全國(guó)人大解釋香港基本法的必要性研究

摘要：管治權(quán)是一個(gè)國(guó)家基于主權(quán)而對(duì)其所屬領(lǐng)土施行管轄和進(jìn)行治理的權(quán)力。主權(quán)要求國(guó)家對(duì)其國(guó)內(nèi)所有地方（也同樣包括特別行政區(qū)）和所有事務(wù)都有一種絕對(duì)、最高和排他的權(quán)力。全國(guó)人大常委會(huì)基于《基本法》第一百五十八條第一款行使解釋權(quán)，本質(zhì)上就是落實(shí)中央全面管治權(quán)的一種形式。全國(guó)人大主動(dòng)釋法有利于在司法領(lǐng)域行使中央的防御性權(quán)力，避免由于兩地對(duì)于“一國(guó)兩制”的不同理解出現(xiàn)更多難以預(yù)測(cè)的憲制危機(jī)，從而為境外勢(shì)力破壞特別行政區(qū)運(yùn)行大開(kāi)方便之門(mén)。全國(guó)人大主動(dòng)“釋法”的必要性：（一）主權(quán)者憲制責(zé)任使然；（二）兩地法系存在差異；（三）相較“修法”更加便捷。

關(guān)鍵詞：全國(guó)人大；香港基本法解釋?zhuān)蝗婀苤螜?quán)；政治決斷

中圖分類(lèi)號(hào)：D921.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2023）10-0088-04

香港回歸25周年來(lái)，學(xué)界對(duì)于《香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基本法》）解釋權(quán)的爭(zhēng)論未曾中斷，每當(dāng)基本法被解釋時(shí)，都會(huì)在香港引發(fā)劇烈反響。

田飛龍教授認(rèn)為，香港反對(duì)派并不反對(duì)人大釋法，而是反對(duì)人大主動(dòng)釋法［1］。有的香港學(xué)者認(rèn)為，全國(guó)人大主動(dòng)釋法繞過(guò)了《基本法》第一百五十八條所規(guī)定的程序，導(dǎo)致法治精神被矮化［2］。內(nèi)地也有學(xué)者認(rèn)為“人大常委會(huì)釋法屬于司法解釋?zhuān)哂斜粍?dòng)性，全國(guó)人大常委會(huì)釋法在客觀上符合香港政府的想法和需求，但與終審法院及很多法律界人士的理解是相違背的，令很多普通法的法律工作者擔(dān)憂(yōu)此舉會(huì)影響香港法制的完整性”［3］。

筆者認(rèn)為上述觀點(diǎn)在一定程度上值得商榷，畢竟從落實(shí)中央全面管治權(quán)的角度而言，全國(guó)人大解釋基本法、特別是主動(dòng)解釋基本法有其正當(dāng)性和必要性。

眾所周知，《基本法》第一百五十八條第一款規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)擁有對(duì)基本法的解釋權(quán)，但是目前的爭(zhēng)議焦點(diǎn)落到了全國(guó)人大常委會(huì)如何解釋《基本法》，其解釋權(quán)是否受到限制的問(wèn)題上。倘若我們從落實(shí)中央全面管治權(quán)的視角分析這些問(wèn)題，答案其實(shí)非常明確。

一、歷次全國(guó)人大常委會(huì)“釋法”回顧

香港回歸至今全國(guó)人大常委會(huì)累計(jì)釋法5次，其中兩次由全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)進(jìn)行，其余次數(shù)分別由行政長(zhǎng)官和終審法院提出。

（一）首次釋法：吳嘉玲案

吳嘉玲案的案情并不復(fù)雜，即香港居民內(nèi)地所生子女未持有單程證而被香港入境事務(wù)處拒絕入境，遂起訴入境事務(wù)處直到終審法院，由于香港終審法院作出的解釋與基本法立法原意相悖，時(shí)任行政長(zhǎng)官向國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大常委會(huì)釋法［4］。全國(guó)人大常委會(huì)為了維持香港社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)作，使其不再因?yàn)榫恿魴?quán)的問(wèn)題而浪費(fèi)香港寶貴的行政資源，最終對(duì)《基本法》第二十二條第四款作出解釋。

（二）第二次釋法：行政長(zhǎng)官選舉辦法

2003年由于香港經(jīng)濟(jì)衰退，人心浮動(dòng)，社會(huì)矛盾加劇，最終矛盾爆發(fā)于政治制度問(wèn)題，即2007年行政長(zhǎng)官選舉和2008年立法會(huì)選舉是否由普選產(chǎn)生。行政長(zhǎng)官產(chǎn)生方式事關(guān)香港政治體制發(fā)展，對(duì)于全面貫徹落實(shí)“一國(guó)兩制”方針，保障香港民主制度按照基本法循序漸進(jìn)地健康發(fā)展，保持香港的繁榮穩(wěn)定具有重大、深遠(yuǎn)的意義［5］?；诖?，全國(guó)人大常委會(huì)遂主動(dòng)對(duì)基本法附件一第七條和附件二第三條作出解釋?zhuān)渲兄赋鲂姓L(zhǎng)官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法“如需”修改是指可以修改也可以不修改。同時(shí)在原先的上面增加了“行政長(zhǎng)官向全國(guó)人大常委會(huì)提交報(bào)告，提請(qǐng)行政長(zhǎng)官及立法會(huì)的產(chǎn)生辦法是否需要修改”和“人大常委會(huì)決定是否需要就產(chǎn)生辦法作出修改”。

（三）第三次釋法：行政長(zhǎng)官任期問(wèn)題

2005年3月，時(shí)任行政長(zhǎng)官董建華辭職，由時(shí)任政務(wù)司司長(zhǎng)曾蔭權(quán)出任臨時(shí)行政長(zhǎng)官，由此導(dǎo)致行政長(zhǎng)官任期問(wèn)題——對(duì)于接替新的行政長(zhǎng)官的任期應(yīng)當(dāng)如何確定？曾蔭權(quán)為解決此問(wèn)題向國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《基本法》第五十三條釋法。最終人大常委會(huì)解釋時(shí)指出，新任行政長(zhǎng)官的任期應(yīng)為原行政長(zhǎng)官的剩余任期。從而避免了一次可能的憲制危機(jī)。

（四）第四次釋法：剛果（金）案

2011年11月，香港終審法院就外交豁免權(quán)問(wèn)題，首次向全國(guó)人大提請(qǐng)釋法。事件緣起于美國(guó)某對(duì)沖基金公司向剛果追債，而剛果以“國(guó)家豁免”為由拒絕還債，兩者官司最終打到香港終審法院。終審法院就“是否應(yīng)適用國(guó)家豁免原則”等問(wèn)題向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)釋法，全國(guó)人大常委會(huì)解釋稱(chēng)，決定國(guó)家豁免規(guī)則、政策屬于國(guó)家行為，香港法院無(wú)權(quán)管轄，香港應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)家統(tǒng)一的國(guó)家豁免規(guī)則或政策，香港原有法律中與我國(guó)國(guó)家豁免規(guī)則或政策相悖的無(wú)效［6］。

（五）第五次釋法：立法會(huì)議員宣誓風(fēng)波

2016年10月12日，在新當(dāng)選的立法會(huì)議員宣誓儀式上，梁頌恒、游惠貞（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“梁、游二人”）在宣誓時(shí)擅自修改誓詞或在誓詞中增添其他反動(dòng)內(nèi)容，蓄意宣揚(yáng)“港獨(dú)”主張，并侮辱國(guó)家和民族，被監(jiān)誓人裁定宣誓無(wú)效［7］。此后梁、游二人一路上訴至終審法院。全國(guó)人大常委會(huì)為了打擊“港獨(dú)”勢(shì)力，避免不承認(rèn)國(guó)家主權(quán)的議員進(jìn)入立法會(huì)，遂對(duì)《基本法》第一百零四條作出解釋?zhuān)渲幸?guī)定了宣誓是必須要經(jīng)過(guò)的程序，必須符合法定形式和內(nèi)容的要求，宣誓人不真誠(chéng)不莊重的宣誓屬于拒絕宣誓，喪失就該條所列相應(yīng)公職人員的資格。

二、全面管治權(quán)與“人大釋法”

通過(guò)回顧歷次“人大釋法”，我們不難發(fā)現(xiàn)，每次解釋基本法從根本上而言其實(shí)是中央行使全面管治權(quán)的體現(xiàn)。

（一）全面管治權(quán)的含義

“全面管治權(quán)”的提法首見(jiàn)于2014年6月，國(guó)新辦發(fā)布的《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“白皮書(shū)”）中。

王禹教授認(rèn)為，全面管治權(quán)主要內(nèi)容可以概括為：第一，中央對(duì)包括香港特別行政區(qū)在內(nèi)的所有地方擁有全面管治權(quán)；第二，中央對(duì)香港的全面管治權(quán)既包含中央直接行使的權(quán)力也同樣包含授予香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)；第三，中央對(duì)于已經(jīng)授予特別行政區(qū)的高度自治權(quán)有監(jiān)督的權(quán)力［8］。

同時(shí)，王禹教授還認(rèn)為，管治權(quán)是基于主權(quán)產(chǎn)生的這一點(diǎn)無(wú)可非議，就是一個(gè)國(guó)家基于主權(quán)而對(duì)其所屬領(lǐng)土施行管轄和進(jìn)行治理的權(quán)力。主權(quán)要求國(guó)家對(duì)其國(guó)內(nèi)所有地方（也同樣包括特別行政區(qū)）和所有事務(wù)都有一種絕對(duì)、最高和排他的權(quán)力，即管轄的權(quán)力［8］。那么基于上述論斷，“全面管治權(quán)”這一概念其實(shí)自1997年7月1日香港回歸以來(lái)就應(yīng)然地存在，白皮書(shū)無(wú)非是將過(guò)去“一國(guó)兩制”運(yùn)行過(guò)程中，將包括特別行政區(qū)法院行使終審權(quán)、“人大釋法”等在內(nèi)的治理行為統(tǒng)一歸納為全面管治權(quán)。對(duì)于中央和特別行政區(qū)的關(guān)系并沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的變動(dòng)。

全面管治權(quán)的提出，無(wú)非是基于“一國(guó)兩制”在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的波折——香港終審法院宣稱(chēng)其有“違憲審查權(quán)”“占中”運(yùn)動(dòng)，以及兩地對(duì)于“一國(guó)兩制”認(rèn)知上的差異等。從而明確特別行政區(qū)的地位和中央與特區(qū)政府關(guān)系，為保障“一國(guó)兩制”平穩(wěn)運(yùn)行提供理論支撐。

（二）“人大釋法”與全面管治權(quán)的關(guān)聯(lián)

從前文可知，全面管治權(quán)實(shí)則是主權(quán)在“一國(guó)兩制”框架下的具體體現(xiàn)。那么，人大常委會(huì)基于《基本法》第一百五十八條第一款行使解釋權(quán)，本質(zhì)上就是落實(shí)中央全面管治權(quán)的一種形式。

那么，我們又應(yīng)如何理解《基本法》第一百五十八條第二、三款提及的“‘授權(quán)香港特別行政區(qū)法院進(jìn)行解釋”，“香港特別行政區(qū)法院對(duì)其他條款也可解釋?zhuān)嬷醒牍芾硎聞?wù)或中央與特區(qū)關(guān)系的條款應(yīng)當(dāng)在作出不可上訴的終局判決前應(yīng)當(dāng)由終審法院提請(qǐng)人大常委會(huì)對(duì)相關(guān)條款作出解釋”以及“如全國(guó)人大常委會(huì)作出解釋?xiě)?yīng)以人大常委會(huì)的解釋為準(zhǔn)”呢？

香港的某學(xué)者認(rèn)為，“九七前對(duì)釋法程序的理解，是人大常委會(huì)把釋法權(quán)授權(quán)與香港法院后，自己就不會(huì)再行駛此權(quán)力。當(dāng)這個(gè)理解被打破，第一百五十八條所描述的詳細(xì)程序就顯得多余了?！保?］

很明顯，香港學(xué)者對(duì)“授權(quán)”一詞存在誤解。從法理而言，授權(quán)者的權(quán)力不應(yīng)受到被授權(quán)者的限制［9］。這意味著，《基本法》第一百五十八條全國(guó)人大常委會(huì)享有的解釋權(quán)，并不以香港法院提請(qǐng)釋法為前提，是主權(quán)者固有的權(quán)力，是一般的、不受限的。

再者，“白皮書(shū)”中指出，中央對(duì)香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)具有監(jiān)督權(quán)力。那么這種監(jiān)督權(quán)力從司法的角度看就集中體現(xiàn)在《基本法》第一百五十八條第三款，全國(guó)人大常委會(huì)作出解釋的，全國(guó)以人大常委會(huì)的解釋為準(zhǔn)，而香港法院作出的解釋是受限的、非終局性的。

倘若中央對(duì)于香港司法的監(jiān)督權(quán)，還需以香港司法機(jī)關(guān)主動(dòng)提請(qǐng)為前提，不僅明顯不符合授權(quán)理論，更有悖于“一國(guó)兩制”初衷。

正如習(xí)近平總書(shū)記在香港回歸25周年講話中所言：“‘一國(guó)兩制的根本宗旨是維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持香港、澳門(mén)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定?！保?0］中央依據(jù)基本法對(duì)香港司法進(jìn)行監(jiān)督無(wú)可非議。

三、全國(guó)人大主動(dòng)“釋法”對(duì)于落實(shí)全面管治權(quán)的意義

強(qiáng)世功教授認(rèn)為，中央對(duì)港方針政策的政治哲學(xué)基礎(chǔ)首先是一種共和主義的立場(chǎng)，而非自由主義的立場(chǎng)，把基本法賦予的權(quán)力理解為一種防御性的權(quán)力，而不是進(jìn)攻性的，其目的是保證香港的高度自治，維持香港的繁榮穩(wěn)定。反觀香港人卻被自由主義的法律邏輯所支配，把基本法賦予的權(quán)力視作進(jìn)攻性的，不僅擔(dān)心中央會(huì)主動(dòng)限制他們的自治權(quán)，還試圖隨時(shí)通過(guò)權(quán)力的運(yùn)用不斷提升高度自治的“高度”［11］。

由此我們也就不難理解，為什么每當(dāng)全國(guó)人大釋法，特別是當(dāng)全國(guó)人大主動(dòng)釋法，香港的法律界、學(xué)界會(huì)有那么大的反應(yīng)。原因就在于他們受到自由主義的政治邏輯影響，盲目地把香港自治與國(guó)家主權(quán)對(duì)立起來(lái)，把香港利益與國(guó)家利益割裂開(kāi)來(lái)，把“兩制”與“一國(guó)”拆散開(kāi)來(lái)，而中共中央?yún)s始終把二者視為統(tǒng)一的整體，把香港高度自治視為中央行使主權(quán)的特殊方式［12］。

正是基于這樣的理解，中央將這種行使主權(quán)的特殊方式稱(chēng)為“全面管治權(quán)”。推動(dòng)人大主動(dòng)釋法有利于在司法領(lǐng)域行使中央的防御性權(quán)力，避免由于兩地對(duì)于“一國(guó)兩制”的不同理解出現(xiàn)更多難以預(yù)測(cè)的憲制危機(jī)，從而為境外勢(shì)力破壞特別行政區(qū)運(yùn)行大開(kāi)方便之門(mén)。

況且伴隨著時(shí)代變遷，人們對(duì)于基本法條款的理解也會(huì)發(fā)生變化，亦不能排除特別行政區(qū)再次出現(xiàn)憲制危機(jī)的可能，這時(shí)更需要全國(guó)人大主動(dòng)“釋法”，明晰立法原意，減少兩地之間的誤判，最大程度上維護(hù)中央權(quán)威，從而能更好地落實(shí)全面管治權(quán)，保障“一國(guó)兩制”的順利實(shí)踐和特別行政區(qū)的憲制秩序與社會(huì)秩序的長(zhǎng)期有效運(yùn)行。

四、全國(guó)人大主動(dòng)“釋法”的必要性

（一）主權(quán)者憲制責(zé)任使然

依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第五十七條的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)享有最高權(quán)力，我們可以將他們視為國(guó)家主權(quán)的實(shí)際擁有者，即“主權(quán)者”。

全國(guó)人大及其常委會(huì)作為主權(quán)者，在香港發(fā)生憲制危機(jī)、出現(xiàn)“港獨(dú)”勢(shì)力破壞規(guī)則妄圖進(jìn)入立法會(huì)時(shí)，及時(shí)主動(dòng)作出“釋法”，澄清立法原意，明確“一國(guó)”的紅線。

更進(jìn)一步說(shuō)，“人大釋法”就是一種政治決斷。政治決斷，就意味著在政治領(lǐng)域訴諸于重大審慎經(jīng)得起政治自身規(guī)則考驗(yàn)的關(guān)鍵行動(dòng)，行動(dòng)本身就是目的，行動(dòng)本身就是意義［12］。結(jié)合此前“人大釋法”的實(shí)踐看，每次主動(dòng)“釋法”的背景都是基于“一國(guó)兩制”在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)當(dāng)時(shí)立法未考慮到的新情況，通過(guò)政治決斷的方式彌補(bǔ)現(xiàn)有秩序的漏洞，而非出于擴(kuò)大中央權(quán)力的需要。全國(guó)人大基于自己主權(quán)者的身份，基于《基本法》對(duì)于特別行政區(qū)的高度自治權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)出現(xiàn)新問(wèn)題時(shí)及時(shí)作出政治決斷平息爭(zhēng)議，是無(wú)可非議的，這是其必然要履行的憲制責(zé)任。

（二）法系差異

內(nèi)地屬于大陸法系，而香港則屬于海洋法系，基本法在起草、制定的過(guò)程中凝聚了兩種法系，但是在實(shí)踐的過(guò)程中，由于香港法院深受海洋法系法律文化的影響，對(duì)于相關(guān)條款在理解上有所偏差也在所難免。

有的學(xué)者認(rèn)為，法系差異導(dǎo)致法律和司法制度差異體現(xiàn)在諸多方面，例如，對(duì)于法律解釋的制度和方法存在一定不同，這種不同又是“一國(guó)兩制”原則的重要體現(xiàn)?！耙粐?guó)兩制”和基本法的實(shí)施要求全國(guó)人大常委會(huì)和香港法院對(duì)于由兩種解釋方法差異帶來(lái)的摩擦和碰撞應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)膶捜?。?dāng)然適度寬容應(yīng)以不影響中央和特別行政區(qū)的關(guān)系為界限；一旦超越這一界限，為了維護(hù)憲制秩序的穩(wěn)定，解釋原則和方法的沖突必須得到預(yù)防和修補(bǔ)［13］。

筆者認(rèn)為，正是法律認(rèn)知、解釋方法等存在沖突，全國(guó)人大常委會(huì)作為主權(quán)者的一部分，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要（如2016年立法會(huì)議員宣誓風(fēng)波）主動(dòng)地對(duì)爭(zhēng)議條款作出解釋?zhuān)苊庥捎诂F(xiàn)有條款中缺乏對(duì)香港終審法院應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)解釋而未提請(qǐng)解釋的情形作出規(guī)定，而出現(xiàn)更加嚴(yán)重的憲制危機(jī)。

（三）相較“修法”更加便捷

鄒平學(xué)教授認(rèn)為，在慎言基本法修改的考量下，短期內(nèi)無(wú)法啟動(dòng)基本法的修改，也無(wú)法盡早完善基本法解釋機(jī)制安排中的文義缺漏及邏輯不足［14］。

面對(duì)多變的國(guó)際局勢(shì)和復(fù)雜的國(guó)內(nèi)環(huán)境，基本法在實(shí)施過(guò)程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)波折，一些條文制定時(shí)的漏洞有暴露的可能，出于落實(shí)全面管治權(quán)和填補(bǔ)法律漏洞的需要，全國(guó)人大采取主動(dòng)“釋法”的方式既高效地解決了基本法實(shí)踐中面臨的問(wèn)題，又有效維護(hù)了基本法的安定性，是一種經(jīng)濟(jì)的方案。

結(jié)語(yǔ)

結(jié)合上文論述我們可以得出，全國(guó)人大主動(dòng)“釋法”有其充分的合理性、必要性基礎(chǔ)，對(duì)于落實(shí)全面管治權(quán)有十分重大的作用，而且解釋的結(jié)果只對(duì)日后的案件產(chǎn)生影響，之前的案件的判決依然有效，不會(huì)影響香港法院的終審權(quán)和司法獨(dú)立。

當(dāng)然，全國(guó)人大在行使其作為主權(quán)者的權(quán)力時(shí)，也需要遵循基本法有關(guān)條款的規(guī)定，謹(jǐn)慎地行使這項(xiàng)權(quán)力。只有當(dāng)基本法實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)漏洞，或者出現(xiàn)憲制危機(jī)時(shí)，才能對(duì)爭(zhēng)議條款作出解釋?zhuān)S護(hù)“一國(guó)兩制”的平穩(wěn)運(yùn)行和香港特別行政區(qū)的繁榮穩(wěn)定。

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作者簡(jiǎn)介：聶汪林（1998—），男，漢族，浙江縉云人，單位為澳門(mén)科技大學(xué)，研究方向?yàn)楦郯幕痉ā?/p>

（責(zé)任編輯：趙良）