重慶港口體制改革突圍之路

李彥一

1983年2月8日，中共中央、國務院發(fā)出〔1983〕7號文件，對重慶市實行計劃單列，賦予其省級經(jīng)濟管理權(quán)限并辟為外貿(mào)口岸。自此，重慶以“敢為天下先”的勇氣和堅持，打破傳統(tǒng)思維定勢，率先從計劃經(jīng)濟的樊籬中“突圍”，建構(gòu)符合客觀經(jīng)濟規(guī)律的城市經(jīng)濟運行體制機制，推動城市經(jīng)濟建設快速、優(yōu)質(zhì)發(fā)展，取得較為顯著的成果。

試點中先后創(chuàng)造的許多“全國第一”，如第一家工業(yè)品貿(mào)易中心、第一家大型股份制企業(yè)集團、第一個政企分開港口等，在全國引發(fā)重大影響。其中，港口體制改革成果，不僅盤活了重慶港，暢通并繁榮了川江及長江航運，改善了重慶口岸環(huán)境，更帶動了全國江海港口管理體制改革以及全國水運、空運、陸運和鐵路運輸行業(yè)的運行架構(gòu)調(diào)整。迄今，全國運輸業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)還基本沿用當年的重慶經(jīng)驗。重慶港口體制改革探索，在當代中國經(jīng)濟發(fā)展史上具有重要的價值和意義。

形勢所迫不得不改

重慶自然地理條件優(yōu)越，兩江環(huán)護，一線通海，在高山挾持中仍能保持不竭的生機與活力?！笆衤閰躯}自古通，萬斛之舟行若風?！苯涣鞔龠M發(fā)展，發(fā)展帶來繁榮。有史學家認為，“重慶是在碼頭上興起的城市”。

史料記載，重慶碼頭源自春秋戰(zhàn)國時期。1890年，英帝國主義逼迫清廷簽訂《煙臺條約續(xù)增專條》，指定重慶開為商埠，就是看中重慶有水有港的獨特地理優(yōu)勢。

自古以來，港口之于重慶既是運輸樞紐，也是對外口岸，沒有港口，重慶就無法沖破大山阻隔。然而在計劃經(jīng)濟時期，重慶港被條塊分割、部門所有弄得支離破碎。港內(nèi)眾多碼頭泊位被大小部門、單位和機構(gòu)“跑馬圈地”，而在“自家地盤”上設置的躉船只接納本體系的船舶，非本系統(tǒng)或本單位的船舶即便需求再迫切，社會效益再好，也只能望港興嘆，徒喚奈何。另一方面，占比不小的碼頭泊位又因任務單一、業(yè)務不飽和而效益低下，長航重慶港務局年年虧損，動輒達到幾百萬元。很長時間內(nèi)，壓船壓港是重慶港揮之不去的魔咒，大量因無躉船接納而拋錨江中的船舶成了重慶港一道特殊景觀。

與重慶港環(huán)環(huán)相扣的川江航運及長江航運，也在計劃經(jīng)濟中被分割，重慶上游的船隊不能直航到宜昌，出川船隊不能到武漢，一船貨從長江頭走到長江尾，需要換兩三次船。換一次就多一筆時間成本和經(jīng)濟成本，如此折騰，效益如何能好？當年長江航運管理局重慶分局每年的虧損都數(shù)以百萬元計，缺乏利潤滋養(yǎng)的長江航運業(yè)，長期步履蹣跚。

1983年，中共中央總書記胡耀邦溯江而上到重慶，一路所見，江面霧氣迷蒙、冷冷清清。還在途中，他就尖銳地問：“滔滔長江，何時能百舸爭流？”

他離開重慶到貴州后，更加意識到問題的嚴重性。江蘇因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛而能源緊缺，貴州卻有煤賣不出，每年自燃的煤炭多達數(shù)萬噸，甚至數(shù)十萬噸。他讓貴州挖煤賣給江蘇，既讓自然資源變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢，還能解江蘇的困局。貴州方面說，煤炭是低值貨當走水運才劃算，但貴州只有小河船，進長江得換駁，換駁就得有碼頭，最理想的碼頭在重慶港，而貴州船無權(quán)在重慶碼頭靠泊。言下之意，不是貴州煤不愿順江而下，而是前行路上障礙重重。

重慶早就有改變港口混亂局面的愿望，得知中央在重慶實行計劃單列后加大外貿(mào)發(fā)展力度的消息，對于理順港口體制機制愿望更加迫切。市委、市政府希望掌握港口管理的主動權(quán)，充分發(fā)揮港口的獨特作用，借港出峽、借港出海，擴大對外開放，讓重慶更加富有生機與活力。國家有關部門也積極支持。經(jīng)過努力，港口體制改革被寫進試點方案。

破解“五龍治水”格局

按照重慶市委、市政府的設想，港口要打破條塊分割，地方有權(quán)對港口實施管理，從而將港口生產(chǎn)與規(guī)劃納入地方經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略大局。但重慶得到了港口改革許可，準備接管港口管理權(quán)時，這才發(fā)現(xiàn)，事情并不那么簡單。

那時，重慶港的構(gòu)成相當復雜，既有背靠交通部的重慶港務局，又有四川省及重慶市的碼頭管理機構(gòu)，還有四川省航運公司碼頭和大大小小的本地航運公司碼頭，以及占比不小的非運輸行業(yè)大型企業(yè)自有船隊的專用碼頭，各種名號的躉船分布于港口各處，都有存在的理由。

各碼頭的職能也極其混亂。例如重慶港務局，直接上級是交通部長江航運管理局，該局是交通部駐長江的二級機構(gòu)，既管港口，也管航運，擁有成建制的長江航運公安局和設施完善的長江航政局，甚至擁有海事法院，處處凸現(xiàn)著早先蘇聯(lián)工業(yè)“托拉斯”的影子，鼎盛時擁有職工18萬余人。

交通部考核該局的核心任務是長江航運，因此全局所有工作都圍繞運輸轉(zhuǎn)，以“噸公里”裁量工作業(yè)績，一切制度都為實現(xiàn)和擴大“噸公里”而設計、推行，港口僅是航運生產(chǎn)鏈條中的一環(huán)。當年的重慶港務局，只為長江航運管理局所屬船舶服務，而且僅限于靠泊、供電及生活物資供應等。糟糕的是，這種“小社會”般的政企合一體制機制在重慶港竟成了“范本”，處處推廣，比比皆是?！按蠖焙汀靶《痹斐闪烁鞔a頭的封閉。在封閉環(huán)境中，各家有各家的規(guī)矩，關起門發(fā)號施令，誰也不買誰的賬。于是，港口內(nèi)呈“五龍治水”（指長航、省輪船公司、市輪船公司、長航重慶港、交通局碼頭管理站）格局，各行其是。政出多門、政令混亂又導致港口權(quán)力分散，難以形成合力，嚴重浪費寶貴資源，衰減了港口效能，市委、市政府殷殷期盼的門戶和口岸作用長期到不了位。

作為城市賴以興盛的基礎條件，重慶港的理想狀態(tài)是什么樣？其體制機制應當怎樣整合重組？現(xiàn)代城市港口該如何管理，從政還是從企？啟動計劃單列改革試點前，重慶市委、市政府為港口改革多次開會，反復研究，努力求解。

分管全市體制改革的副市長馬力找來兩位“筆桿子”——市體改委主任王竹和市政府政策研究室主任陳世璞，讓他們通過各自的渠道，組織專門力量研究港口問題，為市委、市政府決策提供參考依據(jù)。兩位主任雷厲風行，帶領各自的團隊加班加點工作，盡力搜羅許多有河國家尤其發(fā)達國家的港口資料，然后仔細歸納、綜合，幾個月后得出結(jié)論：港口管理應當從政，而港內(nèi)生產(chǎn)業(yè)務屬于企業(yè)行為，應當推入市場，參與競爭。兩位主任的調(diào)研報告最終呈給了市委書記，并上報常委會，翔實的數(shù)據(jù)以無可爭辯的邏輯力量打開了市領導的眼界。

領導們認真研究后作出決定，對港口體制進行大刀闊斧的改革：將所有碼頭泊位統(tǒng)統(tǒng)從原航運公司及相關機構(gòu)剝離出來，混合組建或分類分級組建具有獨立法人資格的港務公司，直接面對社會和市場；新成立港口管理局，市政府授權(quán)其作為市政府職能部門行使行業(yè)管理權(quán)，不參與具體生產(chǎn)和經(jīng)營行為。

此步邁出，阻力不小。但因有首個經(jīng)濟體制綜合改革試點的大背景，在市委、市政府的直接領導下，不到一年就陸續(xù)改革到位。在原重慶港務局基礎上組建的重慶港口管理局，受重慶市政府和交通部長江航運管理局雙重領導，原投資渠道、基建和規(guī)劃管理不變，代表市政府對港口實行行業(yè)管理。新成立的不同所有制的各種規(guī)模港務公司負責港內(nèi)生產(chǎn)業(yè)務，市場化運作，自負盈虧，對全社會開放。各類船舶，包括長江航運船舶，統(tǒng)統(tǒng)有償靠泊碼頭躉船，獨立核算。

此項改革，實現(xiàn)了重慶港各項功能科學歸位，消弭了重慶港長期存在的混亂局面，增強了港口活力，也為重慶外貿(mào)業(yè)的發(fā)展壯大奠定了基礎。

引發(fā)全國運輸業(yè)大洗牌

重慶港體制改革，解決了不同體系和不同所有制船舶的靠泊問題，從而刺激了航運業(yè)發(fā)展，沿江地區(qū)及相關單位紛紛有了發(fā)展航運的積極性。川江航運及至長江航運逐漸熱鬧起來，江面上往來船舶日益增多。更讓人高興的是，重慶港經(jīng)驗引發(fā)了全國交通運輸業(yè)的大震蕩。

那時，全國所有運輸樞紐站，包括航空、鐵路和公路，都是站、運合一。重慶港率先實施港航分開、政企分開，立即在全國產(chǎn)生了多米諾骨牌效應，吸引了所有運輸場站及其所屬主管部門的關注。重慶港改革甫一啟動，各地和單位的觀摩團就紛至沓來，連續(xù)好幾年，重慶港都是全國交通運輸體制改革方面的風向標。大量的同行涌來重慶取經(jīng)，重慶港口管理局一度專門成立了接待組，每月都要接待一撥又一撥上門者。每有專業(yè)性全國會議，重慶港口管理局局長都被主持人安排發(fā)言，介紹經(jīng)驗。

港口體改取得明顯成效，說明了改革的路子是對的。廖伯康回憶，重慶港實行港航分開、政企分開后，碼頭對所有船舶開放，效率一下就上去了。以前重慶港19年虧損1170萬元，1983年初還計劃虧損280萬元。結(jié)果把管理體制一變，反而贏利102萬元。長航也是虧損大戶，年初計劃虧損250萬元，結(jié)果反而贏利822萬元。出川的船只，過去只能在宜昌中轉(zhuǎn)不能直航長江下游，從重慶到上海來回一個航程要39天，經(jīng)過改革，拉伸直航上海，來回航程只要25天，全年多運出貨物30多萬噸，費用也減少了，確實是一改就靈。

1984年4月，重慶改革試點剛好滿一年，國務院一位領導到重慶調(diào)研。他到了朝天門，目睹港內(nèi)生產(chǎn)秩序井然，高度評價重慶港體改。之后，這位領導走到哪里都要講重慶港經(jīng)驗，說人還是那些人，設備也沒增加，只是改革了運行體制機制，效果就大不一樣。交通部也宣布，全國港口，無論海港還是江河港口，均按重慶港模式下放地方，實行港航分開、政企分開，就連當時規(guī)模居世界第四的上海港也不例外。

幾年后，這股體改颶風相繼登陸公路、民航和鐵路，大小運輸場站紛紛脫離原依存的運輸企業(yè)，獨立運行，迄今依然。

編輯/王堯