高校財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理問題多應(yīng)加強(qiáng)績效評(píng)估

蘇素紅

高校財(cái)政專項(xiàng)績效管理的背景及意義

績效管理起源于西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的投資項(xiàng)目管理?？冃Ч芾硗ㄟ^員工發(fā)展與公司目標(biāo)的一致性，建立明確的目標(biāo)，采取措施實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，提高員工的績效，進(jìn)而使公司目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)。借鑒公司績效管理辦法和模式，績效管理在新公共管理運(yùn)動(dòng)改革浪潮中成為建立政府運(yùn)營成本最小化、效益最大化的管理模式的核心內(nèi)容。在教育財(cái)政投入不斷增加的背景下，越來越多的國家意識(shí)到教育財(cái)政資金投入的規(guī)范化管理問題，高校財(cái)政專項(xiàng)資金的績效管理問題也漸漸走入學(xué)者們的研究范圍。

對(duì)高校開展績效評(píng)價(jià)工作的實(shí)施和研究是從西方國家開始起步的。早從1980年開始，就有西方發(fā)達(dá)國家開始通過全面系統(tǒng)的績效考評(píng)指標(biāo)制度對(duì)高校的教學(xué)工作實(shí)行量化的測評(píng)，通過對(duì)大學(xué)專項(xiàng)資金績效管理和績效評(píng)價(jià)來為國家制定教育政策、決定財(cái)政支出方向、優(yōu)化資源配置提供依據(jù)。

高校財(cái)政專項(xiàng)資金現(xiàn)狀

高校財(cái)政專項(xiàng)資金的地位 高校各類財(cái)政專項(xiàng)資金由政府財(cái)政及其他部門下達(dá)，是除年初一般公共預(yù)算財(cái)政撥款撥付的用于經(jīng)常性投入之外，用于高校建設(shè)和發(fā)展的資金。以H校為例，其專項(xiàng)資金包括：中央撥付的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，如中央獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)資金、中央支持地方發(fā)展專項(xiàng)等；地方財(cái)政撥付資金，如高等教育“沖一流、補(bǔ)短板、強(qiáng)特色”、 提高高等教育毛入學(xué)率獎(jiǎng)補(bǔ)資金、教育發(fā)展專項(xiàng)如“新強(qiáng)師工程”、基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展等。

目前，各高校財(cái)政專項(xiàng)資金呈現(xiàn)遞增的趨勢且占比較重，成為各高校發(fā)展教育事業(yè)的重要保障，如何更好地管理和利用財(cái)政資金成為各高校需重視的問題。

高校財(cái)政專項(xiàng)資金存在的問題 一是預(yù)算管理不科學(xué)，注重申請卻缺少整體績效考慮?？傮w上看，各高校普遍存在的一個(gè)問題是：資金需求部門沒有科學(xué)、完整、量化的指標(biāo)體系。很多項(xiàng)目申請時(shí)填報(bào)預(yù)算隨意性強(qiáng)，細(xì)化程度未經(jīng)可行性論證或科學(xué)的預(yù)算，或只是預(yù)算粗略，常常在項(xiàng)目剛執(zhí)行就需調(diào)整支出細(xì)項(xiàng)，項(xiàng)目論證的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性不足。各資金使用部門申請資金目標(biāo)沒有全局?jǐn)?shù)據(jù)參考，缺乏與全局達(dá)成一致發(fā)力的目標(biāo)，最終可能與學(xué)校本年度或是階段性的計(jì)劃相異。

二是專項(xiàng)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度慢，年初資金到位率低。財(cái)政撥款專項(xiàng)指標(biāo)往往不在部門預(yù)算編制時(shí)下達(dá)，上年結(jié)轉(zhuǎn)資金一般是在三、四月份才下達(dá)，從撥付到支出時(shí)間較為倉促。政府采購程序復(fù)雜，各高校內(nèi)部規(guī)定的程序繁瑣，往往從項(xiàng)目啟動(dòng)采購程序、執(zhí)行（執(zhí)行期間可能碰到的如廢標(biāo)需重新招標(biāo)等各類問題），到簽訂合同、支付款項(xiàng)耗費(fèi)較長時(shí)間，這些都限制了財(cái)政專項(xiàng)資金支付的及時(shí)性。前幾年常有學(xué)校在年底為了加快支出進(jìn)度，或倉促采購暫不需要的物品，或超范圍使用財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目支付，或未經(jīng)核定就采購用途不合規(guī)的產(chǎn)品，既違反了會(huì)計(jì)制度的相關(guān)原則，也使財(cái)政專項(xiàng)資金未能體現(xiàn)出應(yīng)有的效益。

三是績效考核沒有統(tǒng)一的考核指標(biāo)，考核結(jié)果對(duì)下次資金分配沒影響，尚未形成有效的績效管理體系等。雖然學(xué)校及上級(jí)部門制定了財(cái)政專項(xiàng)資金管理的相關(guān)制度，但在專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理一體化方面普遍缺乏系統(tǒng)的制度體系。由于財(cái)政下達(dá)的專項(xiàng)資金支持的業(yè)務(wù)差別較大，在制定專項(xiàng)資金管理制度時(shí)，目前還沒有辦法建立長效的、規(guī)范的、操作性強(qiáng)的績效評(píng)價(jià)操作制度，不能因地制宜制定細(xì)化的考評(píng)辦法，沒有精細(xì)與科學(xué)的管理，績效評(píng)價(jià)滯后，且評(píng)而不用，使激勵(lì)和問責(zé)難以有效實(shí)施。

如H校，《H校-廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地專項(xiàng)資金管理辦法》（粵H〔2016〕4號(hào)）制發(fā)后，該專項(xiàng)自2018年后未收到相關(guān)專項(xiàng)資金，制度的適用范圍較小，無法形成有效的績效評(píng)價(jià)結(jié)果。

高校財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理體系優(yōu)化對(duì)策建議

建立完整的項(xiàng)目管理體系 從單位層面強(qiáng)化專項(xiàng)資金管理部門的組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷提升管理部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)，建立從領(lǐng)導(dǎo)者到工作人員形成上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同工作的績效管理機(jī)制。

構(gòu)建較全面的信息系統(tǒng)，依托系統(tǒng)化思維整合專項(xiàng)資金管理全過程，加快構(gòu)建完善規(guī)范的制度建設(shè)，增強(qiáng)制度建設(shè)的科學(xué)性，在信息系統(tǒng)嵌入管理規(guī)則，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)下“制度+技術(shù)”的管理機(jī)制，制定績效管理從規(guī)劃、決策到實(shí)施與監(jiān)督的操作系統(tǒng)，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行全過程監(jiān)控，按規(guī)章制度執(zhí)行，做到有章可循。

制定各部門達(dá)成共識(shí)的制度后，執(zhí)行部門也應(yīng)具備各個(gè)程序相關(guān)的知識(shí)和專業(yè)水平，嚴(yán)格執(zhí)行并貫徹落實(shí)各個(gè)流程的規(guī)定。

健全審計(jì)等部門的監(jiān)督約束機(jī)制，確保監(jiān)督約束機(jī)制有效執(zhí)行。

通過規(guī)章制度的有效實(shí)施，減少?zèng)Q策、實(shí)施及監(jiān)管的漏洞和差錯(cuò)，按規(guī)定開展績效管理工作，循環(huán)改進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)簡程序、低成本、高效率、提服務(wù)的目標(biāo)。

重視績效評(píng)價(jià)結(jié)果 只有執(zhí)行完成有評(píng)估，評(píng)估結(jié)果有運(yùn)用，及時(shí)將學(xué)校師生和相關(guān)部門的意見反饋統(tǒng)計(jì)歸類，對(duì)專項(xiàng)資金按照信息系統(tǒng)管理進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，按規(guī)定將績效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行公布，循環(huán)利用績效評(píng)價(jià)結(jié)果推進(jìn)項(xiàng)目管理的良性發(fā)展。

例如H校針對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)度緩慢提出的解決方案：一、各職能部門督促項(xiàng)目負(fù)責(zé)人加快支出進(jìn)度，并報(bào)送本年度專項(xiàng)資金支出計(jì)劃，形成臺(tái)賬，落實(shí)責(zé)任；二、每月在校園網(wǎng)上公布各專項(xiàng)資金支出情況；三、繼續(xù)采取回收措施，即對(duì)于連續(xù)兩年未用完的專項(xiàng)資金將收回學(xué)校統(tǒng)籌；四、財(cái)務(wù)處將國庫集中支付資金進(jìn)度情況，分別呈送學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)分管或聯(lián)系的單位，請有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對(duì)有關(guān)單位國庫集中支付資金支出的指導(dǎo)和督促。這些措施的嚴(yán)格執(zhí)行后，取得了較好的效果，財(cái)政指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)效果顯著。

合理利用評(píng)價(jià)結(jié)果 構(gòu)建科學(xué)的績效評(píng)價(jià)制度，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目預(yù)算和部門、學(xué)校的績效考核指標(biāo)，使其與項(xiàng)目管理部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的獎(jiǎng)懲掛鉤，采用因素法將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一階段下達(dá)的預(yù)算款項(xiàng)撥付進(jìn)行比例掛鉤。按每季度實(shí)際支出進(jìn)度與自然月進(jìn)度相差的百分比和被財(cái)政收回資金額度，等額扣減或增加下一階段的預(yù)算。如資金支出進(jìn)度快的，下次分配資金可以按增加的比例增加資金撥付，并在人事部門設(shè)立用于績效評(píng)價(jià)的獎(jiǎng)懲收支項(xiàng)目，按完成率給予獎(jiǎng)勵(lì)，有獎(jiǎng)有懲，更好地形成激勵(lì)約束并使其良性循環(huán)。

例如將“提高毛入學(xué)率專項(xiàng)資金”執(zhí)行進(jìn)度納入考核范圍。如果財(cái)政下達(dá)1200萬元指標(biāo)，每個(gè)月應(yīng)支出的進(jìn)度是100萬元。第三個(gè)月的進(jìn)度是25%，如實(shí)際支出是10%，則低于自然月進(jìn)度15%；如實(shí)際支出是26%，則比自然月進(jìn)度高1%。在實(shí)際考核中，計(jì)算出項(xiàng)目實(shí)際支出進(jìn)度，與自然月進(jìn)度相比，如低1個(gè)百分點(diǎn)扣1分，每個(gè)季度最高扣8分；如高1個(gè)百分點(diǎn)，則獎(jiǎng)勵(lì)1分，每季度最高可加8分。項(xiàng)目資金被學(xué)校收回統(tǒng)籌的，每被收回5萬元減3分；被財(cái)政部門收回的，每被收回10萬元減8分。

由于計(jì)算過程較為復(fù)雜，如能將績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系嵌入信息系統(tǒng)，將相關(guān)規(guī)則在學(xué)校各部門公布并征求意見后設(shè)定在系統(tǒng)中，將大大地方便管理和計(jì)分的錯(cuò)漏。

綜上所述，筆者認(rèn)為專項(xiàng)資金的績效管理的推進(jìn)，主要是在于評(píng)估是否能建立完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制。如能科學(xué)建立信息系統(tǒng)，使各專項(xiàng)資金有效地進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，通過評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)被評(píng)估者績效進(jìn)行評(píng)估，并作為被評(píng)估者職務(wù)任免、獎(jiǎng)懲、各項(xiàng)待遇制定的依據(jù)，將大大促進(jìn)專項(xiàng)資金績效管理評(píng)價(jià)的有效實(shí)施，也將使專項(xiàng)資金的使用的科學(xué)性、合理性和合法性相應(yīng)提升。正如卡羅爾·H.韋斯所說：“根據(jù)項(xiàng)目結(jié)果的客觀信息，在預(yù)算分配及項(xiàng)目規(guī)劃上就可以做出明智的決策，產(chǎn)生好結(jié)果的項(xiàng)目會(huì)擴(kuò)展，而那些表現(xiàn)不好的項(xiàng)目則會(huì)被拋棄或進(jìn)行大幅度修改”。

作者單位：韓山師范學(xué)院財(cái)務(wù)部