服務(wù)“一老一小”?筑牢民生“兜底網(wǎng)”

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“滿(mǎn)足數(shù)量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉，需要我們下大力氣來(lái)應(yīng)對(duì)”“祖國(guó)的未來(lái)屬于下一代。做好關(guān)心下一代工作，關(guān)系中華民族偉大復(fù)興”。為加快推進(jìn)“一老一小”工作，優(yōu)化完善服務(wù)保障，針對(duì)我省人口結(jié)構(gòu)實(shí)際，近期，省政府辦公廳組成調(diào)研組，深入市縣開(kāi)展“一老一小”服務(wù)保障調(diào)研，了解各地經(jīng)驗(yàn)做法，梳理當(dāng)前重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，研究提出了一系列對(duì)策建議。

一、現(xiàn)狀分析

注重高位推動(dòng)，體系“四梁八柱”逐步形成。一是組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)不斷完善。2020-2022年，先后建立養(yǎng)老服務(wù)廳際聯(lián)席會(huì)議制度，成立省未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建省托育指導(dǎo)中心和省未成年人保護(hù)中心，初步實(shí)現(xiàn)了省級(jí)層面養(yǎng)老育幼工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是體系結(jié)構(gòu)加快發(fā)展。19個(gè)省級(jí)相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步明確嬰幼兒照護(hù)服務(wù)職能職責(zé)，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。各地參照省里做法建立養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)席會(huì)議制度，建立黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)（主任）的未成年人保護(hù)工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，部門(mén)協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)、多方參與的格局初步形成。

強(qiáng)化制度支撐，民生“保障網(wǎng)兜”日趨細(xì)密。一是養(yǎng)老服務(wù)政策體系初步建立。黨的十八大以來(lái)，全省出臺(tái)涉及養(yǎng)老服務(wù)政策文件60余個(gè)，形成了以省政府系列規(guī)范性文件為骨干，涉老職能部門(mén)工作方案、養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)為支撐的政策體系。二是托育服務(wù)行業(yè)發(fā)展逐步規(guī)范。2020年以來(lái)省級(jí)層面先后制定托育機(jī)構(gòu)登記、備案等系列文件，各地相繼制定本地解決方案，個(gè)別地區(qū)托育服務(wù)行業(yè)已初具規(guī)模。如成都市2021年底托育機(jī)構(gòu)數(shù)已達(dá)1267家，位居副省級(jí)城市前列。三是未成年人各項(xiàng)保護(hù)政策落實(shí)落細(xì)。出臺(tái)加強(qiáng)未成年人保護(hù)工作的實(shí)施意見(jiàn)和“六大行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施方案，完善各項(xiàng)關(guān)愛(ài)保護(hù)保障制度，實(shí)施“免、獎(jiǎng)、助、貸、補(bǔ)”多位一體學(xué)生資助政策，惠及829萬(wàn)名義務(wù)教育階段學(xué)生和253萬(wàn)名家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生。

聚焦領(lǐng)域覆蓋，保障服務(wù)“提標(biāo)擴(kuò)面”。一是資金投入持續(xù)增長(zhǎng)?！笆濉币詠?lái)，累計(jì)投入養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金超100億元，建成城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施1.5萬(wàn)個(gè)，城鄉(xiāng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率分別達(dá)到90%、60%。2021年投入城鄉(xiāng)義務(wù)教育“三免一補(bǔ)”資金94.6億元，困難家庭和民族地區(qū)幼兒保教費(fèi)4.8億元，緩解了困難家庭兒童困境。二是服務(wù)保障水平提升。投入26.6億元開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，制定3歲以下嬰幼兒托位數(shù)年度分解指標(biāo)，大幅提高孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，集中供養(yǎng)、分散供養(yǎng)分別提升至1600元/人/月、1200元/人/月。三是服務(wù)保障范圍拓展。建立縣級(jí)留守老人和分散供養(yǎng)特困老年人巡訪(fǎng)制度、80周歲及以上老年人高齡津貼制度，通過(guò)開(kāi)展普惠托育試點(diǎn)、專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)等方式，進(jìn)一步提升普惠托位供給能力。

體現(xiàn)特色活力，行業(yè)發(fā)展“適度超前”。一是老年志愿服務(wù)豐富活躍。在全國(guó)率先建立老年志愿服務(wù)隊(duì)伍，全覆蓋搭建“老有所為”志愿服務(wù)平臺(tái)，老年志愿服務(wù)隊(duì)伍達(dá)4662支、90.1萬(wàn)人，形成了“蜀善仁”“十八匠”等服務(wù)品牌。二是智慧養(yǎng)老加快成勢(shì)。2021年以來(lái)培育了10家省級(jí)數(shù)字適老化體驗(yàn)中心，54個(gè)項(xiàng)目成為工信部和國(guó)家衛(wèi)健委“5G+醫(yī)療健康”應(yīng)用試點(diǎn)。全省目前有智慧適老化產(chǎn)品廠(chǎng)商40余家，90.4%的市、縣兩級(jí)建成居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，鏈接線(xiàn)下服務(wù)資源提供方2萬(wàn)余個(gè)。三是托育服務(wù)點(diǎn)面結(jié)合整體推進(jìn)。在全國(guó)率先成立省優(yōu)生托育協(xié)會(huì)，研究出臺(tái)托育機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)貼、稅收和水電氣優(yōu)惠等系列政策。2020-2021年在10個(gè)城市進(jìn)行普惠托育專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)試點(diǎn)，2022年在省、市、縣三級(jí)配套展開(kāi)。如成都依托社會(huì)力量開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)，已實(shí)現(xiàn)普惠托位1萬(wàn)個(gè)。

二、矛盾問(wèn)題

政策多出形成合力不夠，指導(dǎo)管理仍顯“老大難”。一是養(yǎng)老服務(wù)政策融入行業(yè)不夠。部分扶持政策難以落實(shí)到位，部門(mén)執(zhí)行合力不足。如近幾年新建小區(qū)配建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施達(dá)不到要求，還存在配建面積不足、選址不合理、水電費(fèi)用認(rèn)定減免難以落實(shí)等問(wèn)題。二是未成年人保護(hù)工作職能交叉。對(duì)應(yīng)工作職責(zé)分散在30多個(gè)部門(mén)，不僅存在條塊分割、各自為政現(xiàn)象，項(xiàng)目活動(dòng)還高度同質(zhì)化。如民政“留守兒童之家”項(xiàng)目、團(tuán)委“童伴之家”項(xiàng)目和婦聯(lián)“兒童之家”項(xiàng)目，大多選擇在同一場(chǎng)所掛牌，功能配置相似。

供需錯(cuò)位抑減社會(huì)效益，規(guī)劃配置出現(xiàn)“拉郎配”。一是養(yǎng)老服務(wù)仍有“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”現(xiàn)象。部分地方片面滿(mǎn)足于完成建設(shè)任務(wù)指標(biāo)，省內(nèi)9805個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料中心，建設(shè)時(shí)多未科學(xué)規(guī)劃服務(wù)半徑和服務(wù)功能，與實(shí)際需求不匹配，出現(xiàn)“唱空城計(jì)”現(xiàn)象。二是養(yǎng)老資源配置不盡合理。“一床難求”和大量閑置現(xiàn)象并存。成都及部分市（州）城區(qū)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“價(jià)廉物美”，排隊(duì)入住現(xiàn)象較普遍。但農(nóng)村敬老院總體呈現(xiàn)“小、遠(yuǎn)、散、亂”，平均入住率僅為50%，且入住人員93.5%為特困人員。三是托育規(guī)劃與需求還有差距。截至2021年，全省托位總數(shù)約15.3萬(wàn)個(gè)，計(jì)劃至2025年新增托位11.3萬(wàn)個(gè)。但調(diào)查顯示，四川全省3歲以下家庭有送托意愿的達(dá)71.53萬(wàn)個(gè)，還有較大缺口。四是未成年人保護(hù)政策資源整合尚有進(jìn)步空間。統(tǒng)計(jì)顯示，目前183個(gè)縣（市、區(qū)）已建立未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)的占72.1%，但經(jīng)編辦批準(zhǔn)的僅占38.8%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建有未成年人保護(hù)站的占39.6%，但經(jīng)編辦批準(zhǔn)成立的僅3個(gè)，政策配套落實(shí)存在錯(cuò)位、滯后現(xiàn)象。

入不敷出難促良性循環(huán)，資源投入囿于“緊箍咒”。一是農(nóng)村公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)歷史欠賬較多。建于2000年前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)約占21%，“十三五”期間省級(jí)財(cái)政養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)資金投入農(nóng)村地區(qū)僅占20.6%，還存在重城市、輕農(nóng)村的現(xiàn)象。二是民辦機(jī)構(gòu)投入周期長(zhǎng)回報(bào)難。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)三成虧損、五成基本持平、兩成有所盈利，超四成的受訪(fǎng)機(jī)構(gòu)表示投資回收周期達(dá)10年以上。全省民辦托育機(jī)構(gòu)未收回投資的占比達(dá)79.2%，資金回收預(yù)期5年以上的機(jī)構(gòu)占比為44.3%，投資者信心不足。三是未成年人保護(hù)無(wú)資金保障渠道。市、縣兩級(jí)未成年人保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自困難群眾救助資金中的救助管理資金，但自上而下沒(méi)有比例要求，鎮(zhèn)、村兩級(jí)則無(wú)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，經(jīng)費(fèi)保障不穩(wěn)定。

培養(yǎng)滯后拉低服務(wù)質(zhì)量，人才建設(shè)成為“馬后炮”。一是服務(wù)保障供給不足。目前全省護(hù)理人員2.8萬(wàn)人，按比例計(jì)算缺口達(dá)20萬(wàn)人，托育機(jī)構(gòu)保育人員數(shù)量缺口達(dá)61.9%。從事未成年人保護(hù)工作的兒童督導(dǎo)員、兒童主任任務(wù)較重，如宜賓市南溪區(qū)長(zhǎng)興鎮(zhèn)兒童督導(dǎo)員1人需服務(wù)戶(hù)籍兒童5159人、常住兒童1765人。二是專(zhuān)業(yè)性人才普遍缺乏。全省養(yǎng)老服務(wù)人員中護(hù)理專(zhuān)業(yè)出身占比僅5%，從業(yè)時(shí)間5年以下的占總數(shù)70%左右。兒童督導(dǎo)員、兒童主任主要由基層干部兼任，高中以上學(xué)歷不足30%。目前全省僅有9所高職高專(zhuān)招收早教專(zhuān)業(yè)，且主要培養(yǎng)幼兒教育工作，對(duì)0歲至3歲嬰幼兒教育學(xué)、心理學(xué)了解不足，職業(yè)技能欠缺。三是薪資待遇與工作強(qiáng)度不相適應(yīng)。全省大部分養(yǎng)老護(hù)理人員收入在3000元/月以?xún)?nèi)。保育人員因“薪資少”原因流失占比達(dá)36%。兒童督導(dǎo)員、兒童主任絕大多數(shù)沒(méi)有補(bǔ)貼，工作積極性不高。

三、對(duì)策建議

抓重點(diǎn)明確方向，以點(diǎn)帶面推動(dòng)整體提升。一是聚力養(yǎng)老領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目。城市地區(qū)，以打造居家社區(qū)“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”為主線(xiàn)，加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體建設(shè)，更新老舊小區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均衡布局。農(nóng)村地區(qū)，以實(shí)施“省級(jí)百?gòu)?qiáng)中心鎮(zhèn)”區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)為支撐，構(gòu)建“縣有養(yǎng)護(hù)院、片有區(qū)域中心、村有服務(wù)點(diǎn)”三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，同步探索農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施縣級(jí)直管模式。二是推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新升級(jí)。深化人工智能、5G等信息技術(shù)和智能硬件應(yīng)用，推動(dòng)“智慧養(yǎng)老院”“智慧養(yǎng)老社區(qū)”等新模式建設(shè)，拓展智慧養(yǎng)老場(chǎng)景，豐富養(yǎng)老業(yè)態(tài)發(fā)展。三是探索托育服務(wù)發(fā)展路徑。建立托育工作管理組織架構(gòu)，支持有條件的婦幼保健院、婦兒專(zhuān)科醫(yī)院建立托育指導(dǎo)中心，提升托育機(jī)構(gòu)服務(wù)水平。四是完善未成年人保護(hù)工作機(jī)制。以強(qiáng)國(guó)有我成長(zhǎng)、家庭監(jiān)護(hù)提能、清網(wǎng)整治護(hù)航、愛(ài)心圓夢(mèng)溫暖、法治護(hù)苗關(guān)愛(ài)、護(hù)苗力量提升“六大行動(dòng)計(jì)劃”為抓手，推進(jìn)我省未成年人保護(hù)工作各項(xiàng)部署，建立完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制，督促各項(xiàng)政策落地落實(shí)。

通堵點(diǎn)一體推進(jìn)，打通政策落地“最后一公里”。一是推動(dòng)“一老一小”整體發(fā)展。結(jié)合“一老一小”整體解決方案，統(tǒng)籌制定國(guó)土空間規(guī)劃、房屋和設(shè)施改造、人才建設(shè)等系列配套政策，加快服務(wù)保障體系建設(shè)。二是構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)法治環(huán)境。盡快建立我省基本養(yǎng)老服務(wù)制度，整合養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法規(guī)政策資源，出臺(tái)基本養(yǎng)老服務(wù)清單，加強(qiáng)涉老電信詐騙等行為的防范宣傳和打擊合力。三是摸清托育服務(wù)需求底數(shù)。制定全省發(fā)展規(guī)劃，“一城一策”摸清底數(shù)，提出各地區(qū)合理的托位數(shù)、托育機(jī)構(gòu)數(shù)等目標(biāo)任務(wù)，為政策法規(guī)、服務(wù)供給等體系的建立完善打下基礎(chǔ)。四是推進(jìn)未成年人保護(hù)多元化專(zhuān)業(yè)化。將未成年人關(guān)愛(ài)服務(wù)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，規(guī)范未成年人保護(hù)社會(huì)支持體系建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)力量為未成年人提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

拓支點(diǎn)豐富供給，實(shí)現(xiàn)要素保障多渠開(kāi)源引水。一是加大政府支持力度。督促市縣將“一老一小”保障資金納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保足額按時(shí)配套到位。加強(qiáng)落實(shí)土地保障、稅費(fèi)優(yōu)惠等扶持政策，鼓勵(lì)支持社會(huì)資本投入養(yǎng)老育幼服務(wù)。二是有效整合各類(lèi)資源。充分用活社區(qū)資源，構(gòu)建普惠養(yǎng)老托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌運(yùn)用黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位資源，為周邊群眾提供福利性托育服務(wù)。三是發(fā)揮資源集聚效應(yīng)。充分發(fā)揮公益性組織作用，通過(guò)政府注資引領(lǐng)、吸納社會(huì)公益慈善力量愛(ài)心捐款等，凝聚社會(huì)愛(ài)心力量，拓寬資金保障渠道。

破難點(diǎn)培養(yǎng)人才，激活基層服務(wù)“神經(jīng)末梢”。一是加強(qiáng)學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)。支持院校老年護(hù)理、嬰幼兒照護(hù)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)建設(shè)，推動(dòng)校企合作、崗位培訓(xùn)等配套措施盡快落地，為養(yǎng)老育幼服務(wù)提供有力人才支撐。二是推動(dòng)職業(yè)體系建設(shè)。建立養(yǎng)老育幼服務(wù)人才職業(yè)發(fā)展體系，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才、社會(huì)工作者參加職稱(chēng)評(píng)審，拓寬持證社工就業(yè)渠道。三是落實(shí)政策激勵(lì)措施。鼓勵(lì)有條件地區(qū)出臺(tái)養(yǎng)老、托育領(lǐng)域特殊崗位津貼等人才激勵(lì)政策，加大志愿者隊(duì)伍支持力度，充實(shí)未成年人保護(hù)工作力量，落實(shí)好養(yǎng)老、托育服務(wù)行業(yè)杰出人才優(yōu)待政策。（省政府辦公廳調(diào)研組成員/吳樹(shù)偉 劉化軍 廖堅(jiān) 史典鵬）（責(zé)編/張微微）