以制度建設(shè)推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的三重邏輯

摘 要：制度建設(shè)在推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化中起著關(guān)鍵作用，能夠為民族地區(qū)治理現(xiàn)代化營造良好的社會氛圍、凝聚強大的社會共識、供給治理智慧和方法。然而，民族地區(qū)治理中存在的“非均衡性”“非整體性”“非耦合性”等制度建設(shè)問題，成為民族地區(qū)推進治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實阻礙。為此，需要立足制度主體的權(quán)威性與多元性的融合、制度內(nèi)容的多層性與協(xié)調(diào)性的結(jié)合、制度供給方式的強制性與自發(fā)性的耦合，協(xié)同推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：制度建設(shè)；民族地區(qū)治理現(xiàn)代化；價值邏輯；現(xiàn)實邏輯；實踐邏輯

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2023）03-0085-07

基金項目：2022年度河北省高校黨建研究課題“深化黨史教育融入高校思政教育研究”（GDXJ2022B359）結(jié)項成果；2021年度唐山師范學(xué)院教育教學(xué)改革研究項目“黨史教育融入大學(xué)思政教育研究”（2021JG010）的階段性成果。

作者簡介：王欣（1988—），女，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院博士研究生，唐山師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，研究方向：民族政治學(xué)、思想政治教育、中國政府與政治。

新時代在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，怎樣實現(xiàn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化是不可回避的重大課題和亟待解決的現(xiàn)實問題。民族地區(qū)是國家繁榮穩(wěn)定的戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性地區(qū)，與其他地區(qū)相比較，民族地區(qū)的民族文化多樣化、人口分布差別化、語言文字本土化等使其具有復(fù)合性、地域性和復(fù)雜性的區(qū)域特征，加之“地緣政治格局的重新組合和劇烈變化”［1］，一方面使之在國家發(fā)展中處于顯著位置，另一方面也給民族地區(qū)治理現(xiàn)代化帶來了困難和挑戰(zhàn)。民族地區(qū)的繁榮發(fā)展與穩(wěn)定安全，向來都是國家繁榮昌盛的風(fēng)向標，民族地區(qū)對外輻射能力與國家治理能力、整合能力密切相關(guān)，民族地區(qū)民眾對國家制度的態(tài)度、認識和自信程度影響著民族地區(qū)治理的成效。

黨和國家高度重視民族地區(qū)的治理，黨的十九大報告強調(diào)要“推進邊疆地區(qū)發(fā)展，保障邊境安全”［2］；黨的十九屆四中全會指出，“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［3］。這為民族地區(qū)的治理現(xiàn)代化提供了宏觀的政策性指導(dǎo)，也為發(fā)揮民族地區(qū)拱衛(wèi)中央的戰(zhàn)略作用、補齊民族地區(qū)治理短板以及推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化指明了方向。盡管當前民族地區(qū)治理取得了顯著成效，但在民族地區(qū)治理實踐中依舊存在公民參與的制度化水平低、制度政策隨意性大、制度相互矛盾等突出問題，使民族地區(qū)治理中的制度建設(shè)問題突顯，消解了民族地區(qū)民眾的制度自信，導(dǎo)致民族地區(qū)的制度建設(shè)難以取得預(yù)期的效果，阻礙了民族地區(qū)治理的系統(tǒng)重構(gòu)與全面轉(zhuǎn)型，影響了民族地區(qū)治理現(xiàn)代化進程。實現(xiàn)民族地區(qū)治理的重構(gòu)與轉(zhuǎn)型，需要通過全方位的制度建設(shè)，根據(jù)民族地區(qū)的制度需求進一步完善制度供給，實現(xiàn)民族地區(qū)制度“供給側(cè)”與“需求側(cè)”的有機統(tǒng)一，全面推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化。因此，推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化需要將制度建設(shè)提升到新的戰(zhàn)略高度，深刻認識制度建設(shè)在民族地區(qū)治理中的重大價值與功能定位，深入剖析當前民族地區(qū)治理中制度建設(shè)的現(xiàn)實困境，從而有針對性地探索出以制度建設(shè)推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的突破路徑，增強民族地區(qū)民眾源自國家制度和民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的獲得感和幸福感。

一、以制度建設(shè)推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的價值邏輯

民族地區(qū)多處于或靠近鄰國交界地域，往往是多民族或是少數(shù)民族共居的地方，民族地區(qū)治理得好，能夠維護社會穩(wěn)定、促進民族團結(jié)，使得“各民族像石榴籽一樣緊緊擁抱在一起”［4］，實現(xiàn)不同民族群體之間的良性互動和協(xié)調(diào)合作，使民族地區(qū)的民眾安居樂業(yè)、民族地區(qū)政事順遂。這就要求在民族地區(qū)治理過程中，兼顧不同民族的特點，使民族地區(qū)各民族共同參與制度建設(shè)，全面發(fā)揮制度優(yōu)勢，實現(xiàn)民族地區(qū)資源的公平分配和有效利用，在民族地區(qū)形成和諧團結(jié)的良好社會發(fā)展局面，激發(fā)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的創(chuàng)造力。制度建設(shè)能夠為民族地區(qū)治理現(xiàn)代化營造良好的社會氛圍、凝聚強大的社會共識、供給治理的智慧和方法。民族地區(qū)民眾積極投身制度建設(shè)，在制度建設(shè)中“就會對國家制度生成高度認同”［5］，從內(nèi)心深處增強對民族地區(qū)制度建設(shè)和治理現(xiàn)代化的信心。

（一）制度建設(shè)為推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化營造良好的社會氛圍

民族地區(qū)的有效治理，需要國家制度的在場，需要以全方位的制度建設(shè)重塑民族地區(qū)民眾的治理信念，為實現(xiàn)民族地區(qū)的高質(zhì)量跨越式發(fā)展增強信心。黨的十九屆四中全會深刻總結(jié)了中國制度的顯著優(yōu)勢，民族地區(qū)改革開放40多來的發(fā)展成就全面驗證了中國制度的有效性與優(yōu)越性。從民族地區(qū)各領(lǐng)域的現(xiàn)狀來看，進入新時代，民眾對國家制度的自信有所加強，進一步增強了對祖國的熱愛、對黨的忠誠、對民族的認同、對制度的認可，同時也充滿對民族地區(qū)善治的希望。為此，亟須通過制度建設(shè)來回應(yīng)民族地區(qū)民眾的發(fā)展吁求，在良好的社會氛圍中實現(xiàn)民族地區(qū)的善治。一是全方位的制度建設(shè)推進民族地區(qū)治理由傳統(tǒng)治理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理。習(xí)近平總書記指出：“國家治理現(xiàn)代化集中體現(xiàn)了國家的制度建設(shè)能力，國家治理效能的提高是人民堅定制度自信的根源?！保?］在民族地區(qū)治理中通過制度建設(shè)，建立一套科學(xué)完整的能夠集中突顯現(xiàn)代性的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，是民族地區(qū)治理現(xiàn)代化對制度建設(shè)的內(nèi)在要求，既涉及領(lǐng)導(dǎo)制度的權(quán)威、領(lǐng)導(dǎo)制度的結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)制度的監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)制度的評價等問題，還涉及民族地區(qū)治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，集中體現(xiàn)民族地區(qū)治理主體對國家制度的深刻認識和全面把握。二是制度建設(shè)能夠突顯民族地區(qū)治理的現(xiàn)代性，集中體現(xiàn)民族地區(qū)社會的平等化、民主化、法治化等方面治理現(xiàn)代化的正向演化，能夠“彌合不同族群的緊張和分裂”［7］，全面激發(fā)民族地區(qū)民眾參與治理的積極性和主動性。民族地區(qū)的制度建設(shè)立足民眾的切身需求與根本利益，適應(yīng)民族地區(qū)社會發(fā)展要求，體現(xiàn)了民族群體與民族個體在制度層面上的平等，真正實現(xiàn)“治理主體與治理客體在地位上的平等”［8］；在程序上體現(xiàn)民主協(xié)商，以全過程人民民主切實保障民族地區(qū)民眾的根本利益；通過法律方式進一步推進民族地區(qū)治理由傳統(tǒng)“‘禮俗轉(zhuǎn)向現(xiàn)代‘法理”［9］；通過制度建設(shè)保障民族地區(qū)民眾的自由，確保民族地區(qū)民眾的各項合法權(quán)益，激發(fā)廣大民族地區(qū)民眾以堅定的制度自信和高度的制度建設(shè)熱情有序地參與民族地區(qū)的治理，保障民族地區(qū)治理的有序運行。因此，制度建設(shè)能夠在民族地區(qū)營造良好的社會氛圍，促生制度自信并借助言語、情感、思維等將對制度的肯定態(tài)度傳導(dǎo)給民族地區(qū)民眾，使民族地區(qū)的民眾將對制度建設(shè)的真摯情感和主動心態(tài)轉(zhuǎn)化到民族地區(qū)治理現(xiàn)代化上，從思想上高度認可中國共產(chǎn)黨——領(lǐng)導(dǎo)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的治理主體地位，真誠支持和推進民族地區(qū)的治理現(xiàn)代化。

（二）制度建設(shè)為推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化凝聚強大的社會共識

民族地區(qū)治理現(xiàn)代化是對整個民族地區(qū)制度體系的深度變革，牽涉的利益群體眾多，涉及的人員與部門極其龐雜，這些特點直接決定了推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化需要獲得民族地區(qū)民眾的普遍信任和由衷支持，從而凝聚民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的強大社會共識。實際上，推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化不僅需要民族地區(qū)民眾對治理現(xiàn)代化的治理主體、體制機制、制度框架及制度規(guī)則有一個理性全面的認識，還需要民族地區(qū)民眾對“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”有一個整體的認識，如此民族地區(qū)治理現(xiàn)代化才能全面引發(fā)民眾共鳴，保障民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進。這需要通過指引民族地區(qū)的民眾了解制度在社會發(fā)展中的重要作用，使其對“根本制度、基本制度、重要制度生成認同”［10］，產(chǎn)生通過制度建設(shè)推動民族地區(qū)發(fā)展的愿望；使其理性認識治理中出現(xiàn)的問題與矛盾，指引民族地區(qū)民眾就“改什么、如何改”達成基本共識。一是制度建設(shè)能夠科學(xué)指引民族地區(qū)的治理實踐。民族地區(qū)治理既需要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，又需要民族地區(qū)社會多方力量的積極參與，從而形成多元主體協(xié)同共治的治理格局，在協(xié)同共治中達到經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的治理目標。實現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治，確保民族地區(qū)治理目標的不偏離，需要構(gòu)建科學(xué)性、完備性、系統(tǒng)性的制度體系，為多元主體協(xié)同共治供給規(guī)范的制度原則，以實現(xiàn)對民族地區(qū)民眾科學(xué)有效的引導(dǎo)和資源的高效整合。制度體系既要為治理主體和治理客體的交互活動提供規(guī)則和框架，確保民族地區(qū)治理沿著正確的方向前進，又要對治理主體的行為發(fā)揮制度性的約束作用，防止在治理實踐中因為受到族群利益、宗教群體、風(fēng)俗習(xí)慣等的影響，出現(xiàn)治理主體與治理客體的重合、治理實踐背離治理目標、治理實踐出現(xiàn)斷層或停擺的現(xiàn)象，以制度建設(shè)科學(xué)引導(dǎo)確保民族地區(qū)治理實踐的延續(xù)性和針對性，使民族地區(qū)通過現(xiàn)代化的“‘治理方式實現(xiàn)‘善治目的”［11］。二是制度建設(shè)促生制度自信，為推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化供給精神動力。制度自信既體現(xiàn)為民族地區(qū)民眾對國家制度所取得的顯著績效的自豪感，又體現(xiàn)為對國家制度的創(chuàng)新發(fā)展的信心，這種信心是對制度理想狀態(tài)的追求和向往。制度自信還表現(xiàn)為將理念思想進一步轉(zhuǎn)化為實際行動，自覺維護制度的權(quán)威，主動提高制度的執(zhí)行能力，自覺踐履制度所規(guī)定的各項責(zé)任和義務(wù)。民族地區(qū)民眾這種對制度的自覺，“對其社會治理理想狀態(tài)的向往與渴求”［12］，形成了推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的強大精神動力。簡言之，推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化是一項長期性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，需要以全方位制度建設(shè)來引導(dǎo)民族地區(qū)的治理行為，制度建設(shè)既為民族地區(qū)治理供給了穩(wěn)定持久的信念，促生制度自信，又規(guī)范了制度主體與制度客體的實踐行為，為推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化凝聚了強大的社會共識。

（三）制度建設(shè)為推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化供給治理智慧和方法

推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化需要形成常態(tài)化、持久化的體制機制，以制度積累、制度創(chuàng)新供給治理智慧和方法，使民族地區(qū)民眾從內(nèi)心對制度建設(shè)充滿希望和信心。一是制度積累能夠供給治理智慧。制度積累表征著對民族地區(qū)治理智慧的堅守，改革開放40多年來，黨領(lǐng)導(dǎo)民族地區(qū)民眾在制度建設(shè)和民族地區(qū)治理方面積累了諸多智慧和方法，為推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化奠定了制度基礎(chǔ)。立足民族地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化，是民族地區(qū)治理的智慧之一。民族地區(qū)不同地域的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況迥異，“治理的主體與治理的對象也千差萬別”［13］，民族地區(qū)治理的任務(wù)目標、方法途徑、價值取向需要依照民族地區(qū)的思維習(xí)慣、民族文化、歷史傳統(tǒng)等實際來確定，需要細致梳理既往治理經(jīng)驗和治理方法，結(jié)合國內(nèi)外變化和民族地區(qū)發(fā)展的多層次、多元化需求，實現(xiàn)民族地區(qū)治理有序運行。二是制度創(chuàng)新能夠供給與民族地區(qū)發(fā)展相耦合的治理方法。制度創(chuàng)新為民族地區(qū)治理供給規(guī)則和框架，新時代民族地區(qū)治理出現(xiàn)的新問題、新矛盾需要制度創(chuàng)新來有效應(yīng)對，亟須以貼近民族地區(qū)民眾生活、滿足民眾愿望、符合民眾習(xí)慣的方式進行治理。在全球化快速發(fā)展的場域中，民族地區(qū)治理出現(xiàn)了新問題和新挑戰(zhàn)，國家安全、意識形態(tài)危機、公共衛(wèi)生、跨境問題、生態(tài)惡化、教育問題等導(dǎo)致了民族地區(qū)民眾的“國家認同危機、分配公平疑慮和政治合法性弱化等問題”［14］，急需將這些問題納入民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的框架中，根據(jù)民族地區(qū)的發(fā)展需求創(chuàng)新相適應(yīng)的制度，切實滿足民族地區(qū)民眾多元化、多層次的美好生活需求，增強民族地區(qū)民眾源自制度創(chuàng)新所帶來的滿足感和獲得感。因此，要在民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的框架下推進制度的守正與創(chuàng)新，堅守根本制度和基本制度，以改革創(chuàng)新大力革除民族地區(qū)治理中體制機制弊端，“推陳出新”完善和發(fā)展民族地區(qū)的各項重要制度，通過制度建設(shè)為推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化供給治理智慧和方法。

二、以制度建設(shè)推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實邏輯

民族地區(qū)制度建設(shè)的推進過程，是民族地區(qū)治理現(xiàn)代化螺旋式上升不可缺少的“飛躍”環(huán)節(jié)，民族地區(qū)制度建設(shè)和治理質(zhì)量是決定和衡量民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的核心變量，直接影響著民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。當前，民族地區(qū)制度的基本框架已經(jīng)構(gòu)建起來，但依舊存在諸如制度建設(shè)“非均衡性”“非整體性”“非耦合性”等突出問題，使得民族地區(qū)治理不僅無法充分發(fā)揮制度的指引、規(guī)范功能，而且消解了民族地區(qū)制度建設(shè)的效果，制約了民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的進程。

（一）民族地區(qū)“非均衡性”的制度建設(shè)

民族地區(qū)在國家治理中處于特殊的治理領(lǐng)域，其語言的本土化、文字的多元性、語言表達的多樣性以及“民眾思維方式、生存環(huán)境、愿望訴求以及行為態(tài)度的深刻變化”［15］，使得民族地區(qū)制度建設(shè)呈現(xiàn)出“非均衡性”的特征，加大了推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的難度。一是制度供給乏力。制度是民族地區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量跨越式發(fā)展的重要推動因素，民族地區(qū)急需潛在的、現(xiàn)實的制度供給，但民族地區(qū)的特殊性使得治理主體在穩(wěn)定任務(wù)趨向下難以產(chǎn)生強烈的制度建設(shè)意愿，加上民族地區(qū)治理中的試錯成本制約了制度的變革，制度供給乏力成為民族地區(qū)治理的關(guān)鍵短板，造成民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展缺乏符合本地實際的制度支撐，無法滿足民族地區(qū)民眾以及各種社會新生力量參與民族地區(qū)治理的制度需求。二是維穩(wěn)性制度過剩。由于民族地區(qū)在“地緣政治、宗教信仰、民族習(xí)俗等方面的特殊性”［16］，治理主體往往將維護民族地區(qū)穩(wěn)定放在第一位，密集而高強度地制定和出臺相關(guān)制度，造成維穩(wěn)性制度的過剩，一定程度上制約了民族地區(qū)經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化進程中同時存在制度供給不足與制度供給過剩的問題，集中表現(xiàn)為民族地區(qū)制度建設(shè)中“缺位”與“錯位”同時存在的現(xiàn)象，使得民族地區(qū)治理中的有效制度需求得不到滿足。當前，民族地區(qū)治理中管制性制度、傳統(tǒng)安全制度較為健全，但服務(wù)性制度和非正式制度不足，暴露了民族地區(qū)制度建設(shè)的“非均衡性”。制度建設(shè)的“非均衡性”成為民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的掣肘，“維穩(wěn)性”制度相對過剩，在確保民族地區(qū)安定的同時一定程度上制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展；指引性制度缺位導(dǎo)致無法有效引導(dǎo)民族地區(qū)的治理行為，在一定程度上強化了民族地區(qū)的血緣認同卻消解了制度效能。

（二）民族地區(qū)“非整體性”的制度建設(shè)

民族地區(qū)制度建設(shè)要取得顯著效果，需要相關(guān)制度從整體上相互配合、相互支撐、相互協(xié)調(diào)，達到諸多制度之間的無縫銜接與通力合作。推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化是一項長期復(fù)雜的工程，具有地域性、民族性以及領(lǐng)域性的特征，“治理主體呈現(xiàn)地方政府、中央政府等多元化特點”［17］，由于層級、條塊等不同而存在職責(zé)分工的不同，因而制度作用的發(fā)揮具有差異性，呈現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟、強調(diào)生態(tài)優(yōu)先發(fā)展、注重社會穩(wěn)定團結(jié)、強化國家認同、突出民族意識的不同側(cè)重面。這在客觀上導(dǎo)致了民族地區(qū)諸多制度之間的沖突和矛盾，也因為制度之間的條塊分割和不同部門之間的相互掣肘而嚴重影響了民族地區(qū)的治理效能。從民族地區(qū)之間的橫向治理來分析，盡管“一帶一路”建設(shè)使民族地區(qū)成為國家發(fā)展的前沿地帶，為民族地區(qū)的治理和發(fā)展提供了機遇，但民族地區(qū)行政區(qū)劃之間的各自為政，導(dǎo)致了無法有效實現(xiàn)民族地區(qū)內(nèi)部與外部之間的互聯(lián)互通，深刻影響了民族地區(qū)治理和發(fā)展的整體性。從民族地區(qū)不同領(lǐng)域的治理層面來分析，盡管民族地區(qū)治理從表面上看是一個整體，但實質(zhì)上又存在社會、文化、生態(tài)、經(jīng)濟等不同領(lǐng)域，“不同的部門負責(zé)不同的領(lǐng)域”［18］，因而不同領(lǐng)域之間的沖突導(dǎo)致制度之間的契合性不高，甚至出現(xiàn)彼此之間的抵觸問題。因此，推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化需要將制度建設(shè)置于整體性視域下進行審視，“防止地區(qū)性、部門性、碎片性等條塊分割現(xiàn)象的出現(xiàn)”［19］，需要實現(xiàn)民族地區(qū)不同領(lǐng)域制度之間的協(xié)調(diào)與契合，整體性推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化。

（三）民族地區(qū)“非耦合性”的制度建設(shè)

民族地區(qū)治理的復(fù)雜性取決于民族地區(qū)自身的特殊性。民族地區(qū)特定的自然地理因素造成了其特殊的政治權(quán)威、生計方式、文化表達以及社會組織形式，使之與其他地區(qū)相比較具有顯著的差異性和特殊性，這些特點制約著民族地區(qū)的治理實踐。國家制度的顯著優(yōu)勢要得到充分發(fā)揮需要與民族地區(qū)的特殊性相協(xié)調(diào)，方能獲得較好的治理效果。民族地區(qū)治理的實效性關(guān)鍵在于非正式制度與正式制度能否實現(xiàn)協(xié)調(diào)，正式制度能否與民族地區(qū)的文化、規(guī)范、價值取向相統(tǒng)一。從宏觀來看，民族區(qū)域自治制度在總體上促進了民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。但在民族地區(qū)的具體治理實踐中，制度建設(shè)仍存在兩個問題：一是國家正式制度過于突出，過度強調(diào)了正式制度的法理權(quán)威，試圖以正式制度替代民族地區(qū)的非正式制度，忽略了民族地區(qū)的文化、風(fēng)俗等因素在治理實踐中的正向作用，使得正式制度在民族地區(qū)的實際推行中遭遇諸多挫折，甚至引發(fā)沖突消解了民族地區(qū)的治理效能。二是在民族地區(qū)的治理中過度突出非正式制度的地位，使得非正式制度與正式制度之間出現(xiàn)取向上的偏差。民族地區(qū)眾多有威望的個體是民族地區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣、獨特文化的堅定維護者，這一群體在民族地區(qū)的治理實踐中具有顯著的二重性，一方面，作為民族地區(qū)治理的對象，需要規(guī)范這一群體的思想與行為，使其助力民族地區(qū)治理；另一方面，這一群體也是民族地區(qū)治理的主體，他們的支持和參與對于有效管理民族地區(qū)民族事務(wù)發(fā)揮正向作用。然而，部分地方政府在民族地區(qū)治理中過度突出了這一群體的作用與地位，使其在宗教等某些領(lǐng)域發(fā)揮權(quán)威作用，并以其著力維護的非正式制度支配民族地區(qū)的社會治理和經(jīng)濟發(fā)展，甚至出現(xiàn)影響和干擾政府行政的不良現(xiàn)象，“使得地方政府喪失了對社會治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”［20］，偏離原本的治理目標。因此，在民族地區(qū)的治理實踐中，制度建設(shè)需要立足民族地區(qū)的特殊性，既要確保國家正式制度的主導(dǎo)性，又要使其與民族地區(qū)的非正式制度有機統(tǒng)一，以確保民族地區(qū)治理現(xiàn)代化沿著正確方向前進的同時實現(xiàn)治理效果的最大化。

三、以制度建設(shè)推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的實踐邏輯

民族地區(qū)的特殊性決定了不能簡單認識民族地區(qū)治理現(xiàn)代化，需要立足民族地區(qū)的特點和實際審視制度建設(shè)在社會治理中的重大意義。推進制度建設(shè)并將其轉(zhuǎn)化為助推民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的效能，實現(xiàn)民族地區(qū)各項制度落地并持久有序的運行，使民族地區(qū)“日漸融入世界并快速崛起”［21］，需要著眼于民族地區(qū)制度建設(shè)中存在的突出問題，從制度主體、制度內(nèi)容、制度供給等方面綜合推進，使民族地區(qū)的社會治理達到“善治”［22］狀態(tài)，實現(xiàn)民族地區(qū)的跨越式高質(zhì)量發(fā)展。

（一）制度主體權(quán)威性與多元性的融合

民族地區(qū)的地理環(huán)境決定了治理的特殊性和復(fù)雜性，加之文化習(xí)俗、生產(chǎn)生活方式、主體人員構(gòu)成等與其他地方差異較大，政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)一元治理結(jié)構(gòu)很難解決社會轉(zhuǎn)型中涌現(xiàn)的問題，“政府需要因地制宜調(diào)整自身的義務(wù)、位置和責(zé)任邊界”［23］，以便構(gòu)建多方社會力量共同參與的多元治理格局。目前，在民族地區(qū)治理中，中央政府、地方政府以及社會組織等構(gòu)成多元治理主體，需要通過制度建設(shè)實現(xiàn)多元治理主體之間的相互配合，充分發(fā)揮制度的優(yōu)越性。民族地區(qū)治理的最高制度供給主體是中央政府，其從頂層設(shè)計的高度統(tǒng)籌安排民族地區(qū)的總體性制度，規(guī)范和指引民族地區(qū)各族群眾的制度行為。作為發(fā)揮“元治理”功效的民族地區(qū)地方政府，起到銜接中央政府的作用，在制度建設(shè)中處于關(guān)鍵位置，需要根據(jù)“自身特點和實際全面反映治理對象、主體的需求”［24］，因地制宜出臺符合實際情況的制度。因此，中央政府與地方政府在制度制定層面上呈現(xiàn)出權(quán)威性與多元性的特征，依托制度建設(shè)維持著中央與地方的良性互動，為多元治理主體之間的協(xié)同共治提供科學(xué)框架。借助制度化的治理實踐，能夠?qū)崿F(xiàn)民族地區(qū)制度主體權(quán)威性與多元性的無縫銜接，指引和規(guī)范民族地區(qū)的治理行為，為民族地區(qū)提供恰切的制度，充分滿足民族地區(qū)民眾的愿望和訴求，全面提升民族地區(qū)的“制度創(chuàng)新能力和政府公信力”，使民族地區(qū)民眾切實感受來自制度建設(shè)的幸福感和安全感，全面推進民族地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

（二）制度內(nèi)容多層性與協(xié)調(diào)性的結(jié)合

民族地區(qū)不論從民族風(fēng)情、服飾裝扮，還是從語言文字、文學(xué)藝術(shù)、飲食習(xí)慣等方面都與其他地區(qū)有所差異，民族地區(qū)多元文化碰撞與交融的現(xiàn)實狀況對制度內(nèi)容提出了更高的要求，需要通過積極創(chuàng)新制度內(nèi)容來推進制度建設(shè)，為推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化爭取強大的內(nèi)生動力。民族地區(qū)治理是涉及不同領(lǐng)域和不同層次的系統(tǒng)工程，不僅涵蓋了中央政府、地方政府以及社會組織等多元治理主體，而且也包含了經(jīng)濟、生態(tài)、文化、社會等領(lǐng)域，因而在實踐中要協(xié)調(diào)的關(guān)系多樣龐雜，需要以制度建設(shè)來科學(xué)應(yīng)對，保障治理的有序開展。制度建設(shè)的有效推進，需要在民族地區(qū)實現(xiàn)制度需求與制度供給之間的有效對接。民族地區(qū)存在多領(lǐng)域、多層次治理問題，需要多樣性的制度供給，而制度供給受到具有領(lǐng)域性、地域性特征的各級政府的影響，其失調(diào)和不暢問題導(dǎo)致了諸多制度之間的沖突。同時，民族地區(qū)治理出現(xiàn)碎片化和條塊化現(xiàn)象，“制度創(chuàng)新不足”［25］，治理效果不理想極大降低了民族地區(qū)的制度建設(shè)效果。因此，在民族地區(qū)治理實踐中，要全面推進制度建設(shè)，實現(xiàn)制度內(nèi)容多層性與協(xié)調(diào)性的有機結(jié)合，形成制度內(nèi)容彼此支撐的整體性制度體系。這需要將民族地區(qū)治理納入國家治理之中，從制度層面總體規(guī)劃民族地區(qū)治理現(xiàn)代化，通過多方協(xié)調(diào)與通力合作，構(gòu)建整體性、科學(xué)性、針對性的治理制度。著眼于民族地區(qū)的特殊性，高度重視制度的頂層設(shè)計，形成契合民族地區(qū)治理實際的規(guī)則底線和制度框架，“制定新制度、革除不適應(yīng)的制度、健全既有制度”［26］，建構(gòu)結(jié)構(gòu)科學(xué)、層級明確、相互支撐的科學(xué)制度體系。從推進國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度指引民族地區(qū)制度創(chuàng)新，縮小其與發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距，以多層性與協(xié)調(diào)性兼具的制度體系推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化，及時回應(yīng)和滿足民族地區(qū)民眾對于制度建設(shè)的多樣期待。

（三）制度供給方式強制性與自發(fā)性的耦合

民族地區(qū)制度供給需要以改善民生為中心，以滿足民族地區(qū)民眾訴求為導(dǎo)向，著力補齊民生領(lǐng)域的制度短板，全方位增強民族地區(qū)的制度建設(shè)效果。以制度建設(shè)推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化，除了不斷提高制度內(nèi)容創(chuàng)新能力之外，還離不開“多元化的制度供給方式”［27］?？v觀中外制度演進的歷史，主要存在強制性、自發(fā)性兩種制度供給方式。強制方式是政府自上而下的以支配為主導(dǎo)的制度變革，主要借助法律和政府命令來實現(xiàn)，指向強制性的制度供給；自發(fā)方式是社會群體自發(fā)的“自下而上的以需求為主導(dǎo)的制度革新”［28］，指向自發(fā)性的制度供給。這兩種制度供給方式為民族地區(qū)治理現(xiàn)代化提供了重要借鑒。民族地區(qū)社會治理的法理、政治、社會、安全等領(lǐng)域，需要強制性的國家制度供給，以保障民族地區(qū)治理的公共性取向，進而確保民族地區(qū)治理目標的實現(xiàn)。然而，民族地區(qū)的文化變遷、民族心理、經(jīng)濟社會發(fā)展等具有特殊性，民族地區(qū)的民眾為“實現(xiàn)個體利益、族群利益，會替代、變更現(xiàn)有的制度安排”［29］，以習(xí)俗、慣例等非正式制度取而代之。這一行為集中體現(xiàn)了民族地區(qū)民眾對制度訴求的多元偏好，因而在推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的過程中，需要立足民族地區(qū)的特殊性實現(xiàn)強制性、自發(fā)性制度供給的高度耦合。值得注意的是，自上而下的強制性制度供給需要民族地區(qū)民眾的支持和響應(yīng)方能落實，自發(fā)性制度供給不僅需要切實反映民族地區(qū)民眾的利益需求，還需要政府公權(quán)力的引導(dǎo)和規(guī)范方能防止制度偏向的發(fā)生，切實滿足民族地區(qū)民眾的多元制度需求，因此，二者的耦合具有重大意義。強制性制度供給以政策創(chuàng)新和政策實踐來引導(dǎo)民族地區(qū)民眾的行為，以解決民族地區(qū)的治理問題，實現(xiàn)制度引導(dǎo)的目的，使民族地區(qū)治理具有可操作性和多樣性，彰顯強制性制度供給的綜合優(yōu)勢，突顯民族地區(qū)治理實踐中正式制度對非正式制度的兼顧與超越；具有民族特色的非正式制度配合具有國家治理現(xiàn)代化取向的正式制度的全面貫徹落實，實現(xiàn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化目標?？傊?，民族地區(qū)特殊的地域性和復(fù)雜性，直接決定了制度供給方式需要具有高度的耦合性，不僅要反映民族地區(qū)治理主體的主動性與治理實踐的特殊性，又要彰顯國家治理現(xiàn)代化的價值取向，發(fā)揮制度建設(shè)維護民族地區(qū)的社會穩(wěn)定、維持多民族和諧的共居生活、滿足民眾的制度需求的作用，以確保民族地區(qū)治理目標的實現(xiàn)。

結(jié)語

民族地區(qū)治理是國家治理不可分割的重要組成部分，但民族地區(qū)因其獨特的生活方式、傳統(tǒng)習(xí)俗、思維模式以及認識結(jié)構(gòu)等，使得治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)不僅需要民族地區(qū)治理主體全面認識、精準把握和高度認同國家制度，而且需要民族地區(qū)民眾的積極參與、主動配合以及自覺踐履，以高昂的熱情和自覺的行動全方位推進民族地區(qū)治理現(xiàn)代化。因此，民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，需要將制度建設(shè)視為民族地區(qū)治理重構(gòu)與轉(zhuǎn)型的核心問題，實現(xiàn)民族地區(qū)制度“供給側(cè)”與“需求側(cè)”的高度契合，提高民族地區(qū)民主科學(xué)的制度制定能力、合作互動的制度協(xié)同能力、公正法治的制度執(zhí)行能力、綜合前瞻的制度創(chuàng)新能力，以全方位的制度建設(shè)在民族地區(qū)治理實踐中彰顯治理現(xiàn)代化的使命與價值追求，使民族地區(qū)的治理不斷朝著現(xiàn)代化方向前進，實現(xiàn)民族地區(qū)的高質(zhì)量跨越式發(fā)展。

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