蒙古國煤炭行業(yè)的全鏈條腐敗

曹然

蒙古南戈壁省塔本陶勒蓋煤礦。圖/法新

來自世界最大露天焦煤礦的數(shù)百萬噸煤神秘“消失”，引發(fā)蒙古國牽涉范圍最廣的反腐敗大案之一。在官方宣布今年為“反腐年”后，蒙古國法律內務部長尼亞木巴特爾近日透露，從去年開始調查的該國最大國有煤炭企業(yè)腐敗案，已牽涉200多人，包括至少6位現(xiàn)任國家大呼拉爾（國會）議員、多位前總統(tǒng)、現(xiàn)任或前任部長等。為調查此案及之前的積案，蒙古國政府正爭取從全球23個國家引渡超過100名嫌犯。

在蒙古國從半總統(tǒng)半議會制向議會制國家轉型的關鍵時期，牽涉諸多政要的打擊“煤賊”行動，也被在野黨及一些批評人士視為“政治報復”。蒙古國下一次大選將于 2024 年 6 月舉行。該國總理奧云額爾登認為，一個更強大的政府將有助于解決長期未能根治的腐敗頑疾。

“當前，蒙古國陷入了嚴重的領導層危機，人們似乎很難找到道德高尚、不貪腐、不撒謊的政治家，但請相信蒙古國的下一代?！泵晒艊⒋髮W教授達木丁蘇倫（Damdinsuren）對《中國新聞周刊》說。

“大人物”的生意

蒙古國首都烏蘭巴托以南600公里，洗煤廠、發(fā)電站矗立在廣闊的黑土上，各色運煤車在蜿蜒交錯的土路間奔波。

這是南戈壁省塔本陶勒蓋煤礦的日常。在這座世界上最大的露天焦煤礦，礦井旁陡峭、銳利的山脊是持續(xù)大規(guī)模開采的痕跡。此處探明煤儲量超過60億噸，與奧尤陶勒蓋金銅礦并為蒙古國兩大支柱性礦業(yè)資源。而占據(jù)該國出口額八成以上的礦業(yè)，本身又是蒙古國經濟的支柱。

2011年以來，國有巨頭額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司是煤礦的主要經營者，至2022年底累計營收超過12萬億圖格里克（約合237億人民幣）。然而，2022年以來，蒙古國獨立反腐敗局（IAAC）等機構發(fā)現(xiàn)，該公司過去十年出口煤炭的記錄，與其主要出口國海關進口記錄存在差額。有國家大呼拉爾議員稱，總計憑空“蒸發(fā)”的煤炭多達約650萬噸，超過蒙古國2022年出口煤炭總額的五分之一。雖然有政府官員稱該數(shù)據(jù)不準確，但承認涉案金額“巨大”。

2012年，蒙古國前總統(tǒng)恩赫巴亞爾因挪用宗教贈禮及違規(guī)將國有酒店私有化獲罪；2019年，國家大呼拉爾主席恩赫包勒德曝出選舉舞弊丑聞。這些高層腐敗案都曾震動全國。但這一次，腐敗觸及國家經濟根基。“我國收入主要靠煤炭，小孩子都知道這一點?！睘跆m巴托主要報紙《世紀消息報》（Zuunii medee）的評論寫道。

2022年12月5日，大規(guī)模示威活動在政府所在地國家宮前舉行，“公布煤炭腐敗名單”是示威者最重要的口號。知名蒙古研究專家、不列顛哥倫比亞大學教授朱利安·迪爾克斯指出，由于季節(jié)因素，這種大規(guī)?？棺h在蒙古的冬季是前所未見的。第二天，蒙古國總統(tǒng)呼日勒蘇赫召集政府高層強調，如果煤炭腐敗問題不解決，“距離國家大呼拉爾和政府提前下臺就不遠了”。

12月8日，額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司原首席執(zhí)行官甘庫亞格（Gankuyag）被捕。次日，海關總局局長阿斯日勒圖被免職。13日，IAAC公布首批“存在直接和間接參與事實”的高級公職人員名單，蒙古國前總統(tǒng)巴特圖勒嘎、前交通部長、兩位省長及前省長、兩位前總統(tǒng)辦公廳主任、七位現(xiàn)任及前任國會議員赫然在列。這樁煤炭腐敗窩案的蓋子就此被揭開。

此后四個月的官方調查顯示，案件觸及煤礦運作的方方面面：未經批準盜采；在國有煤礦運營中編造高價合同和虛假項目；在銷售合同中壓低價格；利用運輸合同創(chuàng)造隱形收入；通過謊報空車出關等方式走私煤炭……

迪爾克斯曾指出，蒙古國治理體系中相對分散的權力結構，理論上降低了長期、大范圍腐敗的概率。在塔本陶勒蓋，煤炭運輸由鐵路運輸和短途公路運輸組成，兩者相互獨立；公路運輸?shù)膱?zhí)照許可部門和海關又相互獨立。但事實上，所有機構都有官員卷入腐敗鏈。

烏蘭巴托鐵路公司運輸部副主任巴多爾（Batdol）是一個典型案例。據(jù)本地媒體報道，他2021年才出任這一鐵路運輸要職，短時間內積累了大量財富。今年1月，他因涉嫌受賄和進行非法煤炭運輸被捕，警方搜查了他和他妻子名下的豪宅五六處，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)超過100億圖格里克（約2000萬人民幣）現(xiàn)金和大量外幣。在蒙古國，這稱得上“小官巨貪”。2016年導致國家大呼拉爾主席被罷免的多位高官“賣官”丑聞，涉及資金總額為600億圖格里克。

負責連通鐵路口岸之間的公路運輸，則導致30多名國家公路運輸中心官員落馬。調查發(fā)現(xiàn)，他們在為運煤車辦理跨境運輸許可證時收受賄賂。而海關、邊防等部門官員，將這些運煤車登記為客運車輛或“空車出關”。在嘎順蘇海圖口岸，反腐調查發(fā)現(xiàn)，2013年到2019年，有來自87家機構的2500多輛貨車被登記空車出關，累計1.7萬次。此外，超過1.1萬輛貨車的通關數(shù)據(jù)神秘“消失”，相關調查仍在進行中。

蒙古國立大學教授達木丁蘇倫指出，從本質上看，塔本陶勒蓋煤礦系列腐敗問題，反映出裙帶關系帶來的高層腐敗仍根深蒂固。由于游牧傳統(tǒng)及人口較少等緣故，蒙古國社會看重親屬關系，在腐敗中體現(xiàn)為毫不掩飾的裙帶關系泛濫，“一些議員甚至直接使用自己的子女或姻親作為政治助理”。本案中，額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司原首席執(zhí)行官甘庫亞格被捕時，他的妻子、姐姐、女婿也一同被帶走。

“一些政客不僅通過腐敗中飽私囊，也會將很大一部分收益捐贈給自己的政黨，用于競選乃至賄選，以進一步鞏固自己的權力?！边_木丁蘇倫對《中國新聞周刊》說。

本案中，包括勞動與社會保障部部長阿郁爾賽汗在內的6位現(xiàn)任國會議員都被控“利用政治影響力和濫用職權為他人提供方便”，甚至“組織犯罪集團”。調查還指出，在前總統(tǒng)巴特圖勒嘎主導下，與額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司相關的合同多以“國家安全”的名義不予公開，這涉及包括煤炭銷售、大宗商品及服務相關的1200多份合同。這些合同成為腐敗的重要來源。

“普通公民乃至權位不高的政治家都不能參與煤炭盜竊。用一句話說，這是‘大人物一直在做的生意?！薄妒兰o消息報》評論道。塔本陶勒蓋煤礦腐敗案曝光后，另一位蒙古國前總統(tǒng)巴嘎班迪在今年4月12日辭去了該國另一支柱性礦業(yè)公司奧尤陶勒蓋的董事職務。

“廉政公署模式”的困境

今年3月底，被控參與煤炭腐敗活動的國家大呼拉爾議員、勞動與社會保障部部長阿郁爾賽汗被免去政府和議會的全部職務，雖然他至今仍不承認自己涉案。在此前后，蒙古國總理奧云額爾登多次發(fā)聲，要求議員和部長們“能上能下”，放棄豁免權。

“在政府工作會議上，我對內閣成員們說，無論是誰，如果牽涉事件當中，就要主動辭職以便查明真相。在黨內會議上，我也這樣講?！眾W云額爾登說。

本地媒體評論稱，奧云額爾登直接、強力介入調查，是本次煤炭反腐案與蒙古國近年其他反腐案件顯著的不同之處。蒙古國2006年制定反腐敗法，2007年仿照新加坡、中國香港等地模式，組建獨立于政府和議會的反腐敗機構IAAC，全權負責反腐監(jiān)督和調查。2020年，IAAC追究了79名官員的腐敗違法問題。

然而，在塔本陶勒蓋煤礦腐敗案中，多位國家大呼拉爾議員指出，IAAC早就接到相關舉報，甚至已掌握涉案高層名單，但反腐工作難以推進。這一說法是2022年12月大規(guī)模示威的誘因之一。此后，由政府牽頭的聯(lián)合調查組于12月8日設立，法律內政部長尼亞木巴特爾擔任組長。

“我不認為IAAC在打擊腐敗方面是有效的?！边_木丁蘇倫對《中國新聞周刊》說，長期以來，IAAC面臨人手匱乏、工作人員待遇低于其他司法機構及遭受政治干預的問題。IAAC第一任局長2007年底在澳大利亞身亡，死因至今存疑；第二任局長因濫用職權入獄；第三任局長主動辭職；第四任局長在調查了兩位前總理后被時任總統(tǒng)巴特圖勒嘎以“沒有解決腐敗問題”的名義罷免。

達木丁蘇倫指出，“最關鍵的問題是，IAAC的反腐工作難以得到有力的執(zhí)法、司法行動配合。”

今年年初，在煤礦腐敗調查中，IAAC發(fā)現(xiàn)承擔煤炭運輸?shù)乃绽丈w鐵路公司執(zhí)行董事烏丹加加爾（Udaanjargal）不當獲取豪宅、債券及洗錢。但半年前，烏丹加加爾已離開蒙古國。更有甚者，前總統(tǒng)巴特圖勒嘎被IAAC確認涉嫌煤炭腐敗犯罪后，依然能夠“出逃”。

據(jù)官方說法，去年12月18日，巴特圖勒嘎在簽訂個人保證書并出具醫(yī)療證明后，獲得“有關部門批準”飛往韓國。由于此前蒙古國已有涉嫌貪腐的前總理、前部長出逃的先例，巴特圖勒嘎這次離境引發(fā)軒然大波。在此背景下，今年3月，蒙古國法院審理另一起貪腐案開發(fā)銀行不良貸款案時，對涉案政要要求：即使開具保證書和證明，也一律不得出國。

考慮現(xiàn)實情況，奧云額爾登不得不“事必躬親”。除了要求涉案部長、議員辭職外，他直接會見檢察總長，推動檢察機關迅速批準公開“煤賊”名單。今年以來，奧云額爾登還對政府內部高級公務員“大換血”，經濟發(fā)展部、礦山和重工業(yè)部、能源部等部委國務秘書及國家采購局長、土地管理局長、石油礦產局長、國家地質辦公室主任等高級職位均有撤換。

3月，蒙古國政府啟動了“反腐年”五大措施：支持檢舉揭發(fā)的“吹哨”運動；打擊裙帶關系的“掃帚”運動；尋求遣返貪腐嫌犯的“飛鳥”運動；查明離案被盜資金的“歸還”運動；以及通過立法等措施加強國有企業(yè)透明度的“玻璃”運動。

這些行動在執(zhí)法層面主要由法律內務部負責。4月6日，因腐敗被通緝的蒙古國前部長巴達木君乃被從菲律賓引渡回國。立法層面，奧云額爾登的政治盟友、國家大呼拉爾主席贊丹沙塔爾已經表示，今年國家大呼拉爾春季會期是“反腐大會”。

然而，被指控為“煤賊”的政要們認為，執(zhí)政黨如此積極介入反腐運動，有其政治目的。多位涉案議員否認自己貪腐，宣稱這是奧云額爾登為贏得2024年大選提前做準備，甚至是“真正的煤賊在清除‘吹哨人”。迪爾克斯指出，礦業(yè)反腐也存在損害外國合作者的“資源民族主義”之嫌。政府直接接管后的額爾德尼斯-塔本陶勒蓋公司單方面改變此前的煤炭交易方式，并大幅提升煤價。

今年并不是蒙古國歷史上官方宣布的首個“反腐年”。前總統(tǒng)巴特圖勒嘎曾宣布2018年至2019年為“反腐年”?！罢蛡冃枰〉靡恍┛吹靡姷某煽円在A得民心?，F(xiàn)實中，唯一可行的就是反腐敗斗爭?！泵晒艊鴳?zhàn)略研究所副所長明迪指出。

近期接受媒體采訪時，奧云額爾登也不諱言自己正在打擊“腐敗幫派”，以打造更強大的政府。他說，在過去30年里，蒙古國政府的執(zhí)行力被弱化了，“政府平均壽命只有一年半，大多數(shù)總理為避免下臺，會受制于幫派力量?！?/p>

2019年，奧云額爾登和贊丹沙塔爾共同推動了蒙古國憲法修訂，以加強總理權力并縮短總統(tǒng)任期。今年初，奧云額爾登再次提出憲法改革，擬議的改革方向將使蒙古從半總統(tǒng)半議會制進一步轉變?yōu)樽h會制。奧云額爾登和贊丹沙塔爾有相似的政治和學術背景。奧云額爾登2015 年在哈佛大學獲得公共政策碩士學位。在他留學同期，贊丹沙塔爾是斯坦福大學的訪問學者。

不過，更強大的政府能否根除蒙古國的腐敗問題，尚未可知。21世紀以來的歷年民調都顯示，腐敗是蒙古國民眾心中的首要頑疾。蒙古國法律內務部長尼亞木巴特爾近日坦言，自上世紀90年代經濟轉型以來，蒙古國的國內生產總值（GDP）已翻三倍，但貧困率在過去十余年都徘徊在30％到40％之間?！肮妼^去30年的發(fā)展不滿意。大多數(shù)人都認為，許多政客與企業(yè)關系密切?！?/p>

蒙古國立大學教授蒙克額爾德尼（Munkherdene）分析稱，煤炭腐敗并非孤立事件，腐敗文化自礦業(yè)開始繁榮就已經存在，其關鍵問題是主要政治人物和商業(yè)利益緊密綁定，“政府和商業(yè)之間的界限極為模糊，因為兩者幾乎在所有層面都存在普遍的利益關聯(lián)”。