高度重視社會(huì)救助 著力完善制度設(shè)計(jì)

宮蒲光

社會(huì)救助是基本民生保障的重要組成部分，是體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要標(biāo)志。健全社會(huì)救助制度體系，推進(jìn)社會(huì)救助法治化進(jìn)程，是保障和維護(hù)困難群眾基本權(quán)利的必然要求。在全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃收官之年，在脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的關(guān)鍵階段，完善社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)救助工作，顯得尤為迫切和重要。

一、進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)救助工作是全面小康社會(huì)十分重要的社會(huì)政策取向

社會(huì)救助是保障困難群眾基本生活、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有十分重要的意義。

一是社會(huì)救助在抗疫斗爭(zhēng)中發(fā)揮了十分重要的兜底保障作用。這次疫情給國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾生命健康以及正常生活帶來(lái)了沉重的災(zāi)難，作為社會(huì)弱勢(shì)群體的困難家庭和老、弱、病、殘、孤人群更是雪上加霜。黨中央、國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門多次下發(fā)通知，要求切實(shí)保障好困難群眾基本生活，對(duì)隔離在家的孤寡老人、困難兒童、重病重殘人員要加強(qiáng)走訪探視和必要幫助。疫情期間，全國(guó)支出臨時(shí)救助資金25.9億元，向低保對(duì)象特困人員發(fā)放價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼資金37.1億元，惠及8100萬(wàn)人次，對(duì)染病困難戶給予1千元至1萬(wàn)元的專項(xiàng)救助，對(duì)因封城而滯留武漢的外地人員每人給予3000元的臨時(shí)救助。這一系列專項(xiàng)救助政策措施有力地保障了困難群眾的基本生活，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定和公平正義。這次疫情再次警示我們，要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)救助體系建設(shè)，將它納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大格局中，完善頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)工作力度，增強(qiáng)政策效能。

二是社會(huì)救助是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有力支撐。早在2015年，習(xí)近平總書記在貴州提出的“五個(gè)一批”脫貧攻堅(jiān)方略，就有“低保政策兜底一批”。2019年4月，他強(qiáng)調(diào)，“要完善最低生活保障制度，對(duì)老弱病殘等缺乏勞動(dòng)能力的貧困人口，綜合運(yùn)用社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等保障救助措施，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，確保兜住基本生活底線”。2020年3月，在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上總書記再次強(qiáng)調(diào)，“對(duì)沒有勞動(dòng)能力的特殊貧困人口要強(qiáng)化社會(huì)保障兜底，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡?！?。實(shí)踐證明，在脫貧攻堅(jiān)中，城鄉(xiāng)低保等社會(huì)救助政策不僅有力兜底了“兩不愁”，也助力實(shí)現(xiàn)了“三保障”，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得的歷史性成就，離不開社會(huì)救助工作的兜底保障和基礎(chǔ)支撐。

三是社會(huì)救助是全面小康社會(huì)中解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的重要制度安排。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。其中的重點(diǎn)，從人群看，主要是老弱病殘貧困人口;從區(qū)域看，主要是深度貧困地區(qū)。在邁入全面小康社會(huì)之后，絕對(duì)貧困已成為歷史，但總有部分人群或因生理缺陷，或因遭遇疾病、災(zāi)害和突發(fā)變故陷入困境，如果沒有健全的社會(huì)救助制度，這部分群體必將在生活困境中難以自拔，整個(gè)社會(huì)就不可能實(shí)現(xiàn)真正意義的“全面小康”。面對(duì)相對(duì)貧困人群和特殊困難群體，社會(huì)救助不僅在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制方面發(fā)揮著重要作用，更是全面小康社會(huì)補(bǔ)齊民生短板、兜住困難群眾基本生活底線的重要制度安排。

二、加快社會(huì)救助立法是優(yōu)化完善社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)的當(dāng)務(wù)之急

依法治國(guó)、依法理政是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本特征，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求。

近年來(lái)，社會(huì)各界對(duì)社會(huì)救助法治化的要求越來(lái)越高，亟待通過立法提升社會(huì)救助法律地位，構(gòu)建完善的社會(huì)救助法律體系，提升社會(huì)救助工作法治化水平。經(jīng)黨中央批準(zhǔn)的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃已將《社會(huì)救助法》列入一類項(xiàng)目，從2018年開始積極推進(jìn)《社會(huì)救助法》的立法工作。2019年12月還專門聽取了國(guó)務(wù)院關(guān)于社會(huì)救助工作專項(xiàng)報(bào)告。2020年4月，全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議，專門部署了兩年內(nèi)要完成17部強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障的立法和修法任務(wù)，其中就包含了《社會(huì)救助法》。民政部等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門高度重視，全力投入立法工作，并已經(jīng)形成征求意見稿，這充分表明黨和國(guó)家已經(jīng)把社會(huì)救助立法作為健全社會(huì)保障制度體系、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

我國(guó)的社會(huì)救助發(fā)展歷程，是政策先于立法、政策引導(dǎo)立法。從建國(guó)初期的災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)村特困戶救濟(jì)、農(nóng)村五保供養(yǎng)，到1997年建立城市低保、2007年建立農(nóng)村低保，再到2014年國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，我國(guó)社會(huì)救助制度框架逐步建立。這種政策先導(dǎo)的法治化建設(shè)路徑，不同于其他國(guó)家“立法先行”的普遍做法，一方面表明在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)時(shí)期，哪怕是建國(guó)初期比較困難的階段，黨和政府都高度重視社會(huì)救助工作，充分體現(xiàn)了以人民為中心的社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征;另一方面也反映出伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，在共享改革發(fā)展成果上，無(wú)論是實(shí)際情況還是制度設(shè)計(jì)，社會(huì)救助都還存在不完善的地方，必須通過推進(jìn)社會(huì)救助立法，盡快把法治建設(shè)的短板補(bǔ)上。

目前，《社會(huì)救助暫行辦法》是社會(huì)救助工作最主要的法規(guī)依據(jù)，它為建立我國(guó)社會(huì)救助制度體系發(fā)揮了重要作用。但是，從法律位階上看，該辦法是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的暫行法規(guī)，授權(quán)條款偏多，層次偏低，約束力不強(qiáng);從體系完整性看，還存在一些盲區(qū)、誤區(qū)和模糊區(qū)，導(dǎo)致各地在操作中出現(xiàn)諸多不一致、不協(xié)調(diào)的地方;從社會(huì)適應(yīng)性看，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的新情況、新問題，許多被實(shí)踐證明行之有效的做法沒有體現(xiàn)在法律規(guī)范中。當(dāng)前，我國(guó)正處于第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)即將實(shí)現(xiàn)的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生歷史性變化。新時(shí)期社會(huì)發(fā)展的新使命對(duì)我國(guó)的社會(huì)救助工作提出了更高的要求，迫切需要通過社會(huì)救助立法，進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助制度體系，促進(jìn)各項(xiàng)救助制度更加科學(xué)完備、成熟定型，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助法治化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化。

三、社會(huì)救助立法應(yīng)當(dāng)直面現(xiàn)實(shí)問題，著力完善制度設(shè)計(jì)

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，不僅需要有“法”可依，更需要有“良法”可依。為了提高社會(huì)救助立法質(zhì)量，必須直面社會(huì)救助工作現(xiàn)實(shí)，不回避矛盾，不掩蓋問題，迎難而上，科學(xué)謀劃，力求立出有用之法、有效之法、善治之法，這是所有立法參與者的歷史責(zé)任和光榮使命?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》實(shí)施以來(lái)，有許多新情況、新問題、新認(rèn)識(shí)、新經(jīng)驗(yàn)，值得在立法過程中深入研究。

一是后扶貧時(shí)代社會(huì)救助體系建設(shè)問題。根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》，我國(guó)社會(huì)救助“8+1體系”是一個(gè)包含最低生活保障、特困人員救助、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助和社會(huì)參與等多個(gè)維度的制度體系。在告別了絕對(duì)貧困的后扶貧時(shí)代，相對(duì)貧困和特殊困難群體的情況將更加復(fù)雜，由于自身生理缺陷、因病因?yàn)?zāi)致貧和支出型貧困問題將更加凸顯，對(duì)救助內(nèi)容的需求也更加多樣。作為兜底性社會(huì)保障制度，社會(huì)救助要保障哪些人、保障什么、保障到什么程度？如何把“底”劃清、把“底”兜牢？既能動(dòng)態(tài)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，又便于實(shí)際操作。如何科學(xué)設(shè)置各類專項(xiàng)救助？既不刻意割裂又不簡(jiǎn)單疊加，還能保持長(zhǎng)期穩(wěn)定。如何理順低保與專項(xiàng)救助之間的關(guān)系？既避免福利捆綁帶來(lái)“懸崖效應(yīng)”，又能做到科學(xué)銜接、有機(jī)統(tǒng)一，這些都需要在立法過程中進(jìn)行認(rèn)真研究。

二是落實(shí)“量力而行、適度救助”原則問題。在社會(huì)救助中，準(zhǔn)確把握“適度”的度至關(guān)重要，既不能過高，脫離社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)際;也不能過低，難以發(fā)揮社會(huì)救助的制度功能?？v向看，我國(guó)社會(huì)救助支出增長(zhǎng)率遠(yuǎn)低于同期財(cái)政支出增長(zhǎng)率，城鄉(xiāng)低保占財(cái)政總支出的比例已由2008年的1%下降到2018年的0.74%;橫向看，我國(guó)社會(huì)救助覆蓋率和投入水平普遍低于國(guó)際同等水平，目前全國(guó)城鄉(xiāng)低保覆蓋面僅為3%左右，下降趨勢(shì)仍在繼續(xù)。許多研究表明，我國(guó)社會(huì)救助投入長(zhǎng)期處于低位運(yùn)行狀態(tài)，適度救助的這個(gè)“度”不是高了，而是低了，并且有越來(lái)越低的趨勢(shì)，有必要通過立法扭轉(zhuǎn)這種局面。

三是優(yōu)化低保制度設(shè)計(jì)問題。低保制度是社會(huì)救助體系的基石。在現(xiàn)行政策框架下，“按標(biāo)施?！笔堑捅Ｖ贫鹊暮诵幕c(diǎn)，它以各地確定的低保標(biāo)準(zhǔn)衡量家庭財(cái)產(chǎn)收入，未達(dá)標(biāo)者納入低保對(duì)象，以收入補(bǔ)差的方式予以現(xiàn)金補(bǔ)助。由于家計(jì)核定難、行政成本高、工作計(jì)劃性不強(qiáng)等因素，“按標(biāo)施保，應(yīng)保盡?！焙茈y在基層落地。在實(shí)踐中，各地普遍將“按標(biāo)施?！弊兺▓?zhí)行，以民主評(píng)議為主，家計(jì)核定作為參考，根據(jù)困難程度不同把低保金劃分若干檔向低保對(duì)象發(fā)放;在總量控制上，許多地方都是按預(yù)算資金確定低保對(duì)象總量，又將總量分解為指標(biāo)，這與“按標(biāo)施保”的制度設(shè)計(jì)完全是南轅北轍。在立法過程中，如何尊重基層實(shí)踐、回應(yīng)群眾訴求，從頂層制度設(shè)計(jì)上調(diào)整低保制度的邏輯起點(diǎn)，已經(jīng)成為一個(gè)不容回避的問題。

四是精準(zhǔn)施保的制度設(shè)計(jì)問題。低保制度實(shí)施以來(lái)，家計(jì)核定一直是識(shí)別保障對(duì)象的基礎(chǔ)，也是長(zhǎng)期困擾基層工作的難題，“按戶施保”與“單人入?！辈⒅匾呀?jīng)成為工作實(shí)踐中普遍現(xiàn)象。從保障方式看，在戶籍地申請(qǐng)社會(huì)救助已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“人戶分離”的現(xiàn)實(shí)，有必要改變戶籍地保障的做法，探索常住地或納稅地保障等新方式。如何通過立法固化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和已有政策，科學(xué)選擇保障方式，精準(zhǔn)識(shí)別保障對(duì)象，需要從制度設(shè)計(jì)上做進(jìn)一步研究。

五是加強(qiáng)保障能力建設(shè)問題。從人力上看，各地普遍存在人手不足的問題，工作力量與工作任務(wù)不匹配的矛盾日益凸顯;從財(cái)力上看，社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)機(jī)制上有要求無(wú)制度，中央和地方財(cái)政支出責(zé)任不明確，社會(huì)救助資金過度依賴中央財(cái)政的問題比較普遍。

諸如上述問題還有很多，都有待在社會(huì)救助立法中，予以客觀面對(duì)并力求加以解決。相信在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院各部門的密切協(xié)同配合下，經(jīng)過所有參與立法的專家學(xué)者和工作人員的共同努力，一定能夠制定一部符合我國(guó)國(guó)情和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要的社會(huì)救助法，在全面建成小康社會(huì)的重要時(shí)刻，向黨和人民交上一份滿意的答卷。