數(shù)字政府的業(yè)務(wù)協(xié)同：邏輯、困境及進(jìn)路

摘要：本文從價(jià)值、理論、技術(shù)三個(gè)維度，深入闡述了數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的內(nèi)在邏輯。在此基礎(chǔ)上揭示了數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同面臨不確定性增加、路徑依賴、能力不平衡的困境，進(jìn)而提出從構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)同知識(shí)體系、加強(qiáng)制度韌性建設(shè)、打通樞紐業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)三個(gè)方面推進(jìn)數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同深入發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；業(yè)務(wù)協(xié)同；數(shù)字技術(shù)；整體政府

20世紀(jì)90年代，尼葛洛龐帝指出，信息的DNA正在迅速取代原子成為基本交換物，人類社會(huì)即將邁入數(shù)字化生存時(shí)代。[1]面對數(shù)字時(shí)代的來臨，各國政府相繼推出了一系列政策舉措來加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。2022年6月，我國發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，全面系統(tǒng)地對數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)愿景、重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施路徑進(jìn)行了部署，這標(biāo)志著我國數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入了全面加速期。[2]受觀念、權(quán)力、責(zé)任、利益、資源等多重因素影響，業(yè)務(wù)協(xié)同始終是科層制政府面臨的重大挑戰(zhàn)。數(shù)字時(shí)代的政府治理理念實(shí)現(xiàn)了從“以政府為中心” 到“以人民為中心” 的邏輯轉(zhuǎn)向，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字技術(shù)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁。這一系列變化都促使數(shù)字政府內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同呈現(xiàn)出了新特點(diǎn)、新內(nèi)容和新趨勢。那么，數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的內(nèi)在邏輯是什么？存在哪些現(xiàn)實(shí)困境？可能的發(fā)展路徑有哪些？嘗試解釋和回應(yīng)這些問題，對于我國數(shù)字政府建設(shè)具有重大意義。

一、數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的內(nèi)在邏輯

黨的十八屆五中全會(huì)提出了“以人民為中心” 的發(fā)展思想。各級黨委、政府及領(lǐng)導(dǎo)干部將這一思想貫穿數(shù)字政府改革建設(shè)全過程，超越了“部門主義” 的狹隘競爭和利益分割，走向了協(xié)同與合作，共同打造整體政府。以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)快速迭代，普及應(yīng)用，為政府內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐和良好的數(shù)字生態(tài)?！耙匀嗣駷橹行摹?的價(jià)值邏輯、整體政府的理論邏輯、技術(shù)賦能的技術(shù)邏輯共同構(gòu)成了數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的內(nèi)在邏輯（詳見圖1）。

（一）價(jià)值邏輯：以人民為中心的發(fā)展思想引領(lǐng)數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同

傳統(tǒng)政府秉持“以政府為中心” 的治理邏輯，技術(shù)理性的官僚制組織結(jié)構(gòu)和行政文化導(dǎo)致政府部門存在各自為政、推諉扯皮、官僚作風(fēng)等問題，部門的權(quán)力和利益成為其工作的驅(qū)動(dòng)力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，政府的治理邏輯開始轉(zhuǎn)向“以人民為中心”，人民的滿意度和人民的獲得感成為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。數(shù)字政府建設(shè)堅(jiān)持貫徹“以人民為中心” 的發(fā)展思想，破除本位主義和部門利益的羈絆，積極主動(dòng)推進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同。同時(shí)，著力培育“以人民為中心” 的新型行政文化，使其成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部的行政自覺、價(jià)值追求和文化基因，全面激活并持久引領(lǐng)數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的觀念、制度和行為。

（二）理論邏輯：整體政府理論指導(dǎo)數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的具體實(shí)踐

整體政府理論著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合。整體政府理論強(qiáng)調(diào)在科層制基礎(chǔ)上以人民需要為中心，打破機(jī)構(gòu)和部門邊界，以功能為基礎(chǔ)來重構(gòu)組織載體；認(rèn)為信息技術(shù)是政府變革的重要因素，主張運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)構(gòu)建政府與人民信息互動(dòng)、政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享的有效機(jī)制，促使政府在治理過程中能夠采取更加整體性的立場；提出信任、信息系統(tǒng)、責(zé)任感和預(yù)算是政府部門整合的關(guān)鍵功能性因素。[3]這些核心觀點(diǎn)從組織重構(gòu)、信息互動(dòng)、數(shù)據(jù)共享、建立信任、激活責(zé)任、預(yù)算控制等不同層面對政府部門整合進(jìn)行了理論建構(gòu)，構(gòu)成了整體政府理論的體系框架。整體政府理論有力回應(yīng)了數(shù)字時(shí)代政府內(nèi)部治理碎片化的問題，這與數(shù)字政府改革建設(shè)過程中的業(yè)務(wù)協(xié)同問題高度契合，具有很好的適用性。

（三）技術(shù)邏輯：數(shù)字技術(shù)為數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同能力提供強(qiáng)大支撐

數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)了從物理空間、社會(huì)空間向數(shù)字空間的轉(zhuǎn)換，全面重構(gòu)了政府內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同場景；以人民需要為牽引，數(shù)字技術(shù)穿透跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的阻隔和壁壘，推動(dòng)政府部門數(shù)據(jù)共享、橫向聯(lián)動(dòng)、縱向貫通，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同；數(shù)字技術(shù)嵌入政府組織和組織吸納數(shù)字技術(shù)雙向互動(dòng)，推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)變革，催生業(yè)務(wù)協(xié)同新形態(tài)；數(shù)字政府履職更加透明、開放和高效，履職過程數(shù)字化留痕，促使政府各部門主動(dòng)合作、積極協(xié)同。政府業(yè)務(wù)協(xié)同過程中，數(shù)字技術(shù)的角色和功能也在發(fā)生變化，從最初的工具應(yīng)用到協(xié)同機(jī)制的建立，再到協(xié)同主體的生成。數(shù)字技術(shù)不僅僅是工具，更是業(yè)務(wù)協(xié)同的機(jī)制和協(xié)同主體。

二、數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的現(xiàn)實(shí)困境

科層制的特色之一是分工和專業(yè)化，這必然伴生協(xié)同需求。[4]由于數(shù)字技術(shù)的嵌入，業(yè)務(wù)協(xié)同情境、目標(biāo)、范圍和方式等都發(fā)生了變化，數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同面臨的挑戰(zhàn)也呈現(xiàn)出新的內(nèi)涵。

（一）不確定性增加：數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的現(xiàn)實(shí)情境

政府組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行制度的進(jìn)化邏輯在于追求確定性，而數(shù)字技術(shù)的嵌入打破了原有的平衡，導(dǎo)致政府業(yè)務(wù)協(xié)同面臨的不確定性明顯增加。一方面，數(shù)字時(shí)代政府面對的公共事務(wù)更加錯(cuò)綜復(fù)雜，不確定性增大，單個(gè)或少數(shù)部門難以處理，需要更多部門彼此合作、相互協(xié)同加以應(yīng)對；另一方面，數(shù)字技術(shù)的嵌入重構(gòu)了政府的行政環(huán)境，給政府業(yè)務(wù)協(xié)同帶來了高度不確定性。數(shù)字政府的業(yè)務(wù)協(xié)同任務(wù)極為多元，既涉及業(yè)務(wù)，也包括技術(shù)，不同任務(wù)所涉及的部門主體和責(zé)任劃分也有差異。如此，部門間的權(quán)力關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任發(fā)生了動(dòng)態(tài)變化。[5]數(shù)據(jù)共享是數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)，而數(shù)據(jù)流動(dòng)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇了業(yè)務(wù)協(xié)同情境的不確定性。

（二）路徑依賴：數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的制度掣肘

政府以科層制為其組織基礎(chǔ)，奉行“規(guī)則至上” 的剛性化管控模式，權(quán)威法律化、縱向等級化、橫向分工化、工作程序化是其制度內(nèi)核。[6]如此，傳統(tǒng)政府運(yùn)行所產(chǎn)生的路徑依賴掣肘了數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同。數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同必然推動(dòng)政府組織結(jié)構(gòu)變革、權(quán)力利益格局調(diào)整、業(yè)務(wù)流程再造等，而這與傳統(tǒng)政府路徑依賴的運(yùn)行邏輯是矛盾的。對此，簡·芳汀教授指出，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的癥結(jié)不在于技術(shù)，而在于傳統(tǒng)官僚制的要求與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)扁平化需求之間的張力；面臨的挑戰(zhàn)不在于構(gòu)建電子政府的技術(shù)能力，而在于克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧。[7]因此，傳統(tǒng)政府基于“制度中心主義” 的思維定式、運(yùn)作慣性和路徑依賴，成為數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的制度性掣肘。

（三）能力不平衡：數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的短板弱項(xiàng)

不同地域、層級、部門之間數(shù)字政府建設(shè)不平衡、不充分問題突出，制約著數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的深入發(fā)展。首先，各地各部門數(shù)字政府建設(shè)的資源稟賦差異顯著。資源在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)、在政府的核心部門和邊緣部門之間的匹配明顯不平衡；其次，各地各部門數(shù)字政府建設(shè)的管理能力參差不齊。在制定制度規(guī)則、健全管理會(huì)商機(jī)制、推動(dòng)技術(shù)、業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)深度融合、消除數(shù)字鴻溝等方面，各地各部門的管理能力差距明顯；最后，各地各部門數(shù)字政府建設(shè)績效差距較大。部分地區(qū)和部門數(shù)字政府建設(shè)績效突出，實(shí)現(xiàn)了“一網(wǎng)通辦”、打通了服務(wù)群眾“最后一公里”，解決了人民群眾“急、難、愁、盼” 問題。但也有不少地方和部門的數(shù)字政府建設(shè)沒有精準(zhǔn)對接群眾需求，導(dǎo)致群眾不滿意、體驗(yàn)感差。數(shù)字政府建設(shè)能力不平衡、不充分導(dǎo)致業(yè)務(wù)協(xié)同主體之間的協(xié)同需求難以有效對接、協(xié)同能力難以有效匹配、協(xié)同場景難以有效延伸。

三、數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的發(fā)展進(jìn)路

政府內(nèi)部高效的業(yè)務(wù)協(xié)同是數(shù)字政府建設(shè)的題中之義、應(yīng)有之義和核心動(dòng)力。伴隨數(shù)字技術(shù)的快速迭代與滲透嵌入，數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同在理論創(chuàng)新、制度建設(shè)和關(guān)鍵路徑等方面相較過去均呈現(xiàn)出不同的實(shí)踐邏輯。

（一）構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)同知識(shí)體系：減少數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的不確定性

數(shù)字技術(shù)嵌入政府組織，給政府業(yè)務(wù)協(xié)同情境帶來高度的不確定性。當(dāng)政府業(yè)務(wù)協(xié)同知識(shí)體系能夠提供一個(gè)確定性的圖景時(shí)，政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部的顧慮和擔(dān)心就會(huì)大大降低?，F(xiàn)有關(guān)于跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同的研究非常豐富，如協(xié)同論、多中心治理、網(wǎng)絡(luò)化治理和整體政府等。但是，這些理論對于數(shù)字技術(shù)嵌入政府組織而產(chǎn)生的新協(xié)同問題，其解釋力則有限。數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同是典型的交叉學(xué)科研究領(lǐng)域，政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等不同學(xué)科的學(xué)者都參與到了數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的理論研究中來，從理論上廓清數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的邏輯、框架和路徑，以此來應(yīng)對數(shù)字技術(shù)所帶來的不確定性，為數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同創(chuàng)造良好的協(xié)同情境。

（二）加強(qiáng)制度韌性建設(shè)：擺脫數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的路徑依賴

以部門為單位、以職責(zé)為核心的業(yè)務(wù)協(xié)同模式阻礙了數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的價(jià)值創(chuàng)造，因此必須加快探索數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同新模式，而加強(qiáng)制度韌性建設(shè)則能為這種探索提供強(qiáng)大動(dòng)力。一是健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同主體進(jìn)行制度、機(jī)制、模式創(chuàng)新，如果推動(dòng)業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展過程中出現(xiàn)失誤或遭遇失敗，不能就此進(jìn)行簡單的追責(zé)問責(zé)。而要通過有效的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，保護(hù)各協(xié)同主體的積極性和創(chuàng)造性；二是健全績效考核體系。把數(shù)字政府部門間業(yè)務(wù)協(xié)同納入政府部門及領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核體系中，以此來激發(fā)各協(xié)同主體業(yè)務(wù)的積極性和主動(dòng)性；三是健全法律法規(guī)體系。法律法規(guī)明確規(guī)定了政府各部門的職責(zé)和權(quán)力范圍，但對于部門間的協(xié)同職責(zé)卻沒有明確規(guī)定。另外，數(shù)據(jù)作為數(shù)字政府最核心的要素之一，其權(quán)屬、共享、交易、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任等在法律法規(guī)層面并沒有明確規(guī)定，這在很大程度上制約了數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的發(fā)展。

（三）抓住樞紐業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)：打通數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的骨干網(wǎng)絡(luò)

巴拉巴西提出了無尺度網(wǎng)絡(luò)理論，該理論提供了一個(gè)認(rèn)識(shí)數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的新視角。從地域來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)是樞紐節(jié)點(diǎn)。打通經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)間數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，能促進(jìn)資源自由流動(dòng)、釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)能；從層級來看，打通中央和省級政府之間的業(yè)務(wù)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，使信息、數(shù)據(jù)、資源上下互通，讓決策更科學(xué)、執(zhí)行更有力；從部門來看，打通發(fā)改、民政、社保等民生部門的業(yè)務(wù)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，解決人民群眾辦事創(chuàng)業(yè)的“堵點(diǎn)”“痛點(diǎn)” 問題。抓住數(shù)字政府樞紐業(yè)務(wù)，強(qiáng)力打通樞紐節(jié)點(diǎn)之間的連接和協(xié)同，建構(gòu)起數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的主干網(wǎng)絡(luò)，由此向其他小業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)延伸和擴(kuò)展，最后實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府業(yè)務(wù)的整體協(xié)同。

四、總結(jié)

以人民為中心的價(jià)值邏輯引領(lǐng)數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同，整體政府的理論邏輯指導(dǎo)數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的具體實(shí)踐，技術(shù)賦能的技術(shù)邏輯為數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同提供強(qiáng)大支撐，價(jià)值、理論和技術(shù)構(gòu)成了數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的內(nèi)在邏輯。然而，數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同面臨著協(xié)同情境不確定性增加、路徑依賴的制度掣肘、能力不平衡的短板弱項(xiàng)等困境，亟須構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)同知識(shí)體系減少不確定性、加強(qiáng)制度韌性建設(shè)擺脫路徑依賴、抓住樞紐業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)打通業(yè)務(wù)協(xié)同骨干網(wǎng)絡(luò)，以推動(dòng)數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同深入發(fā)展。

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基金項(xiàng)目： 本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目“媒介變遷視角下圖書館全感官閱讀供給方式及知識(shí)服務(wù)研究”（項(xiàng)目編號：GD20XTS06）的研究成果。

作者簡介： 王彥飛，男，漢族，甘肅慶陽人，碩士，助理研究員，研究方向：數(shù)字政府和應(yīng)急管理。