統(tǒng)籌發(fā)展和安全：中國(guó)參與全球治理的路徑優(yōu)化

金新，翟闊

摘 要：落實(shí)“全球發(fā)展倡議”和“全球安全倡議”、構(gòu)建全球治理新格局對(duì)推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體具有重要意義。新時(shí)代中國(guó)在全球治理的議題、機(jī)制及行動(dòng)層面不斷發(fā)力，主動(dòng)參與全球治理議題設(shè)置，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，以多樣化方式參與全球治理實(shí)踐。當(dāng)前中國(guó)參與全球治理存在著“發(fā)展和安全不協(xié)調(diào)”的突出問題，具體表現(xiàn)為發(fā)展治理與安全治理的議題設(shè)置不平衡、機(jī)制協(xié)同不到位、行動(dòng)配合不充分。中國(guó)需在參與全球治理的過程中“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，具體可從以下路徑入手：堅(jiān)持發(fā)展和安全并重，平衡議題設(shè)置；創(chuàng)新合作模式，推動(dòng)治理機(jī)制間協(xié)調(diào)互補(bǔ)；優(yōu)化治理思維，推進(jìn)互動(dòng)治理和聯(lián)動(dòng)治理。

關(guān)鍵詞：全球治理；發(fā)展治理；安全治理；統(tǒng)籌發(fā)展和安全

中圖分類號(hào)：D820文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009 - 5381（2023）02 - 0037 - 09

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，全球發(fā)展和安全領(lǐng)域問題頻發(fā)，國(guó)際沖突、恐怖主義、環(huán)境危機(jī)、發(fā)展鴻溝等給全球治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國(guó)際社會(huì)面臨嚴(yán)重的治理赤字、信任赤字、和平赤字和發(fā)展赤字，原有的全球治理體系難以為繼，致使“治理失靈”現(xiàn)象的出現(xiàn)[1]。在此背景下，中國(guó)成為全球治理的重要推動(dòng)力量，積極參與和引領(lǐng)全球治理，踐行中國(guó)特色大國(guó)外交，在實(shí)踐中彰顯大國(guó)意識(shí)和大國(guó)擔(dān)當(dāng)[2]。全球治理體系唯發(fā)展和安全為大[3]，當(dāng)前全球發(fā)展備受沖擊，全球安全風(fēng)險(xiǎn)加劇，國(guó)際發(fā)展困境與安全困境同步凸顯。2021年9月和2022年4月，習(xí)近平相繼提出“全球發(fā)展倡議”和“全球安全倡議”，為統(tǒng)籌推進(jìn)全球發(fā)展治理和全球安全治理指明了方向。面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際環(huán)境，全面分析中國(guó)參與全球治理的現(xiàn)狀，梳理其存在的問題并提出針對(duì)性的優(yōu)化路徑，對(duì)于落實(shí)“全球發(fā)展倡議”和“全球安全倡議”，推動(dòng)形成全球治理新格局和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體具有重要意義。

一、新時(shí)代中國(guó)參與全球治理的現(xiàn)狀

在共商共建共享的全球治理觀的引領(lǐng)下，中國(guó)在全球治理的議題、機(jī)制和行動(dòng)等多個(gè)層面不斷發(fā)力，為克服全球治理赤字、構(gòu)建全球治理新格局貢獻(xiàn)了中國(guó)力量。

（一）議題層面：主動(dòng)參與全球治理議題設(shè)置

中國(guó)日益走進(jìn)世界舞臺(tái)中央，國(guó)際影響力的提升很大程度體現(xiàn)在對(duì)全球治理的議題設(shè)置上。黨的十八大以來，中國(guó)在全球性問題上一改曾經(jīng)“被動(dòng)應(yīng)付多于主動(dòng)出擊”的狀態(tài)，主動(dòng)參與全球治理的議題設(shè)置，積極提出國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同的中國(guó)方案。

其一，中國(guó)通過多邊機(jī)制積極參與全球治理議題的設(shè)置。全球治理是永恒的話題，而治理議題卻是動(dòng)態(tài)多變的。中國(guó)在融入全球治理體系的過程中與時(shí)俱進(jìn)，直面國(guó)際社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的發(fā)展和安全議題，通過各類多邊機(jī)制平臺(tái)參與全球治理議題設(shè)置。如近年來，新冠肺炎、貧富差距、氣候變化等熱點(diǎn)問題此起彼伏，中國(guó)圍繞這些重點(diǎn)議題不斷發(fā)聲，在舉辦的各類論壇上闡述中國(guó)理念（見表1）。

其二，中國(guó)不斷推出全球治理新理念，積極創(chuàng)設(shè)全球治理新議題。2015年9月，習(xí)近平在出席第七十屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“我們要繼承和弘揚(yáng)聯(lián)合國(guó)憲章的宗旨和原則，構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系，打造人類命運(yùn)共同體?！盵4]522人類命運(yùn)共同體不僅是全球治理的新方案，還是全球治理的新議題。這一理念被多次寫入聯(lián)合國(guó)文件，載入金磚國(guó)家、上海合作組織等多邊機(jī)制重要文件，成為眾多國(guó)家和國(guó)際組織的熱點(diǎn)議題。2013年，習(xí)近平提出的“一帶一路”倡議，也是國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注的重要議題，截止到2022年底，已有150個(gè)國(guó)家和32個(gè)國(guó)際組織加入“一帶一路”大家庭[5]。中國(guó)已舉辦兩屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇，論壇議題以“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”為主線[6]，對(duì)基建投資、經(jīng)貿(mào)合作、人文交流等全球發(fā)展和安全領(lǐng)域的重點(diǎn)問題進(jìn)行討論，同各國(guó)一同勾畫了全球治理的新愿景。

（二）機(jī)制層面：積極參與全球治理體系改革和建設(shè)

2022年10月，習(xí)近平在黨的二十大報(bào)告中指出：“我們展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)擔(dān)當(dāng)，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，全面開展抗擊新冠肺炎疫情國(guó)際合作，贏得廣泛國(guó)際贊譽(yù)”。[7]在全球治理體系改革和建設(shè)中，中國(guó)主動(dòng)參與、積極引領(lǐng)，為完善全球治理體系作出了重要貢獻(xiàn)。

其一，中國(guó)積極推動(dòng)現(xiàn)有治理機(jī)制的完善。中國(guó)積極維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系，致力于通過聯(lián)合國(guó)平臺(tái)提高發(fā)展中國(guó)家的話語權(quán)[8]，并通過其他多邊組織推動(dòng)全球治理機(jī)制變革。以二十國(guó)集團(tuán)（G20）為例，中國(guó)推動(dòng)G20從短期危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制向長(zhǎng)效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型，使其在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用[2]。如G20杭州峰會(huì)提出的《二十國(guó)集團(tuán)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程行動(dòng)計(jì)劃》首次將發(fā)展問題納入全球宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)中并提升到優(yōu)先地位。同時(shí)，中國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持推動(dòng)包括世界貿(mào)易組織（WTO）和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）在內(nèi)的傳統(tǒng)全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的漸進(jìn)式改革。中國(guó)主張?zhí)岣甙l(fā)展中國(guó)家在WTO中的話語權(quán)以及規(guī)則制定權(quán)，積極維護(hù)多邊貿(mào)易體制，并倡導(dǎo)恢復(fù)WTO的談判職能，推進(jìn)成員國(guó)的互利共贏[9]。在WTO共識(shí)決策機(jī)制上，中國(guó)務(wù)實(shí)地提出了開放諸邊談判的主張。中國(guó)還推動(dòng)將超過6%的國(guó)際貨幣基金組織份額和3.13%的世界銀行投票權(quán)從發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移到新興市場(chǎng)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體[10]。

其二，中國(guó)通過多種方式推動(dòng)新的治理機(jī)制的建設(shè)。中國(guó)與不同地區(qū)國(guó)家共同構(gòu)建諸多合作機(jī)制，包括“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇、中國(guó)—拉共體論壇、中國(guó)—中東歐國(guó)家合作機(jī)制、瀾滄江—湄公河合作機(jī)制等。這些機(jī)制以中國(guó)為一方，域內(nèi)國(guó)家為另一方，在“1”和“多”的互動(dòng)中發(fā)揮中國(guó)的體量?jī)?yōu)勢(shì)和域內(nèi)國(guó)家的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，共同推進(jìn)全球治理。2021年，在金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人廈門會(huì)晤上，中國(guó)率先提出“金磚+”的合作模式，擴(kuò)大金磚國(guó)家的“朋友圈”，建設(shè)更加廣泛的南南合作平臺(tái)，形成新興市場(chǎng)國(guó)家和廣大發(fā)展中國(guó)家共謀發(fā)展的局面[11]。同時(shí)，中國(guó)是《巴黎協(xié)定》達(dá)成之前發(fā)達(dá)成員國(guó)和發(fā)展中成員國(guó)之間的重要樞紐，為協(xié)定的簽署和實(shí)施發(fā)揮了關(guān)鍵作用。此外，中國(guó)還與其他國(guó)家簽訂了各種自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）、區(qū)域貿(mào)易和投資協(xié)定（RTIA）和經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（EPA），推進(jìn)了全球經(jīng)濟(jì)治理合作的發(fā)展。例如，與金磚國(guó)家制定《金磚國(guó)家投資便利化合作綱要》、與東盟等亞太國(guó)家簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等[10]。

（三）行動(dòng)層面：以多樣化方式參與全球治理實(shí)踐

近年來，中國(guó)站在人類社會(huì)發(fā)展的高度，以多樣化方式參與到全球治理實(shí)踐之中，為全球發(fā)展治理和全球安全治理做出行動(dòng)貢獻(xiàn)。

其一，中國(guó)以自身發(fā)展更好地促進(jìn)世界和平與發(fā)展。中國(guó)在謀求自身發(fā)展的同時(shí)也注重造福世界，以自身成就為世界和平與發(fā)展提供新契機(jī)。2015年9月，聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》制定了“在全世界消除一切形式的貧困”的目標(biāo)[12]。中國(guó)于2020年全面建成了小康社會(huì)，歷史性地解決了困擾中華民族幾千年的絕對(duì)貧困問題。改革開放以來，按照現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國(guó)7.7億農(nóng)村貧困人口擺脫貧困；按照世界銀行國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)減貧人口占同期全球減貧人口70%以上，提前10年率先完成《聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》[13]。中國(guó)減貧成就為世界減貧事業(yè)作出了突出貢獻(xiàn)，增進(jìn)了發(fā)展中國(guó)家的減貧信心，大大加快了全球減貧進(jìn)程[14]。新冠疫情暴發(fā)后，中國(guó)共產(chǎn)黨同樣團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民，在短時(shí)間內(nèi)采取強(qiáng)有力措施，迅速控制疫情，用最小代價(jià)實(shí)現(xiàn)最大防控效果，讓人民生命安全和身體健康得到最大限度保護(hù)，最終中國(guó)抗擊新冠疫情斗爭(zhēng)取得重大戰(zhàn)略成果，有效遏制了疫情在全球的蔓延，展現(xiàn)出維護(hù)全球安全的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。

其二，中國(guó)以國(guó)內(nèi)治理的成功實(shí)踐為世界和平與發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。中國(guó)在注重自身發(fā)展的同時(shí)，也不斷為國(guó)際社會(huì)提供發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為其他國(guó)家的現(xiàn)代化提供借鑒和參考。2021年4月，中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《人類減貧的中國(guó)實(shí)踐》白皮書，介紹人類減貧的中國(guó)探索和實(shí)踐，分享中國(guó)扶貧脫貧的經(jīng)驗(yàn)和做法[15]。國(guó)際社會(huì)積極響應(yīng)，學(xué)習(xí)中國(guó)減貧的寶貴經(jīng)驗(yàn)。如俄羅斯衛(wèi)星通訊社在題為《中國(guó)國(guó)新辦發(fā)表〈人類減貧的中國(guó)實(shí)踐〉白皮書》的報(bào)道中表示“這部白皮書是全景式反映中國(guó)減貧事業(yè)發(fā)展的重要史料和文獻(xiàn)”。俄羅斯《勞動(dòng)報(bào)》刊文指出，此白皮書是“記錄中國(guó)消除絕對(duì)貧困的偉大道路”[16]。2021年6月，中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室再次發(fā)布《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》白皮書，記錄中國(guó)人民抗疫的艱辛歷程，向國(guó)際社會(huì)分享中國(guó)抗擊疫情的成功經(jīng)驗(yàn)[17]。

其三，中國(guó)在全球發(fā)展和安全領(lǐng)域提供眾多公共產(chǎn)品。2021年9月，習(xí)近平在第七十六屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出“全球發(fā)展倡議”，這是中國(guó)向世界提供的重要理念性公共產(chǎn)品，是推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的又一生動(dòng)實(shí)踐，為破解發(fā)展難題提供了中國(guó)方案。在發(fā)展領(lǐng)域，中國(guó)作為全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者，創(chuàng)設(shè)了絲路基金、金磚國(guó)家開發(fā)銀行、上海合作組織開發(fā)銀行等，大力支持發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)與發(fā)展中國(guó)家的協(xié)同發(fā)展。2022年4月，習(xí)近平再次提出“全球安全倡議”?！叭虬踩h”倡導(dǎo)“共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀”[18]，以構(gòu)建安全共同體為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，為維護(hù)世界和平安寧指明了前進(jìn)方向，是中國(guó)向國(guó)際社會(huì)提供的又一重要公共產(chǎn)品。在安全領(lǐng)域，中國(guó)作為世界和平的建設(shè)者，積極有為地為和平事業(yè)承擔(dān)大國(guó)責(zé)任。中國(guó)已成為聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)第二大出資國(guó)和安理會(huì)常任理事國(guó)第一大出兵國(guó)，迄今已參與近30項(xiàng)聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)，共派出維和人員5萬余人次，被譽(yù)為“聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的關(guān)鍵力量”[19]。

二、中國(guó)參與全球治理存在的突出問題

中國(guó)以實(shí)際行動(dòng)為全球治理貢獻(xiàn)了力量，但在參與全球治理的具體實(shí)踐中也存在著一些值得注意的問題，其中一個(gè)突出表現(xiàn)是，我國(guó)所參與的發(fā)展治理和安全治理存在不均衡，未能實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）議題層面：發(fā)展治理與安全治理的議題設(shè)置不平衡

中國(guó)在全球發(fā)展和安全治理中主動(dòng)參與議題設(shè)置，國(guó)際話語權(quán)不斷提升。但目前來看，中國(guó)在議題設(shè)置層面存在發(fā)展治理和安全治理間的失衡現(xiàn)象。這不僅在理念層面影響著“全球發(fā)展倡議”和“全球安全倡議”的引領(lǐng)力，還在實(shí)踐層面制約著中國(guó)方案的貢獻(xiàn)和中國(guó)行動(dòng)的落實(shí)。

一方面，一些多邊機(jī)制在議題設(shè)置上存在“重發(fā)展輕安全”的現(xiàn)象。發(fā)展與安全是發(fā)展中國(guó)家安全內(nèi)涵的一體兩面[20]。中國(guó)在與部分發(fā)展中國(guó)家舉辦交流論壇時(shí)，議題設(shè)置通常更注重發(fā)展治理領(lǐng)域。例如，從近三年來中國(guó)和拉共體舉辦的各類專業(yè)論壇看（見表2），“發(fā)展”領(lǐng)域的論壇類型豐富多樣，并保持定期對(duì)話和會(huì)晤機(jī)制，呈現(xiàn)出不斷拓展創(chuàng)新的態(tài)勢(shì)，與“安全”議題相關(guān)的論壇類型則相對(duì)單一，尚未形成固定交流機(jī)制。

安全治理領(lǐng)域 中國(guó)—拉美和加勒比國(guó)家應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情特別外長(zhǎng)視頻會(huì)議、專家視頻交流會(huì) 首屆中拉數(shù)字技術(shù)抗疫合作論壇 首屆中拉災(zāi)害管理合作部長(zhǎng)論壇

來源：筆者根據(jù)外交部官網(wǎng)資料自制

另一方面，部分議題缺乏基于“發(fā)展—安全聯(lián)結(jié)”維度的綜合治理。發(fā)展和安全都具有強(qiáng)大的議題吸納能力，其互動(dòng)架構(gòu)已經(jīng)在全球治理中扮演重要角色。學(xué)術(shù)研究和全球治理實(shí)踐在“發(fā)展—安全聯(lián)結(jié)”中吸收了越來越多元的議題，“二元聯(lián)結(jié)日益拓展為三元甚至四元議題”[21]，缺少對(duì)議題背后發(fā)展問題和安全問題的本質(zhì)聯(lián)系的追溯，不利于全球治理的深入推進(jìn)。如中國(guó)連續(xù)多年舉辦世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)，重點(diǎn)關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用等經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域議題[22]，雖然對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等問題也有探討，但對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間中的核心政治博弈等從根本上阻礙互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的不安全因素尚未給予足夠的關(guān)注。“共迎安全挑戰(zhàn)，共謀發(fā)展福祉”是世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)的重要宗旨，缺乏對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間政治安全等高級(jí)議題的探討，不利于中國(guó)有效推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理機(jī)制改革、推進(jìn)全球網(wǎng)絡(luò)空間安全與發(fā)展。

（二）機(jī)制層面：發(fā)展治理和安全治理的機(jī)制協(xié)同不到位

雖然治理機(jī)制數(shù)量不斷增加和結(jié)構(gòu)日益多元復(fù)雜，但發(fā)展治理和安全治理在機(jī)制的協(xié)調(diào)對(duì)接上存在問題，一定程度上限制了中國(guó)引領(lǐng)全球治理體系變革的效果。

一方面，發(fā)展治理和安全治理缺少協(xié)同互補(bǔ)機(jī)制。發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，在一定條件下，“發(fā)展可能成為誘發(fā)和深化各類安全問題的因素”[23]；安全是發(fā)展的保障，配套的安全治理機(jī)制將有效化解中國(guó)參與全球發(fā)展治理時(shí)面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)。例如，對(duì)于發(fā)展導(dǎo)向的“一帶一路”來說，高質(zhì)量發(fā)展的基本前提是和平穩(wěn)定的安全環(huán)境，安全保障是“一帶一路”建設(shè)的重要內(nèi)容[24]。當(dāng)前，“一帶一路”安全保障體系尚未建設(shè)完備。如在海外投資上，中國(guó)是“一帶一路”倡議的主要出資方，基礎(chǔ)設(shè)施投資方面存在投資收益較低、出資比重比較失衡的問題[25]，投資保護(hù)機(jī)制的缺失使得中國(guó)企業(yè)的海外投資利益面臨損失風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)“一帶一路”建設(shè)造成不利影響。同時(shí)，“一帶一路”建設(shè)還面臨著武裝沖突、恐怖襲擊、有組織犯罪和群體性事件等不同種類的安全威脅[24]，目前“一帶一路”安全保障機(jī)制建設(shè)更多側(cè)重于對(duì)話、論壇和倡議層面，仍需要逐步強(qiáng)化和不斷完善。

另一方面，現(xiàn)有機(jī)制中發(fā)展治理和安全治理間缺少有效對(duì)接。為發(fā)展治理提供安全保障，為安全治理提供發(fā)展支撐，需要配套機(jī)制的構(gòu)建，也需要推動(dòng)現(xiàn)有機(jī)制內(nèi)部的協(xié)調(diào)。目前來看，中國(guó)參與全球治理在這方面還存在短板。例如，上海合作組織這一安全合作機(jī)制在履行安全職能、構(gòu)建和諧地區(qū)方面發(fā)揮著重要作用[26]，深化了成員國(guó)安全治理的務(wù)實(shí)合作，協(xié)調(diào)了成員國(guó)共同應(yīng)對(duì)地區(qū)安全威脅的行動(dòng)。但上合組織運(yùn)作的宗旨不僅包括“維護(hù)和加強(qiáng)地區(qū)和平”，還包括“加強(qiáng)成員國(guó)的相互信任和睦鄰友好”以及“開展經(jīng)貿(mào)、環(huán)保、文化、科技、教育、能源、交通、金融等領(lǐng)域的合作”。經(jīng)濟(jì)合作是增進(jìn)上合組織成員國(guó)友好關(guān)系的重要途徑，也是提升其安全合作能力的重要支撐，“一帶一路”倡議恰恰為上合組織推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作帶來了契機(jī)。上合組織的發(fā)展可增進(jìn)成員國(guó)的互聯(lián)互通，維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定環(huán)境，推動(dòng)“一帶一路”項(xiàng)目的安全落地，而“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)為上合組織的發(fā)展提供機(jī)遇，提升上合組織的國(guó)際影響力。但是，目前來看，二者之間的對(duì)接存在不足。當(dāng)前上合組織的經(jīng)濟(jì)合作仍不完備，金融機(jī)構(gòu)和金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化布局、金融監(jiān)管合作依然只有宣言性的內(nèi)容，機(jī)制化、規(guī)則化程度不高[27]。上合組織沒有常設(shè)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，缺少多邊合作項(xiàng)目，治理機(jī)制數(shù)量的增加和結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，限制了成員國(guó)之間經(jīng)濟(jì)合作及與“一帶一路”的互補(bǔ)互助。

（三）行動(dòng)層面：發(fā)展治理與安全治理的行動(dòng)配合不充分

中國(guó)采用多樣化方式實(shí)施參與全球治理的具體行動(dòng)，但統(tǒng)籌不足，發(fā)展與安全的互動(dòng)性不強(qiáng)，未能達(dá)到統(tǒng)籌發(fā)展和安全的“聯(lián)動(dòng)治理”和“互動(dòng)治理”。

一方面，中國(guó)在對(duì)部分全球治理行動(dòng)的規(guī)劃上存在短板，缺少對(duì)發(fā)展和安全的綜合考量。例如，在“一帶一路”建設(shè)中，中國(guó)積極深化與發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作，承擔(dān)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源資源開發(fā)等多個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目和工程。但部分企業(yè)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不到位，項(xiàng)目實(shí)施給當(dāng)?shù)丨h(huán)境安全帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。又如，中國(guó)開展對(duì)外援助時(shí)，存在部分援助項(xiàng)目脫離于受援國(guó)的實(shí)際情況的現(xiàn)象。部分國(guó)家由于社會(huì)條件較差，治理能力不足，其民眾更多地關(guān)注自身生存安全狀況，對(duì)我國(guó)大型基礎(chǔ)設(shè)施援助的獲得感不足。在這些實(shí)踐案例中，中國(guó)為諸多地區(qū)和國(guó)家的發(fā)展治理做出了重要貢獻(xiàn)，但由于缺乏對(duì)安全治理的足夠關(guān)注，缺少對(duì)發(fā)展和安全的綜合統(tǒng)籌，最終未能取得理想效果。

另一方面，中國(guó)在參與全球治理的實(shí)踐中缺少統(tǒng)籌思維，尚未充分挖掘和發(fā)揮國(guó)際公共產(chǎn)品“發(fā)展”和“安全”的雙重功能。例如，金磚國(guó)家新開發(fā)銀行作為金磚國(guó)家金融安全合作的創(chuàng)新安排，自成立以來，基礎(chǔ)日益夯實(shí)，服務(wù)領(lǐng)域逐漸拓展，為推動(dòng)金磚國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。但是，由于功能定位受到質(zhì)疑、信用評(píng)級(jí)難以確定等因素[28]，金融安全合作的進(jìn)展緩慢，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的功能未能有效發(fā)揮。又如，綠色“一帶一路”這一公共產(chǎn)品作為推動(dòng)沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作和生態(tài)安全合作的機(jī)制化平臺(tái)，兼具“發(fā)展”和“安全”功能，填補(bǔ)了綠色公共產(chǎn)品赤字[29]，增強(qiáng)了中國(guó)在全球發(fā)展進(jìn)程中的綠色影響力。2017年中國(guó)明確了綠色“一帶一路”建設(shè)的初步思路[30]，不僅對(duì)建設(shè)綠色“一帶一路”提出了總體要求，也對(duì)加強(qiáng)境外投資的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理和促進(jìn)綠色領(lǐng)域合作發(fā)展做出了具體規(guī)劃，但這些倡議和指導(dǎo)方針通常實(shí)行自愿原則，對(duì)海外投資的監(jiān)管要求和保護(hù)措施還不夠充分，不利于綠色“一帶一路”維護(hù)生態(tài)安全功能的發(fā)揮。

三、中國(guó)參與全球治理的優(yōu)化路徑

處理好發(fā)展治理和安全治理的關(guān)系是中國(guó)參與全球治理必須解決的關(guān)鍵問題。統(tǒng)籌發(fā)展和安全在國(guó)內(nèi)治理層面的成功探索為全球治理提供了借鑒。習(xí)近平相繼提出“全球發(fā)展倡議”和“全球安全倡議”，“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”正在成為中國(guó)對(duì)外工作新的指導(dǎo)思想[31]。中國(guó)需要在參與全球治理的實(shí)踐中統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持發(fā)展和安全并重，協(xié)調(diào)推進(jìn)發(fā)展治理和安全治理，以可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)可持續(xù)安全，以可持續(xù)安全保障可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)。具體可從治理議題、治理機(jī)制和治理行動(dòng)方面對(duì)參與全球治理的路徑進(jìn)行優(yōu)化。

（一）議題層面：堅(jiān)持發(fā)展和安全并重，平衡議題設(shè)置

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“運(yùn)用議題和議程設(shè)置主動(dòng)權(quán)，打造亮點(diǎn)，突出特色”。[4]449發(fā)展和安全并重正是我國(guó)在全球治理的議題設(shè)置上要重點(diǎn)突出的“亮點(diǎn)”和“特色”。

其一，要改變議題設(shè)置中的“重發(fā)展輕安全”的現(xiàn)象。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在全球安全和發(fā)展議題的設(shè)置上有著直接的切身利益和重要的道義責(zé)任。中國(guó)應(yīng)立足負(fù)責(zé)任大國(guó)的定位，將“全球發(fā)展倡議”和“全球安全倡議”置于人類命運(yùn)共同體框架之下同步傳播，提升自身在全球發(fā)展治理和全球安全治理領(lǐng)域的國(guó)際話語權(quán)。中國(guó)應(yīng)充分利用主辦重要國(guó)際會(huì)議的主場(chǎng)外交提出議題，向世界闡述新安全觀等理念和政策，平衡發(fā)展和安全議題設(shè)置。中國(guó)需要在聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織，在金磚峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇等多邊平臺(tái)持續(xù)倡導(dǎo)全球安全觀，穩(wěn)步擴(kuò)大其影響力和話語權(quán)[31]，推動(dòng)構(gòu)建安全議題的常態(tài)化溝通機(jī)制。

其二，聚焦“發(fā)展—安全聯(lián)結(jié)”視角對(duì)治理議題進(jìn)行深入挖掘和廣泛拓展。聯(lián)合國(guó)《人類發(fā)展報(bào)告》從“免于恐懼的自由”和“免于匱乏的自由”兩個(gè)維度來闡釋人的安全，注重安全和發(fā)展的并行[32]，并將其分為經(jīng)濟(jì)、糧食、健康、環(huán)境、個(gè)人、社群、政治7類[33]。安全和發(fā)展之間存在密不可分的關(guān)系，究其本質(zhì)，發(fā)展實(shí)為安全的一部分[34]。國(guó)際安全議題幾經(jīng)發(fā)展變化，類別也從單一的傳統(tǒng)安全議題向傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)、交織型、前沿性等多類議題擴(kuò)展[35]。在全球化的框架下，作為一種載體，安全和發(fā)展的“關(guān)聯(lián)”代表相互聯(lián)系、相互構(gòu)成的人類全球生存問題，如氣候變化、糧食安全、自然災(zāi)害、能源和水危機(jī)、性別暴力等風(fēng)險(xiǎn)威脅，并且要從整體上解決這些威脅[36]。當(dāng)前全球治理層面呈現(xiàn)的是安全問題和發(fā)展問題相互交織的態(tài)勢(shì)，這也使得中國(guó)與全球其他國(guó)際行為體的共同利益不斷擴(kuò)大，為議題的認(rèn)同和拓展提供了更為廣闊的空間。因此，中國(guó)在參與全球治理的議題設(shè)置時(shí)，要深入挖掘發(fā)展和安全的本質(zhì)聯(lián)系，引導(dǎo)其他參與者認(rèn)識(shí)到“發(fā)展”問題背后的“安全”問題所在，為全球治理機(jī)制改革和行動(dòng)落實(shí)奠定基礎(chǔ)。

（二）機(jī)制層面：創(chuàng)新合作模式，推動(dòng)治理機(jī)制間協(xié)調(diào)互補(bǔ)

奧蘭·揚(yáng)（Oran R. Young）依據(jù)制度互動(dòng)的形式區(qū)分了國(guó)際社會(huì)四種制度性聯(lián)系類型，即嵌入型機(jī)制（embedded institutions）、嵌套型機(jī)制（nested institutions）、集簇型機(jī)制（clusteredinstitutions）和重疊型機(jī)制（overlapping institutions）[37]。發(fā)展治理機(jī)制和安全治理機(jī)制與全球治理體系之間屬于一種特殊的嵌套型聯(lián)系，相互嵌套的具體機(jī)制間則在議題和功能上具有緊密的相關(guān)性。國(guó)際機(jī)制間的聯(lián)系互動(dòng)將對(duì)治理的有效性產(chǎn)生重要影響。要推動(dòng)中國(guó)參與全球治理機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，就要塑造以統(tǒng)籌發(fā)展和安全為中心的系統(tǒng)合作機(jī)制，創(chuàng)新合作模式，實(shí)現(xiàn)安全治理機(jī)制和發(fā)展治理機(jī)制間的協(xié)調(diào)互補(bǔ)。

其一，構(gòu)建全球發(fā)展治理和全球安全治理的配套機(jī)制。習(xí)近平指出：“安全是發(fā)展的前提，人類是不可分割的安全共同體?！盵38]因此，要為全球發(fā)展治理提供安全保障，為全球安全治理實(shí)現(xiàn)發(fā)展支撐。如推動(dòng)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，需構(gòu)建“一帶一路”安全保障體系，把各類倡議和協(xié)定落在實(shí)處。可以根據(jù)“一帶一路”不同項(xiàng)目的建設(shè)背景，針對(duì)性地開展相應(yīng)的雙邊、多邊安保合作，在此基礎(chǔ)上積極構(gòu)建“一帶一路”安全保障合作網(wǎng)絡(luò)[24]。要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，精準(zhǔn)分析“一帶一路”沿線的安全風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)掌握安全動(dòng)態(tài)信息，統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)。要共同建設(shè)完善“一帶一路”沿線安全合作機(jī)制，合理部署安全任務(wù)的責(zé)任分配，加大采用社會(huì)安保力量的力度，推動(dòng)各國(guó)軍隊(duì)、警察、法律法規(guī)等力量的有效銜接[39]。在應(yīng)對(duì)“一帶一路”投資可能發(fā)生的利益損失風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可推動(dòng)建立“一帶一路”海外投資利益保護(hù)機(jī)制，為沿線國(guó)家提供投資合作的重要載體。通過建立海外投資保險(xiǎn)制度、制定相關(guān)投資保護(hù)法等，以機(jī)制化的方式為“一帶一路”投資提供安全保障。

其二，推動(dòng)治理機(jī)制間的協(xié)調(diào)互動(dòng)。中國(guó)參與全球治理時(shí)要消除在機(jī)制建設(shè)上的“孤島治理”現(xiàn)象，對(duì)發(fā)展治理機(jī)制和安全治理機(jī)制進(jìn)行專業(yè)化整合，實(shí)現(xiàn)機(jī)制間的協(xié)調(diào)互動(dòng)。以上合組織和“一帶一路”為例，中國(guó)在推進(jìn)“一帶一路”與上合組織合作對(duì)接的過程中，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)二者互為支撐、互相補(bǔ)充。上海合作組織作為“一帶一路”建設(shè)的重要支撐平臺(tái)，可拓展合作領(lǐng)域，設(shè)立經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)協(xié)商經(jīng)貿(mào)標(biāo)準(zhǔn)和政策，推動(dòng)建立貿(mào)易便利化機(jī)制，增進(jìn)成員國(guó)間的交流合作，在“一帶一路”倡議引領(lǐng)下助推成員國(guó)間的共同發(fā)展。“一帶一路”沿線存在著各類安全威脅，上合組織應(yīng)協(xié)調(diào)好成員國(guó)之間的關(guān)系，增進(jìn)成員國(guó)間的政治互信和戰(zhàn)略溝通，強(qiáng)化安全合作，通過簽訂安全合作協(xié)議、舉行聯(lián)合反恐演習(xí)等方式維護(hù)“一帶一路”沿線地區(qū)和平穩(wěn)定，共建“一帶一路”安全屏障，助力“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。

（三）行動(dòng)層面：優(yōu)化治理思維，推進(jìn)互動(dòng)治理和聯(lián)動(dòng)治理

在治理行動(dòng)層面實(shí)現(xiàn)對(duì)“發(fā)展和安全”的統(tǒng)籌，需要辯證分析全球發(fā)展問題和安全問題的交織關(guān)系，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)。

其一，秉持“以安全保發(fā)展，以發(fā)展促安全”治理思維，推進(jìn)“互動(dòng)治理”。首先，要“對(duì)癥下藥”，全面分析治理對(duì)象的發(fā)展和安全境況。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，必須把握大勢(shì)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，采取正確的戰(zhàn)略策略，下好“先手棋”，打好“主動(dòng)仗”。例如，在開展對(duì)外援助和經(jīng)濟(jì)合作時(shí)，要針對(duì)對(duì)象國(guó)情況進(jìn)行調(diào)查研究，因地制宜，從實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，建設(shè)對(duì)象國(guó)民眾真正需求的項(xiàng)目。同時(shí)，要優(yōu)化行動(dòng)策略，使發(fā)展和安全相互促進(jìn)、相得益彰。其次，在發(fā)展領(lǐng)域，既要注重發(fā)展是首要任務(wù)，又要注重以可持續(xù)安全保障可持續(xù)發(fā)展。許多安全局勢(shì)不穩(wěn)定的國(guó)家自然資源豐富，發(fā)展動(dòng)力充足，但自然資源是各方勢(shì)力的爭(zhēng)奪焦點(diǎn)，局勢(shì)不穩(wěn)導(dǎo)致外來投資望而卻步[40]。中國(guó)可在尊重其國(guó)家主權(quán)的情況下，積極參與聯(lián)合國(guó)的維和行動(dòng)，穩(wěn)定地區(qū)局勢(shì)，為投資合作奠定基礎(chǔ)。再次，在安全領(lǐng)域，要倡導(dǎo)可持續(xù)安全，以發(fā)展促安全。作為安理會(huì)常任理事國(guó)中的新興經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)可利用自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，踐行可持續(xù)安全理念，通過經(jīng)濟(jì)合作、發(fā)展援助、文化交流等多種方式帶動(dòng)其他發(fā)展中國(guó)家的和平發(fā)展。

其二，注重挖掘和發(fā)揮國(guó)際公共產(chǎn)品的“發(fā)展”與“安全”雙重功能，推進(jìn)“聯(lián)動(dòng)治理”。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“安全和發(fā)展是一體之兩翼、驅(qū)動(dòng)之雙輪。”[4]535中國(guó)需對(duì)國(guó)際公共產(chǎn)品供給進(jìn)行統(tǒng)一謀劃、部署和實(shí)施，有效發(fā)揮其在全球治理中“發(fā)展”與“安全”的雙重功能。首先，要制定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，提升統(tǒng)籌的規(guī)范化水平。一些國(guó)際公共產(chǎn)品，如絲路基金、金磚國(guó)家新開發(fā)銀行等，它們雖然是以經(jīng)濟(jì)合作為起點(diǎn)，但隨著安全合作越來越受到成員國(guó)的關(guān)注，安全功能的發(fā)揮也應(yīng)提上日程。安全合作規(guī)則不能只停留在倡議層面，要制定合作標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化工作方案，為發(fā)揮雙重功能指明方向。其次，調(diào)整系統(tǒng)要素，優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)統(tǒng)籌治理的“韌性”。一些國(guó)際公共產(chǎn)品功能發(fā)揮受限于內(nèi)部機(jī)制的不完備，可進(jìn)行專業(yè)化整合，提出機(jī)制優(yōu)化方案，通過增加、合并和調(diào)改等實(shí)現(xiàn)合作機(jī)制職能化、專業(yè)化，保持“發(fā)展”和“安全”功能發(fā)揮的動(dòng)態(tài)平衡和良性運(yùn)轉(zhuǎn)。再次，要增強(qiáng)貫徹力和執(zhí)行力，確保功能發(fā)揮落到實(shí)處。嚴(yán)格落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，加強(qiáng)國(guó)際協(xié)調(diào)合作，在具體行動(dòng)中探尋發(fā)展事務(wù)和安全事務(wù)的交匯點(diǎn)，創(chuàng)新兼顧發(fā)展效益和安全效果的工作思路，最大限度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的雙重功能。

四、結(jié)語

面對(duì)全球發(fā)展問題和安全問題相互交織的復(fù)雜態(tài)勢(shì)，中國(guó)積極參與和推動(dòng)全球治理，主動(dòng)參與全球治理的議題設(shè)置，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，以多樣化方式落實(shí)全球治理行動(dòng)，在全球治理中展現(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)擔(dān)當(dāng)。面對(duì)中國(guó)參與全球治理存在的“發(fā)展和安全不協(xié)調(diào)”問題，要注重統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持發(fā)展和安全并重，平衡議題設(shè)置，創(chuàng)新合作模式，推進(jìn)機(jī)制間協(xié)調(diào)互補(bǔ)，優(yōu)化行動(dòng)思維，推進(jìn)互動(dòng)治理和聯(lián)動(dòng)治理。習(xí)近平提出“全球發(fā)展倡議”和“全球安全倡議”，“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”從國(guó)家治理層面拓展到全球治理層面，積極踐行這一理念將有助于增強(qiáng)中國(guó)在全球治理層面的話語權(quán)和影響力，有助于推動(dòng)形成全球治理新格局和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

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Balancing Development and Security：Optimizing the Path for China's Participation in Global Governance

Jin Xin， Zhai Kuo

（Xi'an Jiaotong University，Xi'an 710049，Shaanxi，China）

Abstract：Implementing the Global Development Initiative and the Global Security Initiative and building a new pattern of global governance are of great significance to promoting the building of a community with a shared future for mankind. In the new era， China has made continuous efforts in the global governance， which can be seen as the active participation in the setting of issues， the reform and construction of global governance system， and the practices in global governance with various ways.At present，China's participation in global governance has a prominent problem of“uncoordinated development and security”，which is manifested in the unbalanced setting of topics，inadequate mechanism coordination and insufficient action coordination between development governance and security governance. To balance development and security in the participation in global governance， China could start from the following paths： attaching equal importance to development and security to balance issues setting; innovating cooperation models to promote coordination and complementarity among governance mechanisms; and optimizing governance thinking to propel interactive and interconnected governance.

Key words：global governance；development governance；security governance；balance development and security

責(zé)任編輯：鄧衛(wèi)紅 李祖杰