數(shù)字化驅(qū)動公共服務(wù)一體化：內(nèi)在邏輯與運行機制

［摘要］??區(qū)域公共服務(wù)一體化的重心是形成適應(yīng)流動性需求的便利共享機制，從而提升整體競爭力，促進高質(zhì)量發(fā)展與扎實推動共同富裕。數(shù)字化正深刻影響著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，成為公共服務(wù)一體化的動力支撐。文章聚焦數(shù)字化與公共服務(wù)一體化高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系機理，深入分析數(shù)字化驅(qū)動公共服務(wù)一體化的內(nèi)在邏輯與運行機制。從內(nèi)在邏輯看，數(shù)字孿生、跨空間流動性、乘數(shù)效應(yīng)與區(qū)域公共服務(wù)一體化的要素聯(lián)結(jié)、便捷流動與聚合效應(yīng)相切合，也與人民福祉增進及獲得感提升、流動適應(yīng)性變革與共享共生等一體化發(fā)展相呼應(yīng)；從運行機制看，數(shù)字化驅(qū)動內(nèi)核包括聚合觸發(fā)機制、聯(lián)結(jié)機制、聯(lián)動機制與協(xié)作機制。構(gòu)建府際公共服務(wù)連接紐帶、自主性合作架構(gòu)、智能化耦合共生與一體化數(shù)字生態(tài)共同體是實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)一體化的關(guān)鍵所在。

［關(guān)鍵詞］公共服務(wù)一體化；數(shù)字化驅(qū)動；便利共享

［中圖分類號］??F2941［文獻標識碼］??A［文章編號］?1673-0461（2023）03-0068-08

一、問題提出

加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)是新形勢下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新趨勢。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出了加快數(shù)字化發(fā)展、構(gòu)建區(qū)域新發(fā)展格局與全面深化改革的要求。一體化與高質(zhì)量已成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的核心，旨在不斷縮小區(qū)域發(fā)展差距，調(diào)整區(qū)域布局與區(qū)際關(guān)系以暢通資源流動渠道，使之更高效地服務(wù)于新格局建設(shè)［1］。根據(jù)2021年《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2021年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達1011億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達716%，10億用戶接入互聯(lián)網(wǎng)，全球最為龐大、生機勃勃的數(shù)字社會已形成［2］。2021年底，以實現(xiàn)“政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級協(xié)同共享”的全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺基本建成，實名用戶人數(shù)超8億①。一直以來，市場、政府與制度構(gòu)成了一體化與高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動力量［3-4］。伴隨智慧城市建設(shè)向縱深方向推進，數(shù)字化成為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動力，重塑著城市治理模式與公共服務(wù)供給方式，成為面向未來塑造城市核心競爭力的“看不見之手”［5-6］。

區(qū)域公共服務(wù)一體化作為一體化戰(zhàn)略的重要部分，其重心是“加快公共服務(wù)便利共享”［7］。但行政邊界形成的府際分割現(xiàn)象是阻礙公共服務(wù)一體化的最大障礙，而打破行政壁壘、府際利益沖突和行政分割，其關(guān)鍵在于“破除制約要素合理流動的堵點，打破行政固化邊界，矯正資源要素失衡錯配”。當前以數(shù)字化驅(qū)動區(qū)域數(shù)據(jù)連接、打造區(qū)際全新聚合效應(yīng)，并進一步推動一體化深度改革，為實現(xiàn)公共服務(wù)一體化和便利共享提供重要契機。習(xí)近平總書記也明確指出，“運用信息化手段建設(shè)便捷高效的公共服務(wù)平臺，方便全國范圍內(nèi)人員流動”這一發(fā)展方向［8］。2022年6月國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出“構(gòu)建協(xié)同高效的政府數(shù)字化履職能力體系”，全面提升公共服務(wù)數(shù)字化、智能化水平，打造泛在可及的服務(wù)體系和拓展公平普惠的民生服務(wù)。在這一背景下深入研究數(shù)字化與公共服務(wù)一體化的內(nèi)在機理成為重要命題。本文深入分析數(shù)字化驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)一體化的內(nèi)在邏輯與運行機制，闡述數(shù)字化的驅(qū)動邏輯、價值邏輯與實踐邏輯，提出數(shù)字化驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)一體化的觸發(fā)機制、聯(lián)結(jié)機制、聯(lián)動機制和協(xié)作機制，分析實現(xiàn)路徑，這既有利于探索理論創(chuàng)新方向，更有利于推動實踐層面的前瞻性謀劃。

二、數(shù)字化驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)一體化的內(nèi)在邏輯

區(qū)域公共服務(wù)一體化的核心是突破空間區(qū)隔與行政壁壘，形成按需流動、互聯(lián)互通與便利共享的一體化機制。數(shù)字化嵌入，有助于形成公共服務(wù)一體化的全新驅(qū)動力、共享共生價值體與流動性適應(yīng)的新實踐形態(tài)，這有其內(nèi)在的驅(qū)動邏輯、價值邏輯與實踐邏輯。

（一）驅(qū)動邏輯

1數(shù)字孿生

隨著云計算、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與人工智能等新一代技術(shù)發(fā)展，數(shù)據(jù)重構(gòu)著人類生活方式，整個社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系被打上數(shù)據(jù)烙印。“數(shù)據(jù)旨在實現(xiàn)對社會存在的理性化改造，并且能夠?qū)崿F(xiàn)對觀念與意義系統(tǒng)的理性生產(chǎn)”［9］。數(shù)字化既意味著碎片化數(shù)據(jù)聯(lián)通為一個整體，也意味著數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)的范圍不斷擴展，“所有這一切都將被鏈接到網(wǎng)絡(luò)中”［10］。對于政府、企業(yè)和個體而然，數(shù)字化提供了突破性技術(shù)和強大的全新力量，積極融入這個數(shù)據(jù)流，“連接到這個系統(tǒng)”成了所有意義的來源。“鏈接比擁有更重要”成為數(shù)據(jù)驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)一體化的基石。

數(shù)據(jù)資源作為一種生產(chǎn)要素、創(chuàng)新資源與組織方式，成為生產(chǎn)力發(fā)展的創(chuàng)新要素。現(xiàn)實世界的各種事物都可在網(wǎng)絡(luò)空間、虛擬世界、數(shù)字世界通過數(shù)據(jù)建構(gòu)相應(yīng)的數(shù)字孿生體系?！皵?shù)字孿生”正是以數(shù)字化手段在虛擬信息空間構(gòu)造與物理實體空間相對應(yīng)的虛擬世界，數(shù)據(jù)在跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)之間乃至國家之間按需有序流動已成為經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素。在區(qū)域一體化發(fā)展中，數(shù)字信息技術(shù)與交通體系相結(jié)合，大幅度縮小了空間阻隔和時間成本，提高各城市實體之間、城市與鄉(xiāng)村之間的物質(zhì)與非物質(zhì)流動效率，從而擴展了中心城市的影響范圍，帶動大都市區(qū)、城市群、大都市帶以及世界城市等區(qū)域新發(fā)展空間格局的形成。同時驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)一體化，建立不同主體公共數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)之間的組合、整合、聚合等等新型區(qū)域社會關(guān)系。

2跨空間流動性

數(shù)據(jù)資源具有不受地域空間局限的可流通性屬性。數(shù)據(jù)跨區(qū)域流通不僅由分散到積聚實現(xiàn)區(qū)域分工合作網(wǎng)絡(luò)的有效協(xié)調(diào)與集聚，而且由交換到共享形成新的社會公共資源組織與匹配，以實現(xiàn)需求側(cè)與供給側(cè)的動態(tài)均衡，促進區(qū)域公共服務(wù)便利共享。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、數(shù)據(jù)信息技術(shù)所建構(gòu)的“網(wǎng)絡(luò)空間”，驅(qū)動各要素包括資本、技術(shù)、信息、組織等要素流動，形成“通過流動而運作的空間”［11］。數(shù)字化所構(gòu)建的“流動空間”重塑著區(qū)域社會結(jié)構(gòu)的變革。吉登斯認為社會結(jié)構(gòu)模式可解釋為決定社會實踐模式轉(zhuǎn)換的規(guī)則和資源［12］，網(wǎng)絡(luò)化“流動空間”的規(guī)則是以數(shù)據(jù)作為載體或“中介”形成因數(shù)據(jù)流動而運作的社會實踐。數(shù)據(jù)在流動中創(chuàng)造資源價值［13］，將區(qū)域大量零散的、割裂的公共服務(wù)數(shù)據(jù)有機地關(guān)聯(lián)起來，各主體與組織完全對接形成合力，有效釋放由數(shù)據(jù)流動帶來一體化的潛在價值。

以人為原點的數(shù)字化驅(qū)動更強調(diào)用數(shù)據(jù)技術(shù)分析區(qū)域公共服務(wù)一體化動向與規(guī)律，借助數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)協(xié)同，打造高度關(guān)聯(lián)的橫縱向可流通的數(shù)據(jù)，一旦公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)基本信息數(shù)據(jù)可依據(jù)人的流動相互流通，不再局限于行政區(qū)域的物理空間限制，實現(xiàn)不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同部門數(shù)據(jù)跨界積聚，這就進一步促進了各種分散的點數(shù)據(jù)與割裂的條數(shù)據(jù)匯聚起來，使之產(chǎn)生聚合效應(yīng)。與公共服務(wù)相關(guān)的各類數(shù)據(jù)組合、整合、聚合，推動形成一個共享、開放的區(qū)域一體化“數(shù)據(jù)池”，進而改變傳統(tǒng)的公共服務(wù)資源生產(chǎn)、提供、分配方式，漸趨打破傳統(tǒng)的公共服務(wù)信息不對稱和數(shù)據(jù)流動障礙，為區(qū)域公共服務(wù)一體化發(fā)展注入新的驅(qū)動力，推動一體化制度的革新和發(fā)展。

3數(shù)字化的乘數(shù)效應(yīng)

區(qū)域各地方政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為推動區(qū)域?qū)崿F(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革以及提高全要素生產(chǎn)率變革的關(guān)鍵性力量［14］。數(shù)據(jù)要素集聚與流動具有拉動區(qū)域物流、人流、資金流充分流動的作用，擴大各要素的釋放深度，促進區(qū)域空間功能集聚，進而逐步形成以數(shù)據(jù)為紐帶的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。數(shù)字化的乘數(shù)效應(yīng)表現(xiàn)在：一是數(shù)字化的倍增效應(yīng)，相比土地、勞動力、資本和技術(shù)等傳統(tǒng)要素，數(shù)據(jù)能放大勞動力、資本等生產(chǎn)要素在社會各行業(yè)價值鏈流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的價值，把不同的生產(chǎn)要素進行連接而產(chǎn)生倍增效果，助推各類型要素深度融合［15］。二是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全方位革命性重塑效應(yīng)。數(shù)字化不僅驅(qū)動公共服務(wù)與社會治理智能化，更是以此為基礎(chǔ)形成區(qū)域行政方式重塑與體制機制的新變革。數(shù)字化將帶來社會運行、流程、社會治理規(guī)則，城市運營生態(tài)，區(qū)域城市功能等方面的革命性重塑［16］。

（二）價值邏輯

1人民福祉增進

堅持以人民為中心是數(shù)字化發(fā)展的價值導(dǎo)向，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根本是在于更好地為人民服務(wù)，不斷增強人民的獲得感、幸福感和安全感。數(shù)據(jù)對于經(jīng)濟和社會的重要性，一方面體現(xiàn)在數(shù)據(jù)將重塑區(qū)域生產(chǎn)、消費和生活方式，數(shù)字化不僅驅(qū)動各個經(jīng)濟行業(yè)提升生產(chǎn)效率和資源利用效率，提供更多個性化產(chǎn)品和服務(wù)，也驅(qū)動政府制定更有效的政策和提升公共服務(wù)獲得感［17］；另一方面數(shù)字化驅(qū)動實施更廣泛的變革實踐，數(shù)字孿生技術(shù)在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用助力各自領(lǐng)域的創(chuàng)新變革，同時開放更多的數(shù)據(jù)、改善數(shù)據(jù)使用方式進一步推動更健康、更繁榮和更可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域社會生成。歐盟公布的《人工智能白皮書2020》中指出，“歐洲目前和未來經(jīng)濟的可持續(xù)增長與社會福利的維持，將越來越依賴于數(shù)據(jù)所創(chuàng)造的價值”［18］。歐洲數(shù)字化戰(zhàn)略是通過提升整個市場對于數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)賦能產(chǎn)品和服務(wù)的使用和需求，進而為整個歐洲社會和經(jīng)濟帶來好處：一是具有更強的生產(chǎn)能力和競爭性的市場；另一個是健康、福利、環(huán)境、透明治理和便捷公共服務(wù)的有效改善。

數(shù)字化作為區(qū)域公共服務(wù)一體化創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)形成的驅(qū)動力量，正通過信息、資本與公共服務(wù)交互實現(xiàn)功能整合［19］，從這一意義而言，數(shù)字化驅(qū)動公共服務(wù)一體化的核心價值是增進福祉與提升人民獲得感［20］，充分激活數(shù)字化所具有的高治理效能、高品質(zhì)服務(wù)與高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)勢，推動區(qū)域公共服務(wù)更充足、普惠、便利與均衡，與區(qū)域公共治理一體化相適應(yīng)，推動區(qū)域高質(zhì)量一體化。

2流動的適應(yīng)性變革

以人民為中心的民生服務(wù)保障權(quán)利便攜流動，成為數(shù)字化驅(qū)動一體化的基本價值關(guān)懷。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國人口城鎮(zhèn)化水平已達6389%，流動人口達到376億人，而鄉(xiāng)城流動人口占比為663%［21］。這意味著盡快形成以人為本的公共服務(wù)便攜流動機制對提升區(qū)域一體化與高質(zhì)量發(fā)展意義重大。現(xiàn)有的公共服務(wù)體系以地方統(tǒng)籌層次為標準，一般以戶籍為依據(jù)，執(zhí)行統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一待遇標準和統(tǒng)一統(tǒng)籌，但由于區(qū)域發(fā)展差異性，各個區(qū)域的統(tǒng)籌能力和水平，以及籌資標準、實際待遇、調(diào)控模式與業(yè)務(wù)管理手段等等核心環(huán)節(jié)的差異性，導(dǎo)致民生服務(wù)保障“隨人走”機制存在重重阻隔和壁壘。

設(shè)計更為系統(tǒng)和精細的合理順暢流動機制，需要以人口要素自由流動為導(dǎo)向，借助數(shù)字化推行流動的適應(yīng)性變革，疏通勞動力流動渠道。一方面，以數(shù)字化重塑一體化的流動機制，打破傳統(tǒng)的、單一的行政服務(wù)邊界，發(fā)揮泛在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)增強跨組織邊界的供需協(xié)同的優(yōu)勢，利用數(shù)據(jù)資源的流動與交易推進區(qū)域規(guī)?；纳鐣f(xié)同；另一方面，以數(shù)字化重構(gòu)傳統(tǒng)的供給體系，將數(shù)據(jù)或信息作為一種公共價值資源參與分工合作，推動形成以共享為基本訴求的區(qū)域社會形態(tài)，改變由于信息不對稱而造成的區(qū)域阻隔、不平等交易與公共資源浪費，促使跨域居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保和養(yǎng)老等等方面享有便捷與一體化的公共福利。

3共享與共生

區(qū)域公共服務(wù)一體化的核心是塑造協(xié)同與共享機制，一體化中“體”指向的是“體制”，除了物的共享之外最重要的是信息與數(shù)據(jù)的共享，調(diào)節(jié)區(qū)域社會利益關(guān)系，尋求區(qū)域公共服務(wù)一體化實現(xiàn)過程中效率與公平的高度統(tǒng)一與動態(tài)均衡。從區(qū)域基本公共服務(wù)的優(yōu)先順序來看：第一是保障基本自由和權(quán)利不受侵害；第二是建立基于公民身份平等共享的基本公共服務(wù)體系；第三是具有競爭性與排他性的資源與競爭崗位機會均等地向所有人開放；第四是提升弱勢群體參與競爭和享受服務(wù)能力，為之提供扶持；第五是為公民提供“額外”的個性化產(chǎn)品［22］，無論是上述哪個層次，數(shù)字化嵌入都有助于激活公共服務(wù)一體化的高效能、精準化、流通性與共享性。

利他與共生是驅(qū)動數(shù)字化資源的流動與共享的前提。數(shù)字化時代的區(qū)域公共服務(wù)越來越難以依賴傳統(tǒng)的供給模式，而應(yīng)建構(gòu)多主體共同參與的共建共治共享新格局。數(shù)據(jù)要素本身所具有的易復(fù)制、易傳播與邊際成本為零的新特點，成為數(shù)據(jù)驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)共享的變革性力量。2021年8月歐洲議會委員會通過了關(guān)于《數(shù)據(jù)治理法》（DGA）報告，引入了“數(shù)據(jù)利他主義”這一重要概念，明確提出：那些純粹基于公共利益而收集數(shù)據(jù)的個人和組織可以捐贈數(shù)據(jù)，例如用于醫(yī)學(xué)研究的捐贈數(shù)據(jù)，這些捐贈組織可在歐盟注冊為“數(shù)據(jù)利他組織”，以此促進數(shù)據(jù)共享。數(shù)字化、政府與治理三者互動重塑區(qū)域發(fā)展的新空間、新動能，三者關(guān)聯(lián)的深度與廣度，以及相互嵌入程度推動形成區(qū)域公共服務(wù)一體化發(fā)展新格局。

（三）實踐邏輯

1全景式全過程刻畫現(xiàn)實需求

數(shù)字化是為區(qū)域公民提供高效率、低成本和高透明一體化服務(wù)的催化劑［23］。數(shù)字化作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“神經(jīng)系統(tǒng)”，能為治理主體提供重要抓手，將有限的資源進行合理配置，使之可控、可預(yù)測，進而解決跨區(qū)域供給難題，并能夠依據(jù)信息系統(tǒng)來反饋、修正和動態(tài)調(diào)整供給全過程。

數(shù)字化通過全范圍覆蓋、全要素連接、全過程記錄和全景式評估等鏈接機制滲透和嵌入到公共治理中，極大地改進了治理效率［24］。憑借數(shù)字化技術(shù)對社會現(xiàn)實強大的穿透力，區(qū)域治理主體更易獲取多維度與顆粒度高的社會現(xiàn)實信息，擴展治理邊界與范圍。以公民為中心的大數(shù)據(jù)分析更易刻畫區(qū)域公共服務(wù)的各種需求，驅(qū)動治理主體提供主動、精準、個性化的公共服務(wù)，更好、更準地預(yù)測公眾行為和意見，提高公共服務(wù)政策制定的有效性［25］。與此同時，數(shù)字化也極大地提高區(qū)域治理主體的預(yù)測預(yù)判能力，包括對個人偏好和公眾滿意度的把握，通過手機信令數(shù)據(jù)對社會個人日?，F(xiàn)實活動軌跡的描述，全景式、全過程刻畫現(xiàn)實需求，極大地提升府際政府跨界共享公共服務(wù)能力與水平。

2系統(tǒng)建構(gòu)區(qū)域空間新形態(tài)

數(shù)字化驅(qū)動形成區(qū)域公共服務(wù)一體化空間新形態(tài)。區(qū)域空間形態(tài)正由一元的線下實體空間向線上虛擬與線下實體結(jié)合的二元空間轉(zhuǎn)變。一元的線下實體空間呈現(xiàn)核心—邊緣形態(tài)，而線下實體與線上虛擬結(jié)合的空間形態(tài)呈現(xiàn)出“地理空間與互聯(lián)網(wǎng)信息空間愈發(fā)趨向均質(zhì)化，形成網(wǎng)絡(luò)化形態(tài)，線上虛擬空間對線下實體空間存在替代效應(yīng)”，使得區(qū)域公共服務(wù)一體化面臨著復(fù)雜化、多層級、網(wǎng)絡(luò)化的空間結(jié)構(gòu)［26］。

大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等技術(shù)拓展了對區(qū)域公共需求識別的廣度和深度，公共服務(wù)復(fù)雜性需求更易被社會所看見、發(fā)現(xiàn)和理解。數(shù)字化區(qū)域城市通過信息系統(tǒng)的大綜合、大集成與大協(xié)同整體性建構(gòu)社會現(xiàn)實之間的邏輯關(guān)系。大綜合是將城市治理與服務(wù)的各領(lǐng)域，包括經(jīng)濟、社會、文化、政治和生態(tài)等全領(lǐng)域的綜合，同時也是城市結(jié)構(gòu)內(nèi)容，包括基礎(chǔ)設(shè)施、信息資源、應(yīng)用服務(wù)、安全體系、標準規(guī)范和體制機制等結(jié)構(gòu)的綜合。以大綜合為基礎(chǔ)，采用科學(xué)的系統(tǒng)集成方法，將各個領(lǐng)域、同構(gòu)與異構(gòu)的信息系統(tǒng)進行有機銜接、互聯(lián)互通，構(gòu)建大集成數(shù)字化體系。進一步在城市數(shù)字化大集成體系中推動形成各個系統(tǒng)之間可協(xié)作、可擴展、開放性的高效處理各類公共事務(wù)的大協(xié)同機制。進一步形成通過數(shù)據(jù)流、數(shù)據(jù)資源，以及構(gòu)建數(shù)據(jù)可依法交換流動、可依法開發(fā)利用、可動態(tài)分配利益、可精準追溯責(zé)任等一整套體制。

3由競合到共生

在推進區(qū)域一體化進程中，區(qū)域間關(guān)系逐漸從競爭向協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的區(qū)域競爭型政府向區(qū)域服務(wù)共生型政府轉(zhuǎn)變。區(qū)域競爭與合作的重心更側(cè)重完善府際政府治理能力，優(yōu)化區(qū)域合作生態(tài)，提升交通流、物流、人流、信息流的聯(lián)通性，不斷適應(yīng)勞動力和資本等生產(chǎn)要素流動性提高的發(fā)展趨勢，進而向區(qū)域共生邏輯演進。數(shù)字化驅(qū)動催生物理維度上的實體世界與信息維度上的數(shù)字化世界同生共存、虛實交融的格局。這一格局將區(qū)域原有的靜態(tài)化、物質(zhì)性、邊界化的城市提升為動態(tài)、人本、全周期的數(shù)字化運營模式，實現(xiàn)由區(qū)隔化、壁壘式、專斷型物理空間的治理轉(zhuǎn)向跨部門、跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、深度協(xié)同的數(shù)字化驅(qū)動型治理體系，打造區(qū)域社會治理與公共服務(wù)共同體模式，形成區(qū)域公共服務(wù)協(xié)同共生模式。

數(shù)字化是以數(shù)據(jù)、算力、算法模型為核心，通過構(gòu)建數(shù)據(jù)采集存儲、算法模型、數(shù)據(jù)治理保障和數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)監(jiān)管預(yù)測等創(chuàng)新機制，實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，打通數(shù)據(jù)血液，形成了統(tǒng)一的區(qū)域治理與公共服務(wù)數(shù)據(jù)資源體系，聯(lián)動響應(yīng)流動性需求，塑造一體化核心動力，提升區(qū)域城市資源配置優(yōu)化能力，用算法跑贏物理時間區(qū)隔，打造形成數(shù)字化驅(qū)動治理與公共服務(wù)一體化決策駕駛艙?；谥悄芎霞s的安全可信數(shù)據(jù)交換平臺，建構(gòu)區(qū)域公共服務(wù)的“數(shù)據(jù)駕駛艙”，打破區(qū)域競爭壁壘，形成協(xié)同共生模式。

三、數(shù)字化驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)一體化的運行機制

數(shù)字化驅(qū)動公共服務(wù)一體化建設(shè)的關(guān)鍵是打造縱向融通與橫向協(xié)同的治理協(xié)調(diào)機制，從而實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)供給協(xié)同均衡與精準有效的一體化目標。實現(xiàn)這一目標的核心機制包括：以數(shù)據(jù)聚合為中心的觸發(fā)機制、以鏈接與互通為中心的聯(lián)結(jié)機制、以開放與互動為中心的聯(lián)動機制、以流動與共享為中心的適應(yīng)性協(xié)作機制，驅(qū)動形成公共服務(wù)一體化的區(qū)域協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系。

（一）觸發(fā)機制

觸發(fā)機制是數(shù)字化驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)信息資源的匯聚與整合。正如梅特卡夫定律所指出的，一個網(wǎng)絡(luò)的價值等于該網(wǎng)絡(luò)內(nèi)節(jié)點數(shù)的平方，網(wǎng)絡(luò)的價值與聯(lián)網(wǎng)的用戶數(shù)的平方成正比［27］?；跀?shù)字化驅(qū)動的公共服務(wù)一體化，聚合觸發(fā)機制是這一定律的直接表現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)整合的區(qū)域資源越多，其公共價值越大。與區(qū)域傳統(tǒng)的壁壘式價值體系不同，數(shù)字化驅(qū)動的核心是實現(xiàn)數(shù)據(jù)最大程度匯集，并實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值最大化。區(qū)域社會環(huán)境中的人、機、物等要素數(shù)字化，驅(qū)使政府數(shù)據(jù)資源與社會數(shù)據(jù)資源的融合與共享，助推形成全方位、全流程和全系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫，以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)底座來獲取公共服務(wù)系統(tǒng)主體和要素的全面信息，進而憑借數(shù)字化分析技術(shù)，準確鎖定特定公共服務(wù)的使用者，使之由復(fù)雜的“不確定的多數(shù)”轉(zhuǎn)向具象化的個體。

（二）聯(lián)結(jié)機制

聯(lián)結(jié)機制是指數(shù)字化驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)信息鏈接與互通。數(shù)字化驅(qū)動帶來了社會的高度聯(lián)通性，這增強了區(qū)域公共服務(wù)信息的規(guī)?；c可用性。數(shù)字化所呈現(xiàn)的全數(shù)據(jù)、相關(guān)性、全向互動的特點，“有潛力支持前所未有的相互理解，進而支持公共政策和服務(wù)的巨大改進”［28］。數(shù)字技術(shù)不僅僅是作為區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略性工具，推動公共服務(wù)信息與資源的鏈接與互通，呈現(xiàn)主體多元化、攜帶便攜性與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化趨勢；更在于數(shù)字化驅(qū)動組織鏈接、制度與理念互聯(lián)互通、政策措施同頻共振，進一步改變現(xiàn)有跨區(qū)域公共服務(wù)管理認知，探索制定新規(guī)范與新程序［29］。因此，改善區(qū)域公共服務(wù)互通機制的關(guān)鍵在于：以人為中心打造區(qū)域全域數(shù)據(jù)鏈接，制定共同的數(shù)據(jù)標準，以避免內(nèi)部市場的分裂，并促進建立區(qū)域數(shù)據(jù)空間，以標準化和互通性上達成共識、建立框架，包括制定一個標準的技術(shù)與法律框架。

（三）聯(lián)動機制

聯(lián)動機制主要體現(xiàn)為數(shù)字化驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)信息與平臺開放與互動，形成區(qū)域公共服務(wù)一體化聯(lián)結(jié)紐帶。一體化本質(zhì)是資源要素的無障礙流動和地區(qū)間的全方位開放合作。而數(shù)字化驅(qū)動的三個核心要素是：全數(shù)據(jù)、相關(guān)性分析與全向互動，其中全數(shù)據(jù)能全面刻畫社會公眾的需求與供給資源狀況；相關(guān)性分析是通過數(shù)據(jù)挖掘展現(xiàn)諸多要素的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性；全向互動是基于數(shù)據(jù)開放與共享打造信息對稱化與透明化的一體化供給。數(shù)據(jù)驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)體系從分散走向一體化。一體化核心在于各條信息的集中管控和共享，各區(qū)域的塊數(shù)據(jù)與信息起到“粘合劑”“鉤聯(lián)網(wǎng)”條塊協(xié)作的積極作用，塊數(shù)據(jù)運行機理在于通過對各個行業(yè)、各個領(lǐng)域條數(shù)據(jù)解構(gòu)、交叉與融合形成一個共享、開放“塊數(shù)據(jù)”池，從根本上解決數(shù)據(jù)獨立運行分散管理的問題?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，“建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，確保公共數(shù)據(jù)安全，推進數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用”，以“擴大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)安全有序開放，探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系”，打造區(qū)域公共服務(wù)一體化聯(lián)動。

（四）協(xié)作機制

數(shù)字化作為一體化技術(shù)治理工具具有破解跨界與跨部門協(xié)作難題的潛在價值，以數(shù)字化驅(qū)動區(qū)域府際間達成協(xié)作，以數(shù)據(jù)共享破解跨界協(xié)作難題。數(shù)字化驅(qū)動的本質(zhì)是信息驅(qū)動，推動區(qū)域間、層級間、部門之間的信息互通與數(shù)據(jù)共享，以數(shù)據(jù)標準化改善行政碎片化提升區(qū)域公共資源整合；進一步地通過公共服務(wù)的數(shù)據(jù)共享、信息整合與資源協(xié)調(diào)實現(xiàn)供給的便捷化與精準化；最終通過數(shù)字政府構(gòu)建區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡(luò)與供給數(shù)字鏈來改善供給效率與效益。數(shù)字化驅(qū)動作為第四范式，將現(xiàn)實世界和虛擬世界互動形成的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)納入實際領(lǐng)域，依據(jù)全數(shù)據(jù)的相關(guān)性分析將孤立的數(shù)據(jù)流進行整合和連通，逐步催生關(guān)聯(lián)更緊密、響應(yīng)更敏捷的區(qū)域一體化發(fā)展共同體，如圖1所示。

四、數(shù)字化驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)一體化的實現(xiàn)路徑

積極探索以人民為中心的區(qū)域公共服務(wù)一體化格局，除了制度安排與市場機制外，數(shù)字化驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)一體化要從連接紐帶、組織架構(gòu)、智能化耦合與共生、一體化數(shù)字生態(tài)共同體等四個方面，形成公共服務(wù)組織機制、制度創(chuàng)新、發(fā)展模式與政策創(chuàng)新。

（一）以全域數(shù)字化打通區(qū)域府際數(shù)據(jù)鏈接

區(qū)域基本公共服務(wù)一體化的首要突破口是區(qū)域政府自身推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型。正如上?！皟蓮埦W(wǎng)”建設(shè)的數(shù)字化創(chuàng)新做法，將傳統(tǒng)分散在各個部門的碎片化信息集統(tǒng)一整合到一體化大平臺中，通過歸集數(shù)據(jù)、跨部門共享，推動整個辦事流程實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的一體化改造，相應(yīng)的，在應(yīng)用領(lǐng)域真正實現(xiàn)政府職能的全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型。以政府數(shù)字化治理為支撐，進而深度實現(xiàn)與基本公共服務(wù)密切相關(guān)的經(jīng)濟、生活、治理的三大核心領(lǐng)域“整體性”數(shù)字化轉(zhuǎn)型，使之變成區(qū)域基本公共服務(wù)一體的數(shù)字化發(fā)展底座與基礎(chǔ)性一體化能力。數(shù)據(jù)作為新的重要生產(chǎn)要素，區(qū)域間政府有責(zé)任驅(qū)動數(shù)據(jù)“跑起來”，在安全性數(shù)據(jù)生態(tài)框架下，與各府際公共服務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)共享共融，推進區(qū)域治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

為此，一是要構(gòu)建一體化區(qū)域的人口動態(tài)數(shù)據(jù)平臺，強化以人口為核心的公共數(shù)據(jù)的共享機制，推進以人口流動為主體的業(yè)務(wù)流程再造，實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域協(xié)同辦事流程，把區(qū)域跨省人口遷移“一地辦理、網(wǎng)上遷移”在更大領(lǐng)域推廣復(fù)制；二是要加強人口數(shù)據(jù)分析利用，加大對人口數(shù)據(jù)的采集、加工、分析和?應(yīng)?用，根據(jù)人口遷移流動、人口社會需求，提前做好相關(guān)政策準備，提高社會公共資源配置使用效率，區(qū)域公共服務(wù)實現(xiàn)更深度一體化融合發(fā)展［30］。

（二）探索數(shù)字化驅(qū)動公共服務(wù)一體化的自主協(xié)作架構(gòu)

信息技術(shù)、行動者與機制被認為是數(shù)字化驅(qū)動的鐵三角。信息技術(shù)是組織變化的“賦能者”（Enabler），也是引發(fā)社會結(jié)構(gòu)變動的誘因，而社會變動反過來會修正或維持組織的形態(tài)［31］。因此行動者和結(jié)構(gòu)應(yīng)更加迅速有效地為技術(shù)進步作出調(diào)整，避免“制度性滯后”“根深蒂固的制度像一張質(zhì)地優(yōu)良、密密麻麻相互交織的網(wǎng)，包容創(chuàng)造了大型組織中結(jié)構(gòu)的惰性”［32］。府際政府推進自身流程再造和跨部門功能調(diào)整過程，正是發(fā)展組織間網(wǎng)絡(luò)以改善跨界限管理能力的契機，借以推動區(qū)域公共服務(wù)供給機制、結(jié)構(gòu)與流程變革。

在組織結(jié)構(gòu)關(guān)系上，以權(quán)責(zé)劃界為前提，整合和重構(gòu)政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和資源要素，促使結(jié)構(gòu)變革適應(yīng)區(qū)域組織間關(guān)系與整體性過程治理。傳統(tǒng)公共服務(wù)政策面臨著“多元流動的群體日益反對用簡單統(tǒng)一的方式處理復(fù)雜性問題，一方治百病的模式就必須讓位給那些個性化的特制模式”［33］。建立區(qū)域數(shù)據(jù)共享交換的虛擬平臺，關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)跨界協(xié)同平臺，以數(shù)字化思維打破傳統(tǒng)部門職責(zé)分工與層級界限，形成依據(jù)流動性需求和場景驅(qū)動的公共服務(wù)一體化運行邏輯，進而有效地提高各府際集體行動能力。以區(qū)域信息流、資源流和業(yè)務(wù)流為鏈條，結(jié)合區(qū)域府際整體性和個性化公共服務(wù)需求，打造各層級公共服務(wù)供給主體動態(tài)協(xié)作聯(lián)盟機制。以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)為例，該示范區(qū)自主構(gòu)建“理事會+執(zhí)委會+發(fā)展公司”組織架構(gòu)，以“盟約”與“聯(lián)盟”為主要模式，探索合作共建、資源共享、互利共贏一體化發(fā)展路徑。2020年8月《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)開發(fā)者聯(lián)盟》盟約簽訂，12家聯(lián)盟創(chuàng)始成員共同啟動開發(fā)者聯(lián)盟，30多家單位簽約6個重大項目。通過成立開發(fā)者聯(lián)盟，凝聚智慧賦能區(qū)域建設(shè)，以市場化邏輯和互聯(lián)網(wǎng)思維驅(qū)動多主體共同參與區(qū)域發(fā)展，自主性探索合作共建、資源共享、互利共贏的一體化發(fā)展新路徑。

（三）建構(gòu)公共服務(wù)一體化的智能耦合與共生機制

區(qū)域公共服務(wù)一體化的核心是府際間的合作協(xié)同，指向的是區(qū)域共生系統(tǒng)的構(gòu)建。所謂共生系統(tǒng)是相互聯(lián)系的共生單元形成的有機融合體系，是多元主體由內(nèi)在有機聯(lián)系結(jié)成、具有自組織特性、高度互惠共生、協(xié)同演化的邏輯集合。區(qū)域一體化的實質(zhì)是區(qū)域內(nèi)共生單元通過協(xié)調(diào)與合作、共同激活、共同適應(yīng)、共同發(fā)展，結(jié)成良性互動的共同體治理形態(tài)［34］。共生單元塑造的共生界面、共生單元的伙伴關(guān)系、互惠共生的環(huán)境模式這三個部分構(gòu)成了共生系統(tǒng)的核心。

區(qū)域公共服務(wù)一體化的共生機制包含：一是區(qū)域共生界面，體現(xiàn)為共生單元之間物質(zhì)、信息和能量流通和交換的媒介、通道和載體，包括交通設(shè)施、通訊信息網(wǎng)絡(luò)、金融數(shù)字化，成為區(qū)域物流、人流、資金流、技術(shù)流和信息流的共生界面；二是共生單元的伙伴關(guān)系，即共生單元之間的聯(lián)系程度，形成一定頻率和規(guī)律的連接度；三是互惠共生的一體化共生環(huán)境，即資源共享、優(yōu)勢互補、利益共享的一體化共生發(fā)展模式。進而形成由點共生（共生界面）→間歇共生（伙伴關(guān)系）→連續(xù)共生（互惠共生）→一體共生（共同體）的演進路徑。

區(qū)域有行政邊界，而數(shù)據(jù)可跨界流動，數(shù)字化能夠跨越時空進行連接和共享，構(gòu)建以“人”為核心的數(shù)據(jù)源泛在連接系統(tǒng)，使得城市跨越自然地理邊界互融互通于一張網(wǎng)內(nèi)［35］，跨行政區(qū)數(shù)據(jù)共享與共治將直接帶來區(qū)域公共服務(wù)一體化的智能化耦合。以數(shù)字化資源為紐帶，構(gòu)建激勵相容的利益共享與協(xié)同發(fā)展機制，是破解公共服務(wù)多主體集體行動困境的有效手段：一方面是建立數(shù)據(jù)資源利益共享機制，明確數(shù)據(jù)所有者、使用者和管理者在數(shù)據(jù)來源、使用和共享交換管理過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系；另一方面是建立主體間責(zé)任分擔(dān)與信任生成機制，基于“服務(wù)即系統(tǒng)”的界面思維，構(gòu)建公共服務(wù)過程中橫向互動與縱向責(zé)任的網(wǎng)狀協(xié)同，以區(qū)塊鏈思維打造基于信任的合作共治模式。

（四）營造區(qū)域數(shù)字化生態(tài)共同體

在區(qū)域一體化發(fā)展進程中，各府際政務(wù)服務(wù)銜接不暢、水平不均衡是抑制要素流動和高質(zhì)量發(fā)展的主要原因。數(shù)字化驅(qū)動區(qū)域公共服務(wù)一體化的關(guān)鍵是在于打通數(shù)據(jù)技術(shù)與區(qū)域治理實踐之間的阻隔，營造現(xiàn)實需求情境，推動形成一個行之有效的數(shù)字化治理共同體框架。數(shù)字化生態(tài)共同體的核心是實現(xiàn)區(qū)域數(shù)據(jù)的開放與共享、互動與協(xié)同，使得數(shù)據(jù)變得透明可信，從而形成區(qū)域大數(shù)據(jù)感知、管理、分析與應(yīng)用服務(wù)的一體化機制，打造跨層級、跨地域、跨部門的數(shù)字化公共生態(tài)體系，實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)系統(tǒng)的深度融合。

當區(qū)域數(shù)字化泛在連接擴展至全域，各府際主動構(gòu)建適合自身特點的新型數(shù)字生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，從中獲取新動能、實現(xiàn)新價值，進一步驅(qū)動區(qū)域間公共服務(wù)的共生、共建、共享與共贏。營造數(shù)字化生態(tài)共同體包括公共服務(wù)數(shù)據(jù)開放方式、安全框架下的數(shù)據(jù)流動與共享機制、數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)交易與算法、數(shù)據(jù)倫理與個體組織間的相互關(guān)系規(guī)則等等，在這些關(guān)鍵問題上，構(gòu)建具有中國特色的公共服務(wù)數(shù)字化平臺、公共服務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)，以及公共服務(wù)一體化數(shù)字化機制，最終推動區(qū)域公共服務(wù)向多元互動、平臺賦能、數(shù)據(jù)互通和智能情境的流動性與一體化目標邁進。

［注釋］

①?資料來源：https：//gjzwfwwwwgovcn/indexhtml。

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Digitization?Empowering?Regional?Public?Service?Integration：

Internal?Logic?and?Operation?Mechanism

Zhang?Xiaojie

（Department?of?Sociology，?Shanghai?Administration?Institute，?Shanghai?200233，?China）

Abstract：???The?focus?of?regional?public?service?integration?is?to?form?a?convenient?sharing?mechanism?to?meet?the?needs?of?liquidity，?so?as?to?enhance?the?overall?competitiveness?and?promote?highquality?development?and?common?prosperity.?Digitization?is?profoundly?affecting?the?regional?coordinated?development?strategy?and?becoming?the?driving?force?of?public?service?integration.?This?paper?focuses?on?the?internal?relationship?between?digitization?and?highquality?development?of?public?service?integration?and?deeply?analyzes?the?internal?logic?and?operation?mechanism?of?digitization?empowering?public?service?integration.?From?the?perspective?of?internal?logic，?it?is?found?that?digital?twinning，?cross?spatial?mobility，?and?multiplier?effect?are?consistent?with?the?element?connection，?convenient?mobility?and?aggregation?effect?of?regional?public?service?integration，?as?well?as?the?integrated?development?of?wellbeing?enhancement，?the?enhancement?of?the?sense?of?acquisition，?the?reform?of?the?mobility?adaptability?and?the?sharing?symbiosis.?From?the?perspective?of?operation?mechanism，?the?digital?core?includes?the?aggregation?trigger?mechanism，?the?connection?mechanism，?the?linkage?mechanism?and?the?cooperation?mechanism.?The?key?to?the?integration?of?regional?public?services?is?to?build?a?linkage?among?intergovernmental?public?services，?an?autonomous?cooperation?framework，?an?intelligent?coupling?symbiosis?and?an?integrated?digital?ecological?community.

Key?words：public?service?integration;?digital?drive;?convenient?sharing

（責(zé)任編輯：張麗陽）