶因青黃不接影響生活。其次是籌集食物。由于中央政府救濟(jì)措施的各種問題，在災(zāi)難造成的糧食危機(jī)開始時，地方政府就必須采取行動籌集糧食，緩解危機(jī)。而籌集糧食的主要方式是利用地方的常平倉，以均衡糧食價格，緩解災(zāi)民饑餓狀況，或前往糧食更豐富的地方購買糧食來起到平糴的作用。最后，禁止當(dāng)?shù)厣倘硕诜e五谷推高食品價格，并鼓勵富裕家庭捐贈糧食，也是幫助災(zāi)民擺脫悲慘境況的重要手段。

賑濟(jì)是指直接用錢和糧食來救濟(jì)災(zāi)民，按災(zāi)情決定具體分配數(shù)額。在最初階段，它只惠及滿清八旗的民眾，后來隨著發(fā)展受眾范圍逐漸擴(kuò)大。代表性的事件便是順治十一年（1654）進(jìn)行的大規(guī)模救濟(jì)。清朝末年，清政府的救濟(jì)措施也延續(xù)了清朝初期的做法。政府在發(fā)放救濟(jì)時，分發(fā)內(nèi)容是比較靈活的，有時分發(fā)白銀，分發(fā)糧食，有時情況嚴(yán)重的話兩者都有。如果一個省或一個地區(qū)單獨(dú)受災(zāi)，而其周邊地區(qū)較為安好能夠保供保產(chǎn)，那么就會為受災(zāi)地區(qū)發(fā)放更多的救濟(jì)金讓他們自行去購買糧食。

以上是對于某地區(qū)災(zāi)民的一些政策，但是當(dāng)有些地區(qū)災(zāi)害特別嚴(yán)重，清政府采取措施中的不足就會暴露出來。一旦它們的治災(zāi)效果并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，災(zāi)民就會產(chǎn)生失望的情緒從而逃離這片深耕已久的“災(zāi)地”開始流浪。當(dāng)?shù)卣畬τ谶x擇背井離鄉(xiāng)的災(zāi)民一般會盡力規(guī)勸，無法勸返的話便對這些流民采取原地安插分配等救濟(jì)措施。

清初的墾荒和晚清的賑濟(jì)

清代的諸多制度都是歷代封建王朝的集大成者，賑災(zāi)制度也不例外，較好地做到了取長補(bǔ)短。在此基礎(chǔ)上，晚清政府可以說是從方方面面沿用了這一賑災(zāi)制度，但唯獨(dú)大面積的勸民墾荒沒有延續(xù)下來。與此相對，以工代賑便成了晚清政府的賑災(zāi)特色，在晚清占據(jù)極為重要的地位。

清初，任河南巡撫的賈漢復(fù)曾極其精準(zhǔn)地概括出墾荒的重要性，讓長期遭受戰(zhàn)亂而荒蕪的土地重新得到耕種，是恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最根本的解決辦法。為此，清朝統(tǒng)治者一邊“開源”，要求人民返回耕地，從事土地開墾工作，增加產(chǎn)量，順治六年（1649），清廷下令百姓所開墾的無主耕地皆為開墾者所有；一邊“節(jié)流”，大力推行“屯田”政策。清政府為了這一系列政策能夠貫徹落實，又頒布了勸說和懲處地方官員的條例。賈漢夫曾在順治十五年（1658）的報告中說開墾荒地九萬余頃，每年因此能增加白銀四萬八千余兩，可見這些措施在河南取得了一定的成效。

晚清時期，國力衰敗，清廷已經(jīng)無力再像往日一樣去系統(tǒng)全面地賑災(zāi)，于是一些延續(xù)下來的措施在新的時代背景下出現(xiàn)了新變化。

作為晚清政府賑災(zāi)的重要措施，以工代賑最先表現(xiàn)出了自己的特點(diǎn)。同治十一年（1872）到同治十二年（1873）間直隸發(fā)生特大水災(zāi)，期間用于賑災(zāi)的銀款共計制錢約一萬串，白銀八十六萬兩有余。而同期以工代賑所消耗的制錢約八萬串，銀款近六十八萬兩。不難看出，以工代賑在晚清賑災(zāi)中占了較大的比重，而且無論是以工代賑的實施數(shù)量，還是實施項目的范圍都大為增加。其中僅直隸大水期間，就組織有筑城、架橋、建廟、筑堤、治河、堵決口等四十余項工程。同時張之洞還下令：“開礦、伐木各事，皆可以以工代賑?！?/p>

除此之外，近代的工藝事業(yè)出現(xiàn)在賑濟(jì)措施中也值得關(guān)注。光緒二十九年（1904）前后，直隸組織操辦建設(shè)了部分教養(yǎng)局，并逐漸發(fā)展為不同類型的工藝弄堂，后期又進(jìn)一步演變?yōu)楦鞣N廠房，如織工廠、藝徒堂、工藝場等八十余處廠房。當(dāng)時清廷的賑災(zāi)救濟(jì)措施由于這些廠堂的出現(xiàn)開辟了新的思路，把以純粹用錢糧賑濟(jì)災(zāi)民的做法，轉(zhuǎn)變?yōu)橄驗?zāi)民傳授簡單的生存技能，可謂是“技術(shù)墾荒”。這不僅實現(xiàn)了為災(zāi)民解決生計問題的初衷，同時也培育了大批熟練工人，較根本地解決了災(zāi)民的生計問題。這些災(zāi)民從種地的農(nóng)民搖身一變成了擁有一技之長的工人，為社會生產(chǎn)力的提升做出了貢獻(xiàn)。

這一時期賑災(zāi)銀款的籌措方式也發(fā)生了較大的變化，晚清政府已經(jīng)不似從前那樣有底氣和實力向災(zāi)區(qū)調(diào)撥大量的賑災(zāi)銀兩。晚清政府身處財政狀況不斷惡化、國力貧弱的境況中，在頻繁的災(zāi)荒面前，不得已只能重開捐納以期緩解賑災(zāi)銀不夠的窘境。清政府在“丁戊奇荒”期間便采用重開捐納之法籌集賑災(zāi)銀款，但不曾想曾國荃費(fèi)勁心力竟然只籌集到了不到一千一百兩賑銀，但就是這飲鴆止渴的方式籌來的銀兩竟成為了賑災(zāi)的主要來源。在河南，清廷派來協(xié)助救災(zāi)的袁保恒也積極地組織各地仁人義士，在他們的不懈努力下籌集了大量錢糧，使政府救災(zāi)壓力大為減輕，賑濟(jì)災(zāi)民不計其數(shù)。

不同政策背后的原因及反思

清政府晚期連年戰(zhàn)亂，并被索要大量戰(zhàn)爭賠款，政府財政狀況進(jìn)一步惡化，其政治、經(jīng)濟(jì)都受到巨大的打擊。即便如此，清政府仍投入了大量的人力和巨額的財力進(jìn)行救災(zāi)，可以說在一定程度上對減輕災(zāi)情起到了積極作用。但由于一些不可避免的因素，清政府后期的救災(zāi)效果十分有限，甚至對救災(zāi)起到了負(fù)面作用。

首先，清朝末年清廷的儲備體系已經(jīng)喪失了防災(zāi)的職能。清代出于備災(zāi)、減災(zāi)的目的形成了一套完整的倉儲體系，設(shè)立有京倉、常平倉、社倉、義倉等。其中分為官倉和民間倉儲，如常平倉、京倉便是由官方支持的官倉，而社倉和義倉則是由民間團(tuán)體出于慈善目的所創(chuàng)建的，民間倉儲對京倉有著較高程度的補(bǔ)充和輔助。但到了清末，由于災(zāi)荒頻繁，政治動蕩，戰(zhàn)爭頻繁，導(dǎo)致國家實力大減，各種糧倉都無法儲備足夠的糧食，倉庫的作用也就大打折扣。

其次，清代的救災(zāi)能力與國家實力有著密不可分的關(guān)系。在清朝最后的幾十年國家經(jīng)濟(jì)非常薄弱，國庫空虛，清政府的財政狀況不斷惡化，沒有辦法持續(xù)支出巨額公共開支去維系民生。在這種情況下，清朝政府無法像清朝前期那樣應(yīng)對大規(guī)模災(zāi)荒。曾經(jīng)的清政府還可以豪氣地大規(guī)模免除和減少賦稅，由于晚清政府財力有限，別說是減免賦稅，連災(zāi)后重建和恢復(fù)生產(chǎn)的一系列措施的實際投入都少得可憐。

總而言之，清朝的一系列賑災(zāi)舉措在吸取以往歷朝歷代成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷地創(chuàng)新與發(fā)展，對比起來可謂有很大的成功。特別是清代政府在前期積極進(jìn)行賑災(zāi)和借貸，為當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了有利的條件，在瀕于絕境的土地上構(gòu)建了一個新的社會，經(jīng)濟(jì)慢慢復(fù)蘇過來，并有所發(fā)展。到了清末，一系列的方法與措施都對后期幫助民眾抵御自然災(zāi)害起到了很大的作用。當(dāng)?shù)卣呀?jīng)盡力籌措賑災(zāi)物資。如前文所言，“丁戊奇荒”時，曾國荃請求清政府再一次開啟捐納用作賑濟(jì)。這是一種迫不得已的做法，但也體現(xiàn)出當(dāng)時清廷救災(zāi)工作的重要性。

客觀上來看，當(dāng)時社會的自然發(fā)展彈性已經(jīng)嚴(yán)重不足，清初可以倚重的墾荒和招募流民等措施已經(jīng)沒有了實施的環(huán)境。晚清的華北農(nóng)村已經(jīng)“內(nèi)卷化”嚴(yán)重，靠發(fā)展來對沖災(zāi)害所造成的影響這一思路已經(jīng)行不通。所以后期的清政府在面對如此境況時，已經(jīng)不單單是心態(tài)上存在著重建和構(gòu)建的差別，更是受環(huán)境所限。晚清時期的清政府已經(jīng)沒有可以施展和構(gòu)建新策略的空間，只能盡力地去復(fù)原和重建。清朝進(jìn)入近代時期，官僚腐敗、外來侵略、饑荒頻發(fā)，使得本就不堪重負(fù)的清政府處境更為艱難。與此同時，在拯救社會危機(jī)方面起到關(guān)鍵作用的體制與手段，自然就隨著逐漸走向衰敗的晚清政府而失去了作用。

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