論行政法中綠色原則的確立與展開

宋福敏

關(guān)鍵詞：行政法；綠色原則；環(huán)境保護(hù)

摘 要：生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)需要公私法的共同作用，作為規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的行政法，也應(yīng)追隨《民法典》的步伐，引入綠色原則。從憲法的角度來說，在行政法中引入綠色原則是必需的；從行政法本身來說，引入綠色原則是其轉(zhuǎn)型與回應(yīng)使然；從生態(tài)法治建設(shè)來說，在行政法中引入綠色原則是構(gòu)建現(xiàn)代化國家環(huán)境治理體系的必然要求。行政法“綠色化”為其引入綠色原則奠定了可行性的前提和基礎(chǔ)；“綠色行政”為行政主體貫徹落實(shí)綠色原則提供了可行性路徑。從定位和性質(zhì)上來說，行政法中的綠色原則是一項(xiàng)限制性的基本原則。既有的行政法基本原則可以接納綠色原則，但也會受到后者一定的限制，需相應(yīng)地做出一定的調(diào)適。未來，行政法中綠色原則的確立及具體推進(jìn)應(yīng)從行政立法、執(zhí)法、司法三層面展開，包括綠色原則的法律化、綠色原則的貫徹落實(shí)，以及綠色原則的司法適用。

中圖分類號：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1001-2435（2023）02-0093-09

Research on the Establishment and Concrete Development of Green Principle in Administrative Law

SONG Fu-min（Law School，Qufu Normal University，Rizhao Shandong 276826，China）

Key words：administrative law；green principle；environmental protection

Abstract：The legal construction of the ecological environment needs the joint action of public and private law. The administrative law regulating the operation of public power should also actively follow the Civil Code and introduce the green principle. From the constitutional point of view，it is necessary to introduce the green principle into administrative law. From the perspective of administrative law itself，a such introduction is the result of the transformation and response.In terms of the construction of ecological rule of law，introducing the green principle into administrative law is an inevitable requirement for the construction of a modern national environmental governance system. The "greening" of administrative law has laid a feasible premise and foundation for the introduction of the green principle. "Green administration" provides a feasible path for the administrative subject to carry out the green principle. Regarding orientation and nature，the green principle in administrative law is a restrictive basic principle. The existing basic principle can accept and make some adjustments accordingly while being subject to certain restrictions. In the future，the green principle in administrative law should be carried out from three levels of administrative legislation，law enforcement and judicature，including legalization，implementation，and judicial application.

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環(huán)境法的孕育、形成和發(fā)展植根于時代變遷的現(xiàn)實(shí)土壤，其根本目的在于應(yīng)對環(huán)境損害，滿足人們的環(huán)境保護(hù)需要，最終實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。在生態(tài)文明建設(shè)的法治化進(jìn)程中，環(huán)保法律的實(shí)施更為復(fù)雜和艱巨，需要公私法部門的協(xié)同作戰(zhàn)。綠色原則現(xiàn)已被寫入《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》），成為民法中的法定原則之一。作為規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的行政法，也應(yīng)追隨《民法典》的步伐，引入綠色原則。對此，本文將以行政法中的綠色原則為研究對象，探究行政法為什么要引入綠色原則、綠色原則在行政法中的定位、性質(zhì)與功能、綠色原則與行政法既有基本原則的關(guān)系，以及綠色原則在行政法中的具體推進(jìn)等問題。

一、問題的提出

十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。在加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，“作為生態(tài)文明保障的法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綠色回應(yīng)”。1其中，作為適應(yīng)時代發(fā)展要求并回應(yīng)環(huán)境問題挑戰(zhàn)的《民法典》在總則編規(guī)定了綠色原則。綠色原則的確立是環(huán)境法與民法協(xié)同解決環(huán)境問題的有益探索與嘗試，但民事主體在民事活動中貫徹此原則“不能逾越私法界限”2，綠色原則應(yīng)“被嚴(yán)格限定在民法的理論框架和私法的邏輯體系之內(nèi)”。3

回溯過去，“以民法為代表的傳統(tǒng)法律領(lǐng)域主要形成于農(nóng)耕社會，而現(xiàn)代意義的環(huán)境問題出現(xiàn)在工業(yè)革命之后，階段的差異性導(dǎo)致環(huán)境問題并非傳統(tǒng)法律領(lǐng)域的原生問題”。民法在其形成與發(fā)展演變過程中“已經(jīng)形成穩(wěn)定且封閉的自我價值認(rèn)知及在此基礎(chǔ)上的邏輯構(gòu)建”，其“基本觀念、功能定位和規(guī)則設(shè)計從其伊始并不涉及環(huán)境問題”。4“民法的環(huán)境保護(hù)功能是通過保護(hù)民事權(quán)利的方式間接實(shí)現(xiàn)的，它與直接保護(hù)生態(tài)環(huán)境的環(huán)境法有根本性差別?！?此次《民法典》新增綠色原則，“只是民法對于環(huán)境法的一次伸手援助”6，“《民法典》不可能也不應(yīng)該承擔(dān)超出自己能力的環(huán)境保護(hù)任務(wù)”7，依舊要保持其“私法自治、私法救濟(jì)底色和特征”。8

如此來說，民法在環(huán)境保護(hù)與治理層面有其自身的局限性，環(huán)境治理與保護(hù)事業(yè)還需公法部門的積極參與。當(dāng)前，在環(huán)境保護(hù)與治理領(lǐng)域內(nèi)，行政手段已“是現(xiàn)代各國環(huán)境立法中運(yùn)用最多的法律方法”。9而且，行政法與環(huán)境法在環(huán)境法律制度層面存在許多重合交叉的地方。在新時代背景下，要深刻把握我國社會主要矛盾發(fā)生變化的新特點(diǎn)，“人民日益增長的美好生活需要”包含“對良好生態(tài)環(huán)境品質(zhì)的需要”，民生問題之一即是生態(tài)環(huán)境品質(zhì)提升問題。據(jù)此，行政法確實(shí)也需積極回應(yīng)新時代對生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)提出的新要求，引入綠色原則。

需明確的是，行政法要引入的綠色原則并非是照搬或貫徹落實(shí)《民法典》第9條。雖都名曰綠色原則，但在不同法律部門中，其具體要求是不一樣的?！睹穹ǖ洹分械木G色原則只針對民事主體的民事活動，僅“產(chǎn)生民法效力，影響民法效果，不能用于公法事物和隱含公法效力的評價”。10現(xiàn)已有部分學(xué)者注意到了在司法適用中誤用《民法典》綠色原則進(jìn)行公法性判斷的情況。11鑒于此，為區(qū)別民法和行政法中的綠色原則，本文分別將其稱之為“民法中的綠色原則”和“行政法中的綠色原則”。民法中的綠色原則指民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。行政法中的綠色原則指行政主體應(yīng)在環(huán)境承載力的極限范圍內(nèi)秉持環(huán)保優(yōu)先的價值理念，以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)來實(shí)施相關(guān)行政行為。

二、行政法引入綠色原則的必要性和可行性

生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)需要公私法的合力，作為規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的行政法引入綠色原則有其必要性，同時也具有可行性。

（一）行政法引入綠色原則的必要性

1.從憲法的角度來說，在行政法中引入綠色原則是必需的。“從與憲法的關(guān)系上看，行政法是與憲法關(guān)系最為密切的法律部門，是憲法最重要的實(shí)施法?！?一方面，憲法的許多規(guī)定需要行政法加以落實(shí)；另一方面，行政法的發(fā)展不能脫離憲法的軌道，“應(yīng)最大可能地反映現(xiàn)代憲法精神”。21978年《憲法》第一次對環(huán)境保護(hù)作出規(guī)定。31982年《憲法》又對環(huán)境保護(hù)做出了新的規(guī)定。41983年，環(huán)境保護(hù)被確定為一項(xiàng)基本國策。52018年《憲法》“將‘生態(tài)文明、包含綠色發(fā)展在內(nèi)的‘新發(fā)展理念以及‘美麗的強(qiáng)國等明確寫入其中”。6這些規(guī)定為我國環(huán)境法制建設(shè)奠定了憲法基礎(chǔ)，也為行政法引入綠色原則提供了憲法依據(jù)。行政法引入綠色原則，一方面，體現(xiàn)了憲法對人與自然關(guān)系的最基本、最核心的看法，即人與自然要和諧共生；另一方面，是在行政法基本原則范疇內(nèi)具體落實(shí)憲法提出的環(huán)保要求。特別是，作為責(zé)任政府應(yīng)積極“追求能動的環(huán)境保護(hù)并以環(huán)境的切實(shí)保護(hù)與改善為基本目標(biāo)”7，以此滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的追求和向往。

2.從行政法本身來說，引入綠色原則是其轉(zhuǎn)型與回應(yīng)使然。近年來，行政法在國家環(huán)境治理中發(fā)揮越來越重要的作用，在生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)中更是肩負(fù)重任，其需“適時回應(yīng)法治實(shí)踐中的新現(xiàn)象、新問題和新趨向”8，相應(yīng)地引入新元素、書寫新篇章。特別是，從整體上把握行政法與環(huán)境法兩者之間相互依存的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，并借鑒吸收彼此學(xué)科體系中的新成果?！碍h(huán)境法是對行政法的一般原理在環(huán)境行政管理中的具體運(yùn)用，如果行政法的基本內(nèi)容不能適應(yīng)……（環(huán)境危機(jī)時代）的要求，其在基礎(chǔ)理論和基本制度方面的研究滯后于環(huán)境法，就不能正確指引甚至可能阻礙后者的發(fā)展?！?由此，行政法應(yīng)主動回應(yīng)不斷更新的環(huán)保需求并作出一定的調(diào)整。而且，環(huán)境法學(xué)的最新研究成果在一定程度上也可“倒逼”行政法學(xué)基本理論、基本制度的更新與改革，比如，貫徹環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則、風(fēng)險防范原則以及綠色原則等。當(dāng)前，我們處于風(fēng)險社會時期，正面臨系列生態(tài)風(fēng)險，行政法既有基本原則是不能完全涵蓋并解決這些新問題，為保持良好的環(huán)境品質(zhì)，將綠色原則引入行政法是必要的。而且，將綠色原則納入行政法后，還能夠?yàn)樾姓⒎?、行政?zhí)法、司法等提供重要的指導(dǎo)。

3.從生態(tài)法治建設(shè)來說，在行政法中引入綠色原則是構(gòu)建現(xiàn)代化國家環(huán)境治理體系的必然要求?，F(xiàn)今，生態(tài)文明已被納入“五位一體”總體布局，生態(tài)文明建設(shè)最核心、最突出的內(nèi)容就是環(huán)境治理與保護(hù)。黨的十九大報告提出構(gòu)建“三位一體”環(huán)境治理體系，其中，作為多元治理主體之一的政府“是行使國家公共權(quán)力的代表者”1，相比企業(yè)、社會組織和公眾，其在環(huán)境治理體系中處于主導(dǎo)地位，應(yīng)承擔(dān)最主要的責(zé)任。而且，隨著時間的推移，我國政府在環(huán)境監(jiān)管方面已“從最初的強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管污染的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)政府對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任”。2同時，政府的行政理念、行政方式等也有所改變。作為指引和規(guī)范政府行為的行政法也應(yīng)當(dāng)有相適應(yīng)的發(fā)展與完善，特別增添新的功能定位，即“環(huán)保功能”。據(jù)此，將綠色原則引入行政法，由政府來具體踐行綠色原則，一方面是政府本身職責(zé)使命和角色轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求，另一方面也是構(gòu)建現(xiàn)代化國家環(huán)境治理體系的必然結(jié)果。

（二）行政法引入綠色原則的可行性

1.行政法“綠色化”為其引入綠色原則奠定了可行性的前提和基礎(chǔ)。環(huán)境法學(xué)是改革開放后崛起并迅猛發(fā)展的新興法學(xué)學(xué)科之一。四十年來，環(huán)境法學(xué)一方面對民法、行政法等主流法學(xué)學(xué)科的基礎(chǔ)理論進(jìn)行了繼受；另一方面因環(huán)境問題的特點(diǎn)而不斷發(fā)展與完善自身的基礎(chǔ)理論，反過來對民法、行政法等也帶來了一定程度的影響，以至世界各國出現(xiàn)了法律“綠色化”浪潮。有學(xué)者指出，在我國，貫徹綠色發(fā)展理念，走綠色發(fā)展之路，必須推行和踐行“綠色發(fā)展法”，但“綠色發(fā)展法”不是一個單獨(dú)的法律部門，也不是一個法律部門能單獨(dú)而為之，法制體系的綠色化需要多部門的整體推進(jìn)。3在諸多部門法中，行政法是參與環(huán)境保護(hù)與治理的骨干力量，其已呈現(xiàn)了“綠色化”態(tài)勢，如增加了環(huán)境規(guī)制制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境影響評價制度等體現(xiàn)預(yù)防原則的環(huán)境法律制度；2015年，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查制度建立并有效運(yùn)行；2017年修訂的《行政訴訟法》增添檢察環(huán)境行政公益訴訟，等等。這些法治理念、法律制度等的提升與優(yōu)化，為行政法引入綠色原則奠定了可行性的前提和基礎(chǔ)。

2.“綠色行政”為行政主體貫徹落實(shí)綠色原則提供了可行性路徑?！董h(huán)境保護(hù)法》以及其它單行法均規(guī)定了各級地方政府環(huán)境責(zé)任的條款。作為責(zé)任政府，面對環(huán)境問題愈演愈烈的窘狀，面對生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)提出的新要求，自然需積極回應(yīng)并對自身行政理念和方式進(jìn)行調(diào)適?！熬G色行政”的提出就是“從行政角度就如何解決環(huán)境問題而展開的考慮和行動”4，要求行政主體將綠色發(fā)展理念貫穿到行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)中。當(dāng)下，我國責(zé)任政府正走在“綠色行政”的路上，如積極探索和踐行綠色低碳、綠色經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展、綠色消費(fèi)等。此外，還倡導(dǎo)建設(shè)“綠色政府”、施行“政府綠色管理”“綠色工作”“生態(tài)行政管理”等。這些舉措是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推動生態(tài)文明建設(shè)與建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會的必然要求，也為將綠色原則納入行政法提供了貫徹落實(shí)的可行性路徑。

三、綠色原則何以成為行政法中的基本原則

行政法引入綠色原則有其必要性，具有可行性，但綠色原則在行政法中的定位、性質(zhì)、功能，以及如何協(xié)調(diào)其與行政法既有基本原則的關(guān)系，都是有待進(jìn)一步探究的問題。

（一）行政法中綠色原則的定位

綠色原則在行政法中的定位存在如下疑問，即綠色原則是作為行政法的基本原則，還是作為次級位階的原則？結(jié)合行政實(shí)踐，“綜合考慮到憲政理念、法治觀念以及行政法的價值等多重因素”5，“行政法中的綠色原則”應(yīng)以基本原則的獨(dú)立價值姿態(tài)被引入到行政法中，因?yàn)樗闲姓ɑ驹瓌t的確立標(biāo)準(zhǔn)，擁有入門的資格。

1.行政法中的綠色原則體現(xiàn)了憲法保護(hù)環(huán)境的要求。在各法律部門中，行政法與憲法的關(guān)系最為密切，“行政法乃具體化之憲法”。1憲法生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款規(guī)定了國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體政策，一方面，這為行政法中綠色原則的確立提供了最為根本的憲法依據(jù)；另一方面，行政法中綠色原則的確立也是貫徹落實(shí)憲法規(guī)定，踐行生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)。

2.行政法中的綠色原則體現(xiàn)了法律的基本價值。行政法雖然有其特定的規(guī)范對象和制度內(nèi)容，但行政法的價值追求并沒有特殊性，也跟刑法、民法等一樣體現(xiàn)現(xiàn)代法律追求的基本價值，如自由、平等、正義（公正）、秩序和效益等。除上述這些法律基本價值外，從世界各國法律“綠色化”的態(tài)勢來看，“綠色”也應(yīng)是現(xiàn)代法律追求的價值之一，行政法中的綠色原則可作為“綠色”這一法律價值的載體，并將此原則蘊(yùn)含的環(huán)保優(yōu)先的價值目標(biāo)融入到行政法律制度之中。

3.行政法中的綠色原則反映了行政法的目的。托馬斯·阿奎那認(rèn)為，法律是基于公共幸福的合理安排?！靶姓ǖ哪康闹饕谟诖_保公民行政權(quán)益的實(shí)現(xiàn)?！?因此，“在架構(gòu)行政法的基本原則時，要將公民行政權(quán)益的保障放在突出地位”。3公民行政權(quán)益包含環(huán)境權(quán)益。2018年《憲法》明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”?！碍h(huán)境權(quán)利”涵蓋在人權(quán)范疇之內(nèi)，已連續(xù)三次被寫入以人權(quán)為主體的國家規(guī)劃中。42022年7月，聯(lián)合國大會通過了一項(xiàng)關(guān)于環(huán)境健康的歷史性決議，宣布享有清潔、健康和可持續(xù)的環(huán)境是一項(xiàng)普遍人權(quán)。由此，行政法中綠色原則的確立可保障公民環(huán)境權(quán)利，并實(shí)現(xiàn)公民對享有良好環(huán)境品質(zhì)的需求。

4.行政法中的綠色原則具有普遍性、統(tǒng)率性?！靶姓ɑ驹瓌t最為直接的表現(xiàn)載體便是大量的單行行政法律、法規(guī)和規(guī)章，許多行政法基本原則都體現(xiàn)在了各種單行法的規(guī)定之中?！?目前，綠色原則雖還未被引入行政法，但已有部分行政法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定體現(xiàn)了綠色原則的要求。6從這層面來說，綠色原則在行政法中的確立具有一定的立法基礎(chǔ)。未來，綠色原則如被確定為行政法基本原則，可適用于全部行政活動并為其提供全方位的指導(dǎo)。

（二）行政法中綠色原則的功能

從定位來說，行政法中的綠色原則為一項(xiàng)基本原則，但此原則的確立并不意味著將有關(guān)環(huán)境義務(wù)的內(nèi)容全部囊括進(jìn)行政法，更不會使行政法轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境法。行政法本身的職責(zé)在于保護(hù)行政權(quán)益，而不是以實(shí)現(xiàn)全面的環(huán)境保護(hù)為己任。只有當(dāng)某一行政行為涉及到環(huán)境保護(hù)時，綠色原則才能發(fā)揮其特有的功效，以此限制行政機(jī)關(guān)的行政行為。在運(yùn)用綠色原則時，應(yīng)秉持合理性與適度性原則，進(jìn)而有序地實(shí)現(xiàn)環(huán)境法與行政法的聯(lián)結(jié)，共同致力于環(huán)境保護(hù)與治理。具體而言，行政法中的綠色原則可發(fā)揮以下功能：

1.立法層面：指導(dǎo)行政法的制定。從法律體系上來說，行政法引入綠色原則，會對行政法既有法律理念產(chǎn)生沖擊，也會使行政法在一定程度上受到限定，其內(nèi)部相應(yīng)地也會通過觀念更新、制度優(yōu)化、規(guī)則完善等舉措貫徹落實(shí)綠色原則，進(jìn)而提升其環(huán)保功能。

2.執(zhí)行層面：指導(dǎo)行政法的實(shí)施。行政法中的綠色原則應(yīng)成為行政活動的指導(dǎo)理念。一方面，行政機(jī)關(guān)在行政活動過程中，根據(jù)行政法中綠色原則的內(nèi)涵，統(tǒng)一認(rèn)識并“準(zhǔn)確把握行政法條文的含義，并將法律的規(guī)定正確地運(yùn)用于具體的事件和具體的相對人”7；另一方面，依據(jù)行政法中綠色原則的精神和理念行使自由裁量權(quán)；此外，在行政救濟(jì)過程中，以行政法中的綠色原則為指導(dǎo)，正確理解和適用有關(guān)法律條文，糾正違法行為，確保行政法律秩序的實(shí)現(xiàn)。

3.司法層面：指導(dǎo)行政法的司法適用。在司法審判過程中，法官要優(yōu)先適用法律規(guī)則判案，但在某些情況下，當(dāng)出現(xiàn)“法律規(guī)則含義不明確、模糊或者相互矛盾時”1，行政法中的綠色原則具有司法上的可適用性，其可作為“法律解釋和推理的依據(jù)、糾正法條失誤的依據(jù)、彌補(bǔ)法律漏洞的依據(jù)”2等。

（三）行政法中綠色原則與既有基本原則的關(guān)系

綜合主流觀點(diǎn)3，行政法既有基本原則包括合法性原則、行政正當(dāng)原則、權(quán)益保障原則、合理性原則等。將綠色原則納入行政法中，需處理好其與上述這些既有基本原則的關(guān)系。從性質(zhì)上來說，行政法中的綠色原則會對上述這些既有本位性、基礎(chǔ)性原則進(jìn)行限制。通過解讀這些既有基本原則的內(nèi)涵可知，它們是可以接納行政法中的綠色原則，但也會受到綠色原則的限制，需相應(yīng)地做出一定的調(diào)適。這種調(diào)適可使環(huán)境法和行政法在價值上建立一種銜接，尋求一種價值平衡，進(jìn)而促使行政主體在環(huán)境承載力的極限范圍內(nèi)秉持環(huán)保優(yōu)先的價值理念，以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)而實(shí)施相關(guān)行政行為。

1.權(quán)益保障原則?！皯椃ê头蔁o論是設(shè)定或是限制包括行政權(quán)在內(nèi)的公共權(quán)力，其最終目的或根本宗旨即在于保護(hù)人民的利益?！?如前所述，公民權(quán)益包含環(huán)境權(quán)利，作為行政權(quán)力合法運(yùn)行的基本準(zhǔn)則必須始終以環(huán)境權(quán)利等公民權(quán)益保障為其內(nèi)在的價值追求。一方面，限制行政權(quán)力的濫用從而防止其侵害公民的環(huán)境權(quán)益；另一方面，促進(jìn)行政主體積極保障公共環(huán)境利益與公民個人環(huán)境權(quán)利及其實(shí)現(xiàn)，并提供法律保護(hù)和救濟(jì)途徑。

2.合法性原則。法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依照法定的職權(quán)、職責(zé)實(shí)施行政行為。當(dāng)行政機(jī)關(guān)不作為、違法作為或者不當(dāng)行使職權(quán)、履行職責(zé)時，應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。“一直以來，我國行政機(jī)關(guān)在環(huán)保履職過程中存在各種短板，特別在執(zhí)法層面‘亂作為‘慢作為‘不作為問題層出不窮。”5對此，行政法中綠色原則的確立可為行政機(jī)關(guān)“應(yīng)該為”和“不應(yīng)該為”提出新的指向。此外，也可積極引導(dǎo)行政相對人的環(huán)境行為。

3.合理性原則。合理性原則“是在合法性基礎(chǔ)上進(jìn)一步要求行政權(quán)力的行使必須綜合權(quán)衡各種利益關(guān)系，確保其實(shí)體內(nèi)容的均衡合理”。6就涉及環(huán)境保護(hù)而言，“爭論的核心問題是環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的沖突問題?！?如何既在尊重和保護(hù)利益的多元化，又要分清利益發(fā)展的輕重緩急從而有所側(cè)重的前提下，承認(rèn)利益沖突的客觀性和必然性，在經(jīng)過協(xié)調(diào)平衡利益關(guān)系后達(dá)到一定共識，這是實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政發(fā)揮法治功能與環(huán)保功能的重要一環(huán)。

4.行政正當(dāng)原則。行政正當(dāng)原則是從程序的角度要求行政權(quán)力運(yùn)行必須符合最低限度的公正標(biāo)準(zhǔn)。行政法中的綠色原則同樣也會對此原則產(chǎn)生一定程度的影響，一方面，堅持行政公開原則；另一方面，堅持公眾參與原則。唯有如此，才能使公眾知悉行政法中綠色原則的內(nèi)涵并具體踐行落實(shí)，因?yàn)檫@不僅是公眾義不容辭的責(zé)任與義務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)利的重要途徑，更是踐行綠色發(fā)展理念、提升環(huán)保使命進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的必然之選。

四、綠色原則在行政法中的具體展開

為保障綠色原則在行政法中的貫徹落實(shí)，綠色原則的確立及具體推進(jìn)應(yīng)從行政立法、執(zhí)法、司法三層面展開，包括綠色原則的法律化、綠色原則的貫徹落實(shí)，以及綠色原則的司法適用。

（一）立法層面：綠色原則的法律化

為將綠色觀念真正浸透到法律中，應(yīng)將綠色原則寫入行政法領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)立法中，實(shí)現(xiàn)其法律化，并上升到基本原則的高度。

1.價值理念?！叭祟愐獢[脫環(huán)境危機(jī)，建設(shè)生態(tài)文明，就必須按照大自然的規(guī)定，尊重環(huán)境的整體性和價值多元性。”1對此，將綠色原則寫入行政法領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)立法中，要求行政法在對國家生活和社會生活的調(diào)整中，在保障行政主體有效行使行政職權(quán)和保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的過程中，承認(rèn)“環(huán)境價值‘多元和環(huán)境供給能力有‘極限這兩個判斷”2，堅守環(huán)境極限的科學(xué)基礎(chǔ)，秉持環(huán)保優(yōu)先的價值理念。

2.行政法律關(guān)系主體。在規(guī)范行政法律關(guān)系主體層面，行政主體和行政相對人不僅要遵守行政法律規(guī)范，也要按照綠色原則的指向落實(shí)相關(guān)環(huán)保要求。一方面，規(guī)范行政主體的行為。行政主體在行政法律關(guān)系中居于支配、指揮的地位，是貫徹落實(shí)綠色原則的主要參與主體，對此，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置應(yīng)考慮環(huán)保需要，科學(xué)劃分職責(zé)權(quán)限，特別是強(qiáng)化其環(huán)保職能；另一方面，引導(dǎo)行政相對人的行為。行政相對人在行政法律關(guān)系中雖居于從屬、被支配地位，但卻是環(huán)境保護(hù)與治理中不可或缺的參與者。對此，行政主體應(yīng)正面積極引導(dǎo)行政相對人的環(huán)境行為。對于行政相對人中的個人而言，此層面的綠色原則不僅是一項(xiàng)道德規(guī)范，更是一項(xiàng)需要遵循的基本原則。

3.行政行為范疇。行政行為是指行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)作出的直接產(chǎn)生法律效果的行為，行政法中的綠色原則應(yīng)適用于所有行政領(lǐng)域，無論是抽象行政行為還是具體行政行為，無論是內(nèi)部行政行為還是外部行政行為，無論是羈束行政行為還是裁量行政行為，等等，這些行為類型的行使都需要接受綠色原則的統(tǒng)率和指導(dǎo)，將環(huán)境保護(hù)內(nèi)定為一項(xiàng)行動指南和評價標(biāo)準(zhǔn)。

（二）執(zhí)法層面：綠色原則的貫徹落實(shí)

法無授權(quán)即禁止，依法行政是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的最基本遵循，這就意味著“行政法規(guī)范約束行政執(zhí)法行為的要素主要在于規(guī)則，而非原則”。3但原則仍可成為行政執(zhí)法的行為準(zhǔn)則，從本質(zhì)上來說，行政法基本原則是行政法中的基礎(chǔ)性真理或原理，“行政機(jī)關(guān)依據(jù)具體的行政法規(guī)則執(zhí)法，其實(shí)就是行政法基本原則在背后發(fā)揮行政準(zhǔn)則功能的體現(xiàn)”。4就行政法中的綠色原則而言，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)以此原則為其行為準(zhǔn)則，失責(zé)必追究。

但鑒于環(huán)境保護(hù)與治理的特殊性，相比追究行政主體的消極責(zé)任，更應(yīng)強(qiáng)化其“積極責(zé)任”5，此責(zé)任設(shè)定是否合理、履行是否到位、監(jiān)督是否有力，直接影響甚至決定環(huán)境保護(hù)與治理的實(shí)施效果。對此，應(yīng)積極推進(jìn)各級政權(quán)機(jī)關(guān)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)積極責(zé)任的制度建設(shè)。特別要“根據(jù)環(huán)境的‘極限實(shí)施更多的干預(yù)；針對環(huán)境價值的‘多元實(shí)施集中和綜合的管理”6，積極貫徹落實(shí)環(huán)境規(guī)制制度、排放總量控制制度、取用總量控制制度、生態(tài)紅線制度等充分體現(xiàn)行政法中綠色原則的“總行為控制制度”7。以“環(huán)保行政許可”為例，“環(huán)境許可是國家為保護(hù)環(huán)境而對人們的生產(chǎn)生活活動施加必要干預(yù)的制度。作為一種事先控制型的規(guī)劃制度，環(huán)境許可著眼于對相關(guān)活動采取預(yù)防性限制措施”。1無論是環(huán)境污染防治中的許可制度，還是自然資源開發(fā)利用中的許可制度，再或者生態(tài)保護(hù)中的許可制度，都應(yīng)在環(huán)境承載力的極限范圍內(nèi)以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)而開展相應(yīng)的行政活動。再以“環(huán)境行政合同”為例，在環(huán)境行政主體與公民、法人或其他組織協(xié)商、溝通和合作的過程中，應(yīng)秉持綠色原則的理念要求，使雙方達(dá)成的協(xié)議除有公法性、協(xié)商性外，還具有生態(tài)性，進(jìn)而維護(hù)集體環(huán)境利益和保障相關(guān)主體的環(huán)境權(quán)利。

（三）司法層面：綠色原則的司法適用

在司法適用層面，行政法中的綠色原則“具有規(guī)范功能和補(bǔ)漏功能，甚至可以成為克服成文法局限的有效工具”。2林來梵等曾歸納出法律原則司法適用的四種情形。3竺效解析了民法中綠色原則司法適用的四種路徑。4這些研究成果對本文探究行政法中綠色原則的司法適用有重要的借鑒意義。本文主要?dú)w納了“規(guī)則空缺”“規(guī)則沖突”“原則與規(guī)則相悖”三種情形，針對這些不同情形，作為依法行使國家審判權(quán)的法官需從“被動性”向“能動性”的角色轉(zhuǎn)變，杜絕機(jī)械辦案、就案辦案，更不能著眼于個案本身，必須要有大局和全局觀念，深刻領(lǐng)會把握生態(tài)文明法治建設(shè)的思想，正確適用法律來審理相關(guān)案件。

其一，規(guī)則空缺。在環(huán)境行政規(guī)則缺位的情形下，可適用行政法中的綠色原則以作漏洞補(bǔ)充，從中推導(dǎo)出判決的根據(jù)。其二，規(guī)則沖突。當(dāng)環(huán)境行政規(guī)則含混不清或模棱兩可時，可根據(jù)行政法中的綠色原則作出適當(dāng)解釋；在可適用的環(huán)境行政規(guī)則之間發(fā)生沖突時，也可根據(jù)行政法中的綠色原則加以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其三，原則與規(guī)則相悖。在行政法中的綠色原則與環(huán)境行政規(guī)則保持一致的情況下，行政法中的綠色原則可作為環(huán)境行政規(guī)則的指引和基礎(chǔ)，當(dāng)出現(xiàn)行政法中的綠色原則與環(huán)境行政規(guī)則發(fā)生沖突的情形，可適用行政法中的綠色原則，進(jìn)而創(chuàng)制新的環(huán)境行政規(guī)則。

上述這三種情形在具體進(jìn)行司法適用時必須遵守一定的規(guī)則。第一，“只能適用法律原則，禁止適用道德原則、政治原則等非法律原則”5；第二，優(yōu)先適用環(huán)境行政規(guī)則。在存在環(huán)境行政規(guī)則的場合下，禁止向一般條款逃逸，優(yōu)先適用環(huán)境行政規(guī)則，只有出現(xiàn)“規(guī)則空缺”“規(guī)則沖突”“原則與規(guī)則相?！钡惹樾螘r，方可適用行政法中的綠色原則；第三，嚴(yán)格說明理由。在沒有可適用的環(huán)境行政規(guī)則而適用行政法中的綠色原則時，特別是在排斥環(huán)境行政規(guī)則而適用行政法中的綠色原則時，法律適用者有充分說明理由的義務(wù)。

此外，人民法院作為國家的審判機(jī)關(guān)，除應(yīng)積極回應(yīng)人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境品質(zhì)的追求和向往、忠實(shí)履行憲法法律賦予的審判職責(zé)外，也要圍繞審判活動通過法制宣傳、提出司法建議等活動來踐行綠色發(fā)展理念。如人民法院通過獨(dú)立公正審判環(huán)保行政案件，以事實(shí)為依據(jù)、法律為準(zhǔn)繩，用具體的案件事實(shí)、規(guī)范的法律適用、嚴(yán)格的裁判標(biāo)準(zhǔn)，做出正確的法律裁決，不僅要依法保護(hù)案件當(dāng)事人的程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)益、使違法犯罪行為受到制裁和懲罰，而且也要保護(hù)和救濟(jì)受到損害的生態(tài)環(huán)境本身。這些審判活動會對公民、法人、其他組織，以及有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行生動具體的環(huán)保法制教育，進(jìn)而增強(qiáng)公眾的環(huán)保意識，促使相關(guān)主體積極遵守環(huán)保法則。

五、結(jié) 語

21世紀(jì)以來，環(huán)境問題已成為全世界共同面對的難題，世界上大部分國家不僅加快了環(huán)境立法的步伐，而且對相關(guān)法律進(jìn)行“綠化”。綠色原則在《民法典》中的確立，是運(yùn)用私法解決環(huán)境問題的有益探索，但作為規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行的行政法，其對綠色原則的貫徹不足。針對環(huán)境保護(hù)而言，相對于自然人、企業(yè)、法人等不科學(xué)的環(huán)境行為，行政機(jī)關(guān)的不作為以及違法作為是導(dǎo)致環(huán)境損害的重要原因。在風(fēng)險社會背景下，防范規(guī)制各種可能危及人民生命、健康和財產(chǎn)等的威脅，是行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，其需通過制定規(guī)則、監(jiān)督與檢查、執(zhí)行與制裁等舉措，從“威懾型環(huán)境執(zhí)法理念”向“預(yù)防型環(huán)境執(zhí)法理念”轉(zhuǎn)變，通盤考慮對哪些風(fēng)險進(jìn)行規(guī)制、如何規(guī)制、規(guī)制到什么程度等問題，進(jìn)而對風(fēng)險進(jìn)行持續(xù)、集中控制。1由此，將綠色原則引入行政法中，可規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為并提升其行政職能。行政法中的綠色原則屬于限制性基本原則，對其在行政法中的具體適用與理解需要把握一定的邊界，協(xié)調(diào)好此原則與行政法既有基本原則的關(guān)系。此外，因行政法中綠色原則本身的確定性程度較低，不同于法律規(guī)則直接將案件事實(shí)與行為模式和法律后果相連接，其在法律適用過程中需要借助于價值判斷、利益衡量等方法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其從“開放式原則”向“法條式原則”轉(zhuǎn)化。

責(zé)任編輯：張昌輝