大數(shù)據(jù)賦能政府治理面臨的困境與出路

郭瑛瑤

摘? ?要：政府治理是一個多維度的過程，它受經(jīng)濟(jì)、文化、社會等多方面的共同影響。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)技術(shù)逐漸成為推動政府治理變革的重要力量。在這個過程中，不可避免地會與政府傳統(tǒng)的治理模式發(fā)生碰撞。盡管傳統(tǒng)模式曾取得很大的成就，但隨著時代的發(fā)展也暴露出許多問題，如信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘等，給政府治理變革造成了很大的阻礙。鑒于此，以大數(shù)據(jù)的理論邏輯為切入點，深入分析大數(shù)據(jù)如何賦能政府治理，剖析目前存在的問題，并提出具體的治理路徑，以期促進(jìn)大數(shù)據(jù)在政府治理上的良性應(yīng)用，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)賦能；政府治理；困境；治理路徑

中圖分類號：D63? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）01-0135-03

隨著時代的發(fā)展，大數(shù)據(jù)因其自身所蘊(yùn)含的巨大價值，在醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等多方面逐漸嶄露頭角，開啟了信息技術(shù)革命的新時代，這也不可避免地影響了政府治理模式的改變。政府治理的傳統(tǒng)模式曾在公共事務(wù)的管理中發(fā)揮了重要的積極作用，但是隨著大數(shù)據(jù)信息化社會的發(fā)展，這種模式已經(jīng)受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)并逐漸被淘汰。如何讓大數(shù)據(jù)在政府治理中發(fā)揮價值，給予政府更多的發(fā)展思路和發(fā)展空間，以及如何應(yīng)對大數(shù)據(jù)賦能政府所帶來的挑戰(zhàn)和困境是亟待關(guān)注的問題。本文深入探究大數(shù)據(jù)賦能政府治理所遇到的問題，并對這些問題展開有針對性的實際探討，以求盡可能提出行之有效的措施促進(jìn)大數(shù)據(jù)在此領(lǐng)域的快速發(fā)展。

一、大數(shù)據(jù)如何賦能政府治理

毫無疑問，大數(shù)據(jù)發(fā)展是我國政府建設(shè)過程中的有效推動力，它精簡了辦事流程，提高了辦事效率，增強(qiáng)了政府決策管理的科學(xué)性和有效性。這些治理變革得以順利有效進(jìn)行的關(guān)鍵因素就在于大數(shù)據(jù)賦能。賦能并不是賦予權(quán)力和能力，而是提供給行為主體實在目標(biāo)的技術(shù)、方法或路徑[1]。在此思路下，政府可以通過對于數(shù)據(jù)技術(shù)的掌握捕捉到市場情況和公眾需求，進(jìn)行多維度地分析，使有效數(shù)據(jù)得以運用，促進(jìn)社會價值最大化。

（一）以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)

“數(shù)據(jù)化代表著人類認(rèn)識的一個根本性轉(zhuǎn)變?！盵2]同時，數(shù)據(jù)也是大數(shù)據(jù)賦能政府治理的中心內(nèi)容。大數(shù)據(jù)具有規(guī)模大、速度快、種類多和價值密度低的特點，同時還蘊(yùn)含著巨大的價值資源。各種原始混亂的數(shù)據(jù)形態(tài)經(jīng)由人為偏好的數(shù)據(jù)整理收集、數(shù)據(jù)分析控制后，就可以形成一個有關(guān)聯(lián)的同一數(shù)據(jù)，建立可預(yù)測化的數(shù)據(jù)模型，而后被發(fā)掘使用。對于政府而言，運用好大數(shù)據(jù)，可以使公眾更多地參與政府治理，改善政府與公眾之間的關(guān)系，還能加強(qiáng)政府與公民間的良性互動。如今我國政府對于數(shù)據(jù)的應(yīng)用正處于上升階段，已出臺一系列政策措施。例如“國家政務(wù)服務(wù)平臺”“i西安城市服務(wù)”等一系列應(yīng)用小程序的上線，極大方便了公眾的生活。并且以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的管理模式，能夠給予政府更加精準(zhǔn)的信息反饋，使決策更加科學(xué)，推動了治理理念的變革。在整個大數(shù)據(jù)信息的環(huán)境中，各地政府也根據(jù)自身情況建立了一套服務(wù)范圍涉及廣、服務(wù)內(nèi)容觸及多的層層相連、環(huán)環(huán)相扣的群眾自助系統(tǒng)。這能夠減少決策中出現(xiàn)的信息不對稱，并且最大化地減少資源浪費，同時可以將公眾與政府自身的需求相結(jié)合，匹配出一套滿足公眾個性化需求的運行體系。

（二）以技術(shù)為工具

一方面是數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用。也就是依靠數(shù)據(jù)技術(shù)的采集、傳輸和算法，再借助數(shù)據(jù)工具進(jìn)行處理，從而簡化辦事流程，達(dá)到減少工作程序的目的。這就極大方便了政府與公眾之間的業(yè)務(wù)往來，使得原本復(fù)雜的程序僅通過一部手機(jī)就可以輕松解決。另一方面，由于新技術(shù)的運用，政府自然而然要建立一套新的辦事流程和規(guī)章制度，實現(xiàn)政府內(nèi)部數(shù)字化轉(zhuǎn)型。這就讓政府治理由物理空間轉(zhuǎn)向為物理和虛擬空間雙重治理的模式，從根本上拓寬了政府治理的場域[3]。中國正處在社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，各類矛盾利益間的沖突必然會使得各階層關(guān)系緊張，以技術(shù)為工具構(gòu)建起虛擬空間的安全閥機(jī)制以及對民眾的精神撫慰機(jī)制，讓人們有苦能倒，有合理的地方宣泄，讓民眾的緊張情緒能夠借助某種娛樂消遣得到代償性滿足與精神撫慰。而以技術(shù)為工具構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)就是成本低廉且較為便捷的方式。

（三）以社會為依托

大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展離不開社會整體的包容共進(jìn)。我國互聯(lián)網(wǎng)的政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模有6億人，占整體網(wǎng)民的65%，而且網(wǎng)民數(shù)量規(guī)模整體位居世界第一。我國對大數(shù)據(jù)的接納和應(yīng)用已有多年，信息流通速度的增強(qiáng)，民眾自我管理意識的崛起，4G、5G網(wǎng)絡(luò)的普及，使得民眾可以自主選擇構(gòu)建表達(dá)的平臺，為政府治理建言獻(xiàn)策，讓政府的決策選擇更加社會化，也更貼合民意，減少了社會矛盾。同時，在這種民主氛圍網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的積極影響下，還催生出一個更大更包容的數(shù)據(jù)發(fā)展空間，形成一個良性的擴(kuò)大的循環(huán)。在這種不斷擴(kuò)大的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中，產(chǎn)生了許多社會行為數(shù)據(jù)，這讓企業(yè)積累了大量的用戶數(shù)據(jù)信息，使多種生活服務(wù)應(yīng)用出現(xiàn)，如小紅書、抖音、美團(tuán)、智聯(lián)招聘、哈啰單車等等，這些應(yīng)用程序所帶來的經(jīng)濟(jì)社會效益，吸引了更多的企業(yè)也加入其中，凝聚成更廣泛強(qiáng)大的力量，促進(jìn)了大數(shù)據(jù)的進(jìn)一步發(fā)展。大數(shù)據(jù)的發(fā)展也顯而易見地帶動了經(jīng)濟(jì)的增長和科技的進(jìn)步，豐富了社會生活的各個領(lǐng)域，這樣，以社會為依托的大數(shù)據(jù)就擁有了更穩(wěn)定的基礎(chǔ)與更強(qiáng)大的動力。

二、大數(shù)據(jù)賦能政府治理的困境分析

（一）技術(shù)裝備與人才不足造成硬性條件缺失

我國整體的大數(shù)據(jù)設(shè)備的配置還是較為低下。一些基層單位配件設(shè)施陳舊，無法適時地匹配新研發(fā)的軟件系統(tǒng)，經(jīng)常會出現(xiàn)設(shè)備卡頓、無法運轉(zhuǎn)甚至是數(shù)據(jù)丟失的尷尬情況。此外，由于設(shè)備較差，還會影響基層人員的辦事效率。更為重要的是，在這種配置裝備下，我們根本無法實現(xiàn)大數(shù)據(jù)新時代背景下的系統(tǒng)性、全局性、根本性、整體性的變革。除了技術(shù)裝備，相關(guān)人才的儲備量仍是政府能夠正確運用大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵，但真實情況卻是大數(shù)據(jù)人才匱乏，政產(chǎn)學(xué)研相互割裂的教育模式使得復(fù)合型的專業(yè)人才少之又少，以及各個社會組織與機(jī)構(gòu)并未與高校形成一個系統(tǒng)閉環(huán)的人才培養(yǎng)機(jī)制，從而導(dǎo)致在教育方面無法形成一個科學(xué)合理的人才培養(yǎng)模式。

（二）頂層設(shè)計缺乏規(guī)劃使得統(tǒng)籌發(fā)展存在障礙

當(dāng)前大數(shù)據(jù)賦能政府治理過程中缺少一個整體的規(guī)劃，在數(shù)據(jù)信息建設(shè)中缺乏一個統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)政府和部門各自為政，不同地區(qū)對于數(shù)據(jù)的采集和整理都采用不同的方法，使得數(shù)據(jù)難以形成一個直觀完整的體系，呈現(xiàn)條塊分布的特點。例如在疫情肆虐時，健康一碼通仍是不同區(qū)域有不同的程序碼，例如陜西一碼通、北京健康寶、四川天府健康通、廣東的粵康碼等等，對于經(jīng)?？缡×鲃拥娜丝趤碚f非常不便，若是統(tǒng)一規(guī)劃管理，實現(xiàn)全國一碼通行，則會給群眾跨省出行提供諸多便利。在其他方面，我們?nèi)孕枰獓疫M(jìn)行整體統(tǒng)籌，調(diào)配各方的數(shù)據(jù)資源，深化大數(shù)據(jù)在各個領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用。但是因為我國對于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用僅有短短幾年，在數(shù)據(jù)資源的合理分配上仍有欠缺，在一些重要的發(fā)展方向上的扶持力度不足，很難看到大數(shù)據(jù)賦能的成效，甚至因為管理不當(dāng)導(dǎo)致了一些負(fù)面影響，從而降低了一些官員對大數(shù)據(jù)發(fā)展的認(rèn)知水平，阻礙大數(shù)據(jù)在政府治理過程中的發(fā)展。

（三）區(qū)域問題治理分散孤島效應(yīng)破壞發(fā)展

跨部門跨區(qū)域的信息共享對于政府治理過程來說是相當(dāng)重要的，但我國由于區(qū)域問題治理分散、沒有形成統(tǒng)一的橫向信息網(wǎng)絡(luò)，往往在面對突發(fā)問題時弊端盡顯。一些地方政府部門對于數(shù)據(jù)公開，表現(xiàn)出封閉保守的態(tài)度。這是由于一些領(lǐng)導(dǎo)并不熟悉了解大數(shù)據(jù)深層次的巨大價值，只顧眼前的權(quán)力和利益，故步自封，保守管理。但現(xiàn)代公共事務(wù)的復(fù)雜性要求各主體之間共同協(xié)作，不僅是政府與企業(yè)、與社會組織等等之間的協(xié)作，地方政府彼此之間更應(yīng)該做好帶頭示范作用，加強(qiáng)數(shù)據(jù)互通。但由于垂直式的管理體系，還是難免出現(xiàn)基層部門間的推諉扯皮，或是出現(xiàn)國家數(shù)據(jù)資源部門化、部門資源單位化、單位資源個人化現(xiàn)象，這就難免與其他地方區(qū)域的政府形成了一種非良性競爭，導(dǎo)致信息閉塞，形成信息孤島[4]。最為重要的是使寶貴的數(shù)據(jù)資源沒有發(fā)揮其最大價值。

（四）數(shù)據(jù)信息安全風(fēng)險引發(fā)倫理困境

目前，數(shù)據(jù)的歸屬和隱私保護(hù)的問題一直存在爭議。數(shù)據(jù)的來源最初是起源個人創(chuàng)造所有的，可是在加工處理的過程中，又不可避免地受到技術(shù)規(guī)則的制約。雖然個人數(shù)據(jù)匿名化，但是由于數(shù)據(jù)信息豐富，只要通過組合分析，個人信息隱私就會被暴露出來[5]。并且，數(shù)據(jù)所有者實際上處于一種非常被動的狀態(tài)，用戶在想要使用一些應(yīng)用或網(wǎng)站時，往往只有同意和拒絕兩種選擇，所以大多數(shù)人被迫選擇同意，這就給個人數(shù)據(jù)信息安全留下了潛在的巨大風(fēng)險。所以，關(guān)于數(shù)據(jù)信息使用的權(quán)責(zé)問題上，一直是處于一種模糊的狀態(tài)，因此建立數(shù)據(jù)歸屬的產(chǎn)權(quán)問題已是大勢所趨。我國大數(shù)據(jù)的發(fā)展僅有短短十幾年，在前期發(fā)展中行業(yè)壁壘較低，技術(shù)人員的質(zhì)量也是參差不齊、魚龍混雜。工作人員為了自己的利益不惜出賣機(jī)密文件和信息資源的情況屢見不鮮。雖然大數(shù)據(jù)的發(fā)展確實為生產(chǎn)作出了巨大貢獻(xiàn)，但實際上相關(guān)人員缺乏培訓(xùn)，信息泄露的犯罪成本過低，會直接影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。

三、大數(shù)據(jù)推動政府治理的路徑分析

（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力培育專業(yè)對口人才

大數(shù)據(jù)賦能政府治理，必須以加強(qiáng)大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為基礎(chǔ)和必要前提。偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)應(yīng)該加大在大數(shù)據(jù)方面的資金投入力度，扶持相關(guān)項目開展。在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，應(yīng)由政府主管配套設(shè)施，形成一個共享、開放、可利用的大型數(shù)據(jù)庫。同時依靠物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、平臺化等技術(shù)的共同支持，物聯(lián)網(wǎng)可將社會各個部分貫通起來，使得數(shù)據(jù)的互通成為可能，平臺化管理則能維持基礎(chǔ)運營。除了基礎(chǔ)設(shè)施，人才培養(yǎng)對推動政府治理建設(shè)也十分重要，數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)目標(biāo)是在精通計算機(jī)信息技術(shù)使用和擁有卓越的數(shù)據(jù)分析能力的同時，還善于溝通交往的綜合性人才。因此，高校的培養(yǎng)模式中，既要形成比較專業(yè)的師資團(tuán)隊，鼓勵教師不斷學(xué)習(xí)進(jìn)修，提升自我能力；還要注意設(shè)置合理的課程體系，除了基礎(chǔ)課程以外，加設(shè)法律道德課程也非常必要；此外，高?？梢耘c企業(yè)共同合作來達(dá)到加強(qiáng)學(xué)生實踐能力的目的，這也可以解決校方資金技術(shù)不夠的問題。

（二）增強(qiáng)統(tǒng)籌能力，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化發(fā)展

統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)的發(fā)展建設(shè)，將大數(shù)據(jù)深嵌國家政務(wù)的方方面面，促進(jìn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化發(fā)展。數(shù)據(jù)中心是構(gòu)建數(shù)據(jù)信息歸集、整理和利用的重要平臺，需要建立一個自上而下的運行體系，將有價值的數(shù)據(jù)進(jìn)行公開共享，并具體細(xì)化到各區(qū)縣，確保每一個地方政府都能夠高效落實。各地區(qū)還可以單獨成立大數(shù)據(jù)相關(guān)工作指導(dǎo)小組，對地方的數(shù)據(jù)庫建設(shè)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提供規(guī)范化指導(dǎo)，減少無效工作，打破技術(shù)壁壘。在整體大框架完成較好的情況下，我們還要對建設(shè)的具體實施嚴(yán)格要求，謹(jǐn)慎決策，這是頂層設(shè)計的重要地基。由于數(shù)據(jù)算法對數(shù)據(jù)質(zhì)量要求極高，輸入過程中的微小錯誤，就可能導(dǎo)致最終數(shù)據(jù)出現(xiàn)嚴(yán)重偏差。所以，要建立統(tǒng)一實時動態(tài)監(jiān)督系統(tǒng)，加大政府?dāng)?shù)據(jù)中心管理方面的財政投入，以便能夠及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)異常，盡早進(jìn)行風(fēng)險干預(yù)。

（三）促進(jìn)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，擴(kuò)大共享范圍，互通共享

加強(qiáng)政務(wù)信息的共享是提高政府治理效率的關(guān)鍵，構(gòu)建整體政府、避免行政碎片化已經(jīng)迫在眉睫。除了市級層面的信息互通，還需要區(qū)縣與省實現(xiàn)縱向信息共享，消除數(shù)據(jù)缺項，這就需要推動技術(shù)融合，加強(qiáng)區(qū)域間的溝通聯(lián)系，構(gòu)建全國信息資源共享體系，從而打破信息壁壘。也可以通過制定政策法規(guī)解決地方部門之間的利益之爭，明確信息數(shù)據(jù)的公開共享細(xì)則，以達(dá)到政務(wù)信息公開的目的。政府組織結(jié)構(gòu)模式也必須要適應(yīng)新時代環(huán)境下的大數(shù)據(jù)發(fā)展要求，精簡機(jī)構(gòu)和壓縮規(guī)模并不能改變根本性問題，而需要改變政府職能。在社會治理結(jié)構(gòu)日趨多元化的現(xiàn)代社會，不光政府需要承擔(dān)管理職能，大量的社會團(tuán)體組織也可以加入其中，多方合作，共同促進(jìn)數(shù)據(jù)公開共享。

（四）保障數(shù)據(jù)安全，完善法律法規(guī)

如何保障數(shù)據(jù)安全，已經(jīng)是國內(nèi)外政府亟待解決的問題之一。首先，要權(quán)責(zé)明確，在互聯(lián)網(wǎng)遍及的當(dāng)今，應(yīng)規(guī)制應(yīng)用軟件程序?qū)τ谟脩魯?shù)據(jù)信息的讀取程度，特別是用戶隱私協(xié)議方面應(yīng)拒絕非此即彼的單一選項，轉(zhuǎn)而以用戶為中心自主選取多樣化可開放的個人信息。在數(shù)據(jù)信息的管理上，要加強(qiáng)對信息錄入工作人員的審核培訓(xùn)，提升工作人員的素質(zhì)與能力。同時，加快數(shù)據(jù)信息安全識別系統(tǒng)建設(shè)，使之能準(zhǔn)確識別數(shù)據(jù)安全風(fēng)險點。對于可能出現(xiàn)的風(fēng)險提前做好準(zhǔn)備，啟動預(yù)案，減少或避免數(shù)據(jù)信息泄露引發(fā)的問題。

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