農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)制定主體正當(dāng)性探析

孫建偉

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地征收;區(qū)片綜合地價;補償標(biāo)準(zhǔn)制定主體;立法機關(guān);國家立法

中圖分類號：DF456 文獻標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/ j. issn.1001-2397.2023.02.05 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

一、問題的提出

2019 年8 月26 日修改的《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》）引發(fā)了對農(nóng)用地征地補償標(biāo)準(zhǔn)等問題的熱烈討論，尤其是農(nóng)用地補償標(biāo)準(zhǔn)由原農(nóng)地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)向區(qū)片綜合地價補償標(biāo)準(zhǔn)延異等問題，更是受到學(xué)界廣泛關(guān)注。積極論者認(rèn)為，確立區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的意義重大，有利于農(nóng)民合法權(quán)益的維護。消極論者認(rèn)為，區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)由地方人民政府主導(dǎo)，而非通過市場化方式確定，沒有實質(zhì)意義上的改革，存在這樣或那樣的問題。以上觀點，對于如何完善和改進《土地管理法》第48條均有較大參考價值。

關(guān)于“區(qū)片綜合地價”缺陷的討論，學(xué)界大都圍繞一個問題，即如何通過正當(dāng)程序的設(shè)計保證定價的合理性。但是，從正當(dāng)程序設(shè)計角度對“區(qū)片綜合地價”的討論，就如何保障被征農(nóng)用地定價的合理性而言，始終有一個問題無法回避，即在立法層面，區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的制定主體是誰？ 就本次立法修改而言，《土地管理法》第48 條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市”是區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的制定主體。對此條款該如何解讀？ 以及該條款規(guī)定與實踐存在什么樣的張力？ 該條款在學(xué)理上存在什么樣的問題？ 這些問題都需要理論釋疑。現(xiàn)有研究大都從農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)制定的程序、過程以及標(biāo)準(zhǔn)本身等方面提出建議，少有從該標(biāo)準(zhǔn)制定主體的正當(dāng)性層面進行研究。即使有人關(guān)注這個問題，也僅僅是一筆帶過。例如，人大應(yīng)當(dāng)成為補償標(biāo)準(zhǔn)的制定主體，其理據(jù)在于人民主權(quán)的原理和我國憲法的精神。① 然而，該文僅簡要表明觀點，尚未結(jié)合《土地管理法》的相關(guān)規(guī)范進行具體和系統(tǒng)闡釋。因此，如何結(jié)合《土地管理法》第48 條相關(guān)規(guī)定給出具備可操作性的回答，尚屬該領(lǐng)域的研究空白，有待厘清。

實踐中，地方政府行政定價往往導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)遠低于市場標(biāo)準(zhǔn)，征地補償標(biāo)準(zhǔn)較低與《土地管理法》相關(guān)制度設(shè)計不無關(guān)聯(lián)。2004 年通過的《中華人民共和國憲法修正案》確立了征收補償條款，但征地補償標(biāo)準(zhǔn)由《土地管理法》以及原《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，其中，征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低一直為各界詬病。② 最為根本的原因是，《土地管理法》仍然采用了人民政府主導(dǎo)的定價模式，可能與市場價值相違背，容易導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)過低。③ 因此，即使2019 年《土地管理法》將“區(qū)片綜合地價”作為新的征地補償基準(zhǔn)，也不可能徹底改變補償基準(zhǔn)不合理的現(xiàn)狀。④

在各省級人民政府已公開的文件中，多規(guī)定各地的綜合地價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不得低于省級人民政府確定的最低標(biāo)準(zhǔn)。由于土地補償款數(shù)額巨大，通過區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)的確立，已經(jīng)大幅度調(diào)整相關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)?？梢灶A(yù)見的是，地方人民政府幾乎沒有動力在此基礎(chǔ)上制定更高的標(biāo)準(zhǔn)。這一問題早在2019 年《土地管理法》修改之前就已經(jīng)存在了。原《土地管理法》（2004 年）第47 條規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3 年平均年產(chǎn)值的6 至10 倍。從學(xué)者的調(diào)研結(jié)果來看，很多地方反映人民政府都是按照該幅度的下限進行補償，加上分配機制不健全，被征地農(nóng)民能夠獲得的征地補償款就更少。這導(dǎo)致許多時候征地補償都不能充分補償農(nóng)民的損失，有限的征地補償費用根本不足以保障失地農(nóng)民的基本生活，這些農(nóng)民基本上都要另謀生路。⑤ 此外，補償標(biāo)準(zhǔn)較低，與制度層面缺少有效監(jiān)督不無關(guān)聯(lián)。目前，“我們主要依靠自上而下的行政制約，而在土地征收補償問題上，一旦上級行政機關(guān)的制約缺失，地方行政機關(guān)在行使征地權(quán)力的過程中處于完全的主導(dǎo)地位，這種權(quán)力就近乎絕對權(quán)力，濫用權(quán)力的發(fā)生不可避免?！雹逓榱私y(tǒng)合性地對實踐和學(xué)理中的問題作出回應(yīng)，本文從農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)制定主體的規(guī)范梳理入手，對省級人民政府制定補償標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性提出質(zhì)疑，并力求在短期路徑和長期路徑層面分別對未來標(biāo)準(zhǔn)制定主體的正當(dāng)性進行學(xué)理闡釋。

二、關(guān)于土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)制定主體的規(guī)范梳理

按照原《土地管理法》設(shè)定的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，立法授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。實踐中，省、自治區(qū)、直轄市土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的制定主體究竟是省級人大及其常委會，還是省級人民政府，有著重大區(qū)別。細(xì)查《土地管理法》可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定補償標(biāo)準(zhǔn)的條款，存在不完善之處。例如，農(nóng)用地征收的補償以及包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)用地以外的農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)均由省、自治區(qū)、直轄市制定，宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)同樣由省、自治區(qū)、直轄市制定。但從各省實踐來看，全國除了上海市、福建省、重慶市和西藏自治區(qū)等地外，大部分宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)均由省級人大常委會制定。

但是，反觀《土地管理法》第48 條的規(guī)定，現(xiàn)實中“區(qū)片綜合地價”標(biāo)準(zhǔn)的制定大都由省級人民政府完成，少部分由省級人民政府的主管部門完成。即便如此，市、縣人民政府在“區(qū)片綜合地價”標(biāo)準(zhǔn)制定過程中仍有較大的參與度。例如，四川省的文件明確要求地價標(biāo)準(zhǔn)先由各市（州）擬定。江蘇省的做法大體類似，地方人民政府在執(zhí)行過程中擁有較大權(quán)力，因為江蘇僅將全省區(qū)縣粗略劃分為四類，地方人民政府制定的標(biāo)準(zhǔn)不低于對應(yīng)類別的標(biāo)準(zhǔn)即可（詳見表1）。

可見，“區(qū)片綜合地價”存在規(guī)范不同時、主體不一致、方法不統(tǒng)一等情況，由此引發(fā)了下文對各省級人民政府制定補償標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性質(zhì)疑。只有廓清了補償標(biāo)準(zhǔn)制定的規(guī)范性、主體性和方法性問題，才能對相關(guān)制度的“理想性應(yīng)然”提出建議。

三、省級人民政府制定補償標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性質(zhì)疑及破解思路

省級人民政府制定補償標(biāo)準(zhǔn)的合法性和合理性值得推敲。第一，《土地管理法》第48 條規(guī)定制定“區(qū)片綜合地價”標(biāo)準(zhǔn)的主體是否應(yīng)當(dāng)為省級人民政府？ 省級人民政府制定補償標(biāo)準(zhǔn)的做法是對于《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號）中相關(guān)規(guī)定的延續(xù)，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要依照基準(zhǔn)地價制定并公布協(xié)議出讓土地最低價標(biāo)準(zhǔn)”。有學(xué)者認(rèn)為，2019 年《土地管理法》是將上述政策以法律形式固定下來，言外之意，人民政府有權(quán)制定“區(qū)片綜合地價”。① 但是，該決定發(fā)布于2004 年10 月21 日，《土地管理法》于2019 年8 月26 日被修改。鑒于此，該延續(xù)性做法的合法性有待進一步分析。第二，省級人民政府能否在劃定最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，再授權(quán)地方制定具體的農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)？

對既有實踐的質(zhì)疑，體現(xiàn)在三個方面：第一，確立農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的立法層次較低，甚至有些地方缺少針對征收補償?shù)牧⒎ā＂?第二，補償標(biāo)準(zhǔn)制定主體不符合法理，實踐中，地方政府的某些職責(zé)與職能沒有明確區(qū)分，不利于正確行使職權(quán)。③ 合理的補償標(biāo)準(zhǔn)能夠規(guī)范地方人民政府的隨意征收行為，也可以促使土地得到合理布局和規(guī)劃。④ 對此，有學(xué)者明確提出，補償標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)由人大通過立法的方式完成，其原因在于，“補償制度不僅涉及對財產(chǎn)權(quán)的（次級）保障，而且影響著國家的財政預(yù)算”⑤。第三，實踐和學(xué)界就農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)制定主體也存在較大分歧，實踐做法是省級人民政府（主管部門）通過行政規(guī)章的形式作出，學(xué)界對此提出異議?？梢?，如何認(rèn)定《土地管理法》第48 條規(guī)定的“區(qū)片綜合地價”制定主體，是需要被澄清的問題。本文認(rèn)為，省級人民政府作為“區(qū)片綜合地價”的制定主體，有較多不足。

（一）地方人民政府行政定價違反權(quán)力分工原則

目前，實踐中的做法導(dǎo)致行政立法自我授權(quán)而使立法者與執(zhí)法者同一，不符合法治原則。這種結(jié)果實質(zhì)上使決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)歸于同一主體，其合理性存疑?！锻恋毓芾矸ā穼?biāo)準(zhǔn)制定權(quán)下放給省、自治區(qū)、直轄市，并非賦予人民政府制定權(quán)。從體系解釋的角度來看，《土地管理法》并非對涉及“省、自治區(qū)、直轄市”的條文都作概括性規(guī)定。例如，第16 條規(guī)定土地利用總體規(guī)劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，第30 條規(guī)定開墾耕地計劃由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定，而第38 條并未直接明確規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)歸屬于人民政府，前后細(xì)微不同的表述出現(xiàn)在同一部法律中，至少不能直接推導(dǎo)出省級人民政府當(dāng)然享有決策權(quán)，立法旨在為省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)自身情況作出決策提供空間。

補償標(biāo)準(zhǔn)的制定需要平衡征收方和被征收方的利益，如果省級人民政府同時享有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，可能在一定程度上影響被征收方合理利益的順利實現(xiàn)。一方面，由于目前土地開發(fā)權(quán)在制度層面還未得到肯認(rèn)，征地的補償標(biāo)準(zhǔn)難以通過市場機制實現(xiàn)。誠然，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的背景下，長遠來看，土地開發(fā)權(quán)制度具有重大意義，但在目前的法律框架內(nèi)仍難以適用。另一方面，征收方和被征收方的地位懸殊，導(dǎo)致征地補償標(biāo)準(zhǔn)極易被人為降低。在很多案件中，享有執(zhí)行權(quán)的縣級人民政府改變宗地面積，從而以更低的價格購買土地，故實現(xiàn)利益平衡的關(guān)鍵問題在于，征收補償環(huán)節(jié)是否有協(xié)調(diào)相關(guān)主體利益沖突的第三方。在我國現(xiàn)有土地征收法律關(guān)系中，一方是制定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的征地方，即代表國家征收土地的人民政府，另一方是被征收方。根據(jù)法律規(guī)定，只有在符合公共利益情形下才能征地。但是，在公共利益的判定情形中，根據(jù)《土地管理法》第45 條第1 款的規(guī)定，“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地”，也是公共利益需要。因此，政府既有規(guī)劃權(quán)，又有征地權(quán)，還掌握著農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，二者間的“勢差”是形成當(dāng)前征收矛盾和糾紛的主要原因。

目前，征收方和被征收方利益的平衡未體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，大多發(fā)生在征收決定實施過程中，被征收方難免會有不滿情緒。征收方和被征收方的利益追求不一致，此時就需要一個中立的第三方介入征收標(biāo)準(zhǔn)制定過程，從而居中調(diào)和、平衡雙方利益關(guān)系。遺憾的是，《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定過于原則，在實踐操作層面難以有效協(xié)調(diào)和平衡二者的利益關(guān)系。對此，本文提出的建議和設(shè)想是，人大作為國家權(quán)力機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)擁有區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)和定價權(quán)。

（二）地方人民政府行政定價違反法律保留原則

地方人民政府自行征地，自行訂立農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，這種“自征自訂”范式不符合正當(dāng)程序原則的要求。正當(dāng)程序原則是法治的重要標(biāo)志之一。征地補償涉及農(nóng)村社會主要的財產(chǎn)權(quán)收益。按照法律保留原則，涉及公民基本財產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)制定法律。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第11 條的規(guī)定，涉及農(nóng)村集體土地的基本經(jīng)濟制度事項只能制定法律。該法第12 條又規(guī)定：“本法第十一條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！彪m然《土地管理法》授權(quán)國務(wù)院制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)無可厚非，但是，其將征地補償標(biāo)準(zhǔn)的制定授權(quán)給行使征地權(quán)的省級人民政府，省級人民政府又授權(quán)給市縣人民政府，顯然不符合立法中的法律保留原則。

（三）地方人民政府行政定價與征收制度原理相悖

從社會學(xué)解釋角度以及地方人民政府行政定價的實際效果來看，這也不是最優(yōu)方案。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部的調(diào)查，農(nóng)民的補償款僅占土地增值收益的5%～10%，即便如此，微薄的補償款也未必真正到達農(nóng)民手中。① 本質(zhì)上，這種局面的產(chǎn)生是由于土地開發(fā)權(quán)未在理論界和立法中得到承認(rèn)。② 所謂土地開發(fā)權(quán)，是指對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深方向發(fā)展，在使用時變更土地用途的權(quán)利。③ “土地開發(fā)權(quán)制度在補償具體土地財產(chǎn)人方面具有重大制度價值和功能?！雹苣壳暗臋?quán)宜之計是將補償標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)轉(zhuǎn)移到省級人大處，以切實提高農(nóng)民所能得到的利益分配。

從目的解釋角度看，制定農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的主體最終應(yīng)該是全國人大，短期內(nèi)可以是省級人大。征收制度有兩大核心要素：一是“公共利益”的認(rèn)定;二是“補償標(biāo)準(zhǔn)”的制定。對于“公共利益”的認(rèn)定，在《土地管理法》修法中已經(jīng)實現(xiàn)了法律保留。根據(jù)《土地管理法》第45 條第6 項的規(guī)定，滿足“法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形”時，也可以征收農(nóng)地。一方面，該條款將規(guī)定“其他情形”的立法權(quán)限限定于法律，實現(xiàn)了與《立法法》相關(guān)規(guī)定的對接，體現(xiàn)了基本權(quán)利限制（剝奪）的法律保留原則，即只有全國人大及其常委會制定的法律才能規(guī)定其他征收情形;另一方面，也體現(xiàn)了公共利益界定的程序思維，因為由最高權(quán)力機關(guān)來界定公共利益，最具民主智慧和程序合法性。⑤ 從《土地管理法》的修法目的來看，應(yīng)當(dāng)將第48 條第3 款第1 句中的“省、自治區(qū)、直轄市”理解為省級人大。

（四）制度設(shè)計的基本思路

綜合上述， 2019 年《土地管理法》應(yīng)進一步解決土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)合理性和公正性問題。以周密的制度設(shè)計為基礎(chǔ)，以充分保障農(nóng)民在土地征收中的經(jīng)濟利益為導(dǎo)向，本文所構(gòu)想的征地補償標(biāo)準(zhǔn)制度可以從三個方面展開。

1. 制定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的主體應(yīng)為省級人大

近期，應(yīng)該將征地補償標(biāo)準(zhǔn)制定主體進一步明確為省級人大，才符合正當(dāng)程序原則。更為重要的是，目前各省之間的農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)差異較大，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，補償標(biāo)準(zhǔn)相對較低，補償款發(fā)放對象不精準(zhǔn)，說明相關(guān)立法存在某些不足，應(yīng)該交由省級人大行使相關(guān)立法權(quán)，提高立法位階才是較為妥當(dāng)?shù)倪x擇。通過縝密的程序設(shè)計，發(fā)揮人大內(nèi)部專門委員會的作用。省級人大的立法力量配置更高，能更好地制定出合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。同時，人大還擔(dān)負(fù)著人民政府預(yù)算監(jiān)督者的職責(zé)，具有監(jiān)督人民政府預(yù)算合理性的權(quán)能，避免人民政府預(yù)算制定及實施時出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)和社會治理目標(biāo)的價值失衡。

2. 省級人大制定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部程序

筆者認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)的擬定可以先由專門委員會完成，然后交省級人大制定并頒布土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》）第30 條的規(guī)定，省級人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)立專門委員會。不同于財政經(jīng)濟委員會，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會不屬于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第70 條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第30 條所列舉的專門委員會，但第九屆全國人大增設(shè)了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會。① 在地方實踐中，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會是被普遍設(shè)立的專門委員會。例如，上海市人大、浙江省人大、江蘇省人大、安徽省人大等省級人大都設(shè)立了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會。根據(jù)《上海市人民代表大會專門委員會工作條例》及其相關(guān)規(guī)定，上海市人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會是市人民代表大會在農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展方面的常設(shè)專門工作機構(gòu)，受市人民代表大會領(lǐng)導(dǎo);在大會閉會期間，受市人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會協(xié)助市人大及其常委會依法開展立法、監(jiān)督等工作。從其定位和職權(quán)來看，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會適合作為土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的擬定機構(gòu)。

將補償標(biāo)準(zhǔn)交由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會擬定，具有較強的可操作性。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會熟悉農(nóng)村工作，了解農(nóng)民的實際困難，有利于開展調(diào)研。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第18 條的規(guī)定，地方各級人民代表大會舉行會議的時候，各專門委員會可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案。在經(jīng)過充分調(diào)研后，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會可在人大開會期間提出議案，明確土地征收補償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)。

3. 保障省級人大定價決策“中立”的具體措施

省級人大在制定征收補償標(biāo)準(zhǔn)時需要處于“中立”地位，既要保護農(nóng)民在土地征收時的利益，又要兼顧人民政府的預(yù)算需要。這使得農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會在農(nóng)民角度提出的補償標(biāo)準(zhǔn)議案未必能夠得到表決通過，因為脫離預(yù)算承受能力的補償不具有可行性。省級人大財政經(jīng)濟委員會擁有數(shù)量較多的專業(yè)人才，在預(yù)算監(jiān)督方面能夠發(fā)揮更大的作用。雖然人民政府內(nèi)部也有一定數(shù)量的專業(yè)人才，但基于“專家知識”作出的決定未必能夠令人信服。② 人大所遵循的“治理型”預(yù)算審查機制強調(diào)“公共化”層面的利益平衡，避免對于“效率化”的過分追求。③ 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會本身即是由財政經(jīng)濟委員劃分而出，兩者存在較大的協(xié)同可能性，可以就該事項相互配合。④ 在這個背景下，人大制定的征收補償標(biāo)準(zhǔn)在法理上具有正當(dāng)性。畢竟，人大還承擔(dān)著人民政府預(yù)算監(jiān)督者的角色。綜上，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會擬定補償標(biāo)準(zhǔn)，財政經(jīng)濟委員會居中協(xié)調(diào)預(yù)算草案和補償草案，可以使省級人大盡可能地保持“中立”地位。

四、短期路徑：公民參與權(quán)視角下農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)制定程序

在現(xiàn)行立法模式下，由于農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的制定主體不是立法機關(guān)，導(dǎo)致一些體制機制上的問題亟須改革。短期來看，應(yīng)完善相關(guān)行政聽證程序，提高公民在決策中的參與度，特別是需要為公民在立法程序中提供參與渠道。

（一）行政聽證路徑及其不足

行政程序中的聽證制度主要起到保障政治溝通、促進政治參與、提高行政效率的作用。① 但問題在于，行政聽證的程序性制約機制有時無法為實體性結(jié)論提供正當(dāng)性依據(jù)。② 也就是說，即便行政機關(guān)保障了被征收人的行政參與權(quán)，也可能無法保證行政機關(guān)最終能夠制定合理的征收補償標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》（國土資源部第22 號令）第12 條的規(guī)定，擬定或修改區(qū)域性征地補償標(biāo)準(zhǔn)，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。但是，持這種觀點的學(xué)者也承認(rèn)，部分地方人民政府為實現(xiàn)自身利益而輕視被征收人的參與權(quán)，在出讓土地所能獲得的巨大經(jīng)濟收益面前，地方人民政府偏離了其應(yīng)有的“中立”決策者位置。③ 在筆者看來，如果主管部門無法處于“中立”位置，無論程序如何完善，都無法破解補償標(biāo)準(zhǔn)過低的難題。

由于在區(qū)片綜合地價制定中對公眾的參與權(quán)保障不足，“制定區(qū)片綜合地價涉及被征收人的切身利益，制定程序和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公正的原則，廣泛征求意見，必要時舉行聽證?！雹懿贿^，這種措施的實施，仍然受制于特定制度條件，即《土地管理法》直接規(guī)定區(qū)片綜合地價由行政權(quán)力單方主導(dǎo)的格局。

聽證的目的在于約束公權(quán)力，“允許私權(quán)利主體的意志對其作出必要的限制和約束”⑤。但問題在于，在利益面前，聽證所具有的約束作用不可被過度放大。與之相區(qū)別，確立一個公平公正的補償標(biāo)準(zhǔn)才是真正有意義的選擇，這樣才能更有效地防止公權(quán)力隨意作出征收決定?！皯椃ù_立補償制度使得公權(quán)力在決定實施征收時必須考慮到伴隨而來的財政壓力，這一財政壓力將使國家實施征收行為更為慎重?！雹薇疚恼J(rèn)為，聽證程序旨在約束征收決定本身，但這一路徑的效果有限，應(yīng)當(dāng)通過程序性設(shè)計保障公平公正的補償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）公眾參與的應(yīng)有之道——人大立法程序

征收權(quán)基礎(chǔ)的傳統(tǒng)學(xué)說如“保留權(quán)利理論”等，其認(rèn)為，國家權(quán)力先于公民財產(chǎn)權(quán)，因此公民財產(chǎn)權(quán)取決于國家的授權(quán)，國家有征收農(nóng)用地的權(quán)力。

除了“公共利益”的認(rèn)定權(quán)力之外，征收中的另一個核心問題是被征收人的補償標(biāo)準(zhǔn)問題。對于補償標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限，可以借鑒“公共利益”界定的思路，即由人大決定具體補償標(biāo)準(zhǔn)，人大應(yīng)當(dāng)在征收決定和征收補償事項上發(fā)揮實質(zhì)性作用。因此，全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)在征收兩大核心要素即“公共利益”界定和“征收補償標(biāo)準(zhǔn)”制定中發(fā)揮實質(zhì)性作用。

《土地管理法》的多次修改都表明，征地是國家行為，在符合公共利益的情形下，農(nóng)民負(fù)有支援國家經(jīng)濟建設(shè)的義務(wù)。⑦ 不過，這一現(xiàn)狀需要得到改善。與前述觀點不同，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行立法條件下，應(yīng)當(dāng)賦予人大確立區(qū)片綜合地價的權(quán)力，從而更加有效地保障農(nóng)民在土地征收中的經(jīng)濟權(quán)利。①

（三）人大立法程序中的公民參與

公民在立法程序中能夠獲得比在聽證程序中更大的參與權(quán)。首先，立法程序更能反映民意。暢通人大代表與人民群眾的聯(lián)系渠道，一直是地方人大努力探索的方向，旨在把人民代表大會制度的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。② 《憲法》第2 條規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，因此，人大最能夠保證民意在土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)制定中得到充分反映。其次，立法程序?qū)τ诠駞⑴c的保障較聽證程序更為全面。除了聽證程序外，公民在立法中還可以參與公開征集立法項目建議或法律法規(guī)草案稿、立法調(diào)研、書面征求意見、座談會、論證會、列席和旁聽、公布法律草案征求意見等階段。③ 公民的上述參與權(quán)在某些地方立法中已有明確規(guī)定。例如，《廣東省地方立法條例》第3 條第4 款規(guī)定：“地方立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持公開立法，保障公民通過多種途徑參與立法活動?！弊詈螅⒎C關(guān)保障公民的參與權(quán)更有優(yōu)勢。盡管公民參與地方立法的路徑存在一些不完善之處，但是，這一局面已經(jīng)發(fā)生了根本性改變。地方人大尤其是通過人大常委會積極作為，加強了立法中民意表達的制度建設(shè)。甘肅省人大常委會早在2013 年7 月就制定了《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》，公眾參與地方性法規(guī)制定活動得以逐步規(guī)范化和制度化，而“有序的參與式治理……也是國家現(xiàn)代化的要義所在”④。

五、長期路徑：法律保留原則與農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層級

前述研究表明，將《土地管理法》第48 條第3 款理解為授權(quán)省級人民政府制定農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，與法律保留原則不符，而且容易導(dǎo)致相關(guān)規(guī)范的層級整體上處于基層狀態(tài)，不利于公民基本財產(chǎn)權(quán)的保護。長期來看，應(yīng)當(dāng)借鑒“公共利益”界定的思路，考慮由全國人大決定具體的農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。

（一）法律保留與正當(dāng)程序的關(guān)系

正當(dāng)程序、權(quán)利保留、法律保留的實質(zhì)內(nèi)涵基本相同。所謂“法律保留”是指，凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項，或者只能由法律規(guī)定，或者必須在法律明確授權(quán)的情況下，由行政機關(guān)在其所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定。⑤ 行政權(quán)對公民基本權(quán)利和自由的干預(yù)必須以法律為基礎(chǔ)，法律保留的實質(zhì)是權(quán)利保留。⑥

（二）農(nóng)用地征收補償屬于中央立法事權(quán)范疇

為了增強農(nóng)地征收補償?shù)臋?quán)威性和科學(xué)性，宜將《中華人民共和國土地征收法》（以下簡稱《土地征收法》）的立法作為遠期立法規(guī)劃。具體操作上，各省、自治區(qū)、直轄市的標(biāo)準(zhǔn)日漸趨同，就能夠為未來的統(tǒng)一立法奠定基礎(chǔ)。

根本意義上，土地征收事務(wù)屬于中央事權(quán)而非地方事權(quán)，省級人大的地方性法規(guī)僅是全國人大未進行立法之前的權(quán)宜之策?！暗胤绞聞?wù)是地方事權(quán)的事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，既是地方人大又是地方人民政府的事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)?！雹佟读⒎ǚā返?1 條第7 項規(guī)定，“對非國有財產(chǎn)的征收、征用”只能制定法律。有學(xué)者認(rèn)為，針對這些內(nèi)容的細(xì)節(jié)性法律同樣屬于中央立法范疇，“對國家來說重要的立法事項不一定屬于框架性法律，一些同樣重要的立法事項，如國家主權(quán)、對公民政治權(quán)利的剝奪，以及對非國有財產(chǎn)的征收、征用等屬于細(xì)則性法律的范疇，屬于中央立法的范圍?！雹谝虼?，農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不屬于《立法法》第80 條中省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定地方性法規(guī)的權(quán)限范疇。

從域外規(guī)范的對比來看，一些國家直接在憲法中規(guī)定征收補償標(biāo)準(zhǔn)需要由法律規(guī)定。例如，韓國《憲法》第23 條第3 款就明確規(guī)定，土地征收時的補償標(biāo)準(zhǔn)由法律規(guī)定。③ 國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)我國《憲法》第10 條的規(guī)定，征收行為和征收補償都屬于中央立法事權(quán)范疇?；诹⒎ㄕ咴夂臀牧x解釋，我國《憲法》第10 條第3 款所規(guī)定的“可以依照法律”，既包含征收、征用，又包含補償。因此，法律保留原則既約束征收征用行為，又約束確定補償?shù)捻椖亢蜆?biāo)準(zhǔn)，如何征收征用以及如何補償都應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定，即由全國人大和全國人大常委會制定的法律來規(guī)定。④

（三）農(nóng)用地征收補償不應(yīng)屬于相對的法律保留范疇

盡管我國《憲法》沒有明確規(guī)定法律保留條款，但《立法法》第11 條從全國人大及其常委會專屬立法權(quán)行使的角度規(guī)定了法律保留原則，其中第7 項規(guī)定，對于非國有財產(chǎn)的征收、征用只能制定法律。對于農(nóng)地的征收應(yīng)當(dāng)屬于第7 項的范疇。根據(jù)《立法法》第12 條的規(guī)定，土地征收立法屬于相對保留事項，在全國人大及其常委會尚未制定法律時，經(jīng)過全國人大及其常委會授權(quán)，國務(wù)院可以先制定行政法規(guī)。⑤ 在實踐中，相對法律保留事項可被總結(jié)為“由法律直接規(guī)范或由法律明確授權(quán)依據(jù)之行政命令加以規(guī)范;例如，生命、身體以外其他自由事項之限制事項，以及行政給付涉及公共利益之重大事項?！雹迣Υ?，來自司法實踐的觀點是，對非國有財產(chǎn)的征收和財政、稅收、海關(guān)、金融、外貿(mào)制度以及其他事項，屬于相對法律保留的范疇，屬于立法權(quán)的非獨占事項，一般都可以由行政機關(guān)根據(jù)行政管理的需要自主行使或者取得法律授權(quán)后行使。⑦ 我國《立法法》在法律保留的事項中，關(guān)于財產(chǎn)權(quán)，僅將“對非國有財產(chǎn)的征收、征用”列為相對法律保留的事項。⑧ 因此，在法律未規(guī)定補償標(biāo)準(zhǔn)時，人民政府主管部門可以制定補償標(biāo)準(zhǔn)，這正是《中華人民共和國土地管理法實施條例》第32 條賦予省、自治區(qū)、直轄市征收補償標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的原因。

《土地管理法》正是在相對法律保留的思路下制定的。筆者認(rèn)為，為了能夠從根本上解決土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的合理性問題，增強農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和科學(xué)性，農(nóng)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)被劃入相對的法律保留范疇，應(yīng)通過提升立法層級的方式合理制定征收補償標(biāo)準(zhǔn)。即便當(dāng)前立法條件暫付闕如，土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的確立也應(yīng)當(dāng)由省級人大及其常委會來行使。長遠來看，應(yīng)進行《土地征收法》立法。

本文責(zé)任編輯：邵海