規(guī)范財富積累機(jī)制需要改革城鄉(xiāng)二元體制

黨的二十大報告提出，要規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財富積累機(jī)制。本文指出，講規(guī)范財富積累機(jī)制，既要從市場的層面上去講，也需要從社會的意義上去講，既要看到微觀，也要看到宏觀。共同富裕的關(guān)鍵是讓農(nóng)民市民化，農(nóng)民市民化的關(guān)鍵是改革城鄉(xiāng)二元體制，改革城鄉(xiāng)二元體制的關(guān)鍵是改革、發(fā)展與穩(wěn)定之間的風(fēng)險權(quán)衡。

財富是通過市場化的方式創(chuàng)造出來的

黨的二十大報告提出，要規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財富積累機(jī)制?！柏敻弧笔且粋€存量的概念，“收入”則是一個流量的概念。所有的存量都應(yīng)當(dāng)是來自流量，如果沒有流量，存量就不會增加，全社會的財富就不會擴(kuò)大。除了一些沒有人類勞動參與的天然的自然資源，一般來說，不是通過勞動創(chuàng)造出來的東西，像空氣、水、陽光等，不能算是創(chuàng)造出來的“財富”。我們所探討的“財富”，是通過市場化的方式創(chuàng)造出來的，是與人類的活動相關(guān)的。

政府的財富從哪里來？除了征稅，政府的一些財富來自國有企業(yè)，國有企業(yè)通過經(jīng)營積累國有資產(chǎn)，這離不開市場。國有資源，像礦山、土地等，是經(jīng)過開發(fā)以后才變成財富，這類財富不是積累而來，而是大自然賜給人類，政府也要通過市場化的方式，比如以招拍掛的方式，把土地、礦產(chǎn)資源等讓渡給市場主體來進(jìn)行開發(fā)、使用，以創(chuàng)造新的財富。

對于企業(yè)而言，企業(yè)通過經(jīng)營，獲得利潤，轉(zhuǎn)化成投資，當(dāng)然企業(yè)還可以通過借貸、發(fā)行債券股票等方式吸引其他投資者參與進(jìn)來，共同擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營規(guī)模，使得企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模越來越大，扣除負(fù)債以后就形成企業(yè)的凈資產(chǎn)。如果是股份公司，凈資產(chǎn)屬于股東所有，這家企業(yè)本身就是虛擬法人，就無所謂企業(yè)來積累財富了。如果是自然人企業(yè)，自然人企業(yè)歸自然人所有，自然人企業(yè)積累的財富歸自然人企業(yè)所有。有的民營企業(yè)就是自然人企業(yè)，不是股份公司。這樣的企業(yè)扣除成本、費用，每年形成的利潤轉(zhuǎn)化為投資，再加上通過借貸等方式形成的投資，整體產(chǎn)生的凈資產(chǎn)積累，歸個人所有。這就是個人通過搞經(jīng)營、辦企業(yè)的方式實現(xiàn)個人財富的積累。無論積累多少財富，只要是依法參與市場競爭獲得的，都是合理的。

一般的家庭、個人，在取得收入、扣除消費以后，累積下來的資金比如通過存款、購買債券或股票、購買房產(chǎn)等，就形成了個人的財富積累。當(dāng)然，個人積累的財富，在市場中有的會升值，有的可能會貶值，從而導(dǎo)致財富存量的再分配。

規(guī)范財富積累機(jī)制需要機(jī)會公平

個人的財富積累與資本市場有關(guān)。資本市場越完善，個人積累財富的機(jī)會就越公平。資本市場如果不完善，對許多人來說可能連參與市場的機(jī)會都沒有，而且在這種情況下，積累財富的機(jī)制可能從社會的意義上講就不合理。譬如房產(chǎn)也是財富積累的方式之一。從社會意義上說，市民在城里購買一套房子，如果在北京，房產(chǎn)是增值的。如果是在北京打工的農(nóng)民掙了錢回到老家，在宅基地上建房，是貶值的。為什么同樣是人，同樣是公民，為什么農(nóng)民建在農(nóng)村宅基地上的房子就貶值，在北京等城市購買房產(chǎn)就會升值呢？這個升值機(jī)會是誰給的？這并非個人努力的結(jié)果，而是城鄉(xiāng)二元體制造成的，這就不公平。所以，要規(guī)范財富積累機(jī)制，在社會的意義上，首先大家的身份要平等，基本的權(quán)利要平等，大家的機(jī)會要公平，這才談得上規(guī)范財富積累機(jī)制。

在我國貧富差距狀況目前不容樂觀，這與機(jī)會的不公平，尤其是財富積累機(jī)會的不公平，有直接關(guān)系。這主要體現(xiàn)在財富增值機(jī)會的不公平。市民容易搭上國民經(jīng)濟(jì)增長的便車，所以容易實現(xiàn)財富增值。農(nóng)民在農(nóng)村原有的財富，比如耕地、房產(chǎn)等，跟國民經(jīng)濟(jì)增長有多大關(guān)系呢？經(jīng)濟(jì)增長再快，對于這些財富的價值幾乎也沒有多大影響，所以農(nóng)民在農(nóng)村相對難以搭上國民經(jīng)濟(jì)增長的便車，來實現(xiàn)農(nóng)民家庭、個人的財富增值。

這就是一個大的需要改革的問題，即二元體制的問題。所以，講規(guī)范財富積累機(jī)制，既要從市場的層面上去講，也需要從社會的意義上去講，既要看到微觀，也要看到宏觀。

現(xiàn)有的市場要通過法治化，規(guī)范市場活動，尤其是資本市場，完善財富積累機(jī)制。但是，我們需要看到，如果只是講市場，例如我們目前討論的市場規(guī)范化、法治化，僅僅是針對已有的市場。在農(nóng)村可能還缺乏一些市場，如住房市場、土地市場。從社會意義上講，還得進(jìn)一步去拓展，要體現(xiàn)整個社會的公平正義。要建立全國統(tǒng)一的市場，讓大家都有平等的機(jī)會，這就涉及要如何通過改革實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。要破除這種二元結(jié)構(gòu)，首先要針對二元體制進(jìn)行徹底的改革，那么，社會的財富積累機(jī)制就更規(guī)范了，從而在收入的分配上、財富的積累上，其差距可能就不會像今天這么大。因此，這不僅是一個技術(shù)層面的問題，也不是一個單純的管理上的問題，而是一個改革的話題。

這里面不僅有政府和市場的關(guān)系問題。比如農(nóng)民，農(nóng)民只有進(jìn)城打工，他才能參與勞動力市場，但是農(nóng)民積累的財富并不在市場之中，不能交易，沒有價格，無法增值。在這個意義上看，對農(nóng)民是不公平的。這不僅是政府和市場的關(guān)系，其中也涉及政府和農(nóng)民的關(guān)系，即涉及政府與社會的關(guān)系。這就不只是經(jīng)濟(jì)問題了，還是重大的社會問題。政府與社會的關(guān)系就是政府如何對所有的公民一碗水端平，公平對待。既然都是國民，都是公民，應(yīng)有的基本權(quán)利是一樣的，在身份上應(yīng)當(dāng)是平等的，不應(yīng)有高低之分。

我國從1949年以來形成的城鄉(xiāng)二元體制的影響一直延續(xù)到了現(xiàn)在。農(nóng)民作為勞動力供應(yīng)者可以進(jìn)城打工，在經(jīng)濟(jì)層面上農(nóng)民作為生產(chǎn)要素是可以流動的；農(nóng)民要拖家?guī)Э谌叶嫉匠抢锒ň?，也可以，但是農(nóng)民享受不到跟市民同等的待遇，這就不公平了。這帶來很多問題，例如農(nóng)民子女的上學(xué)問題，子女上學(xué)的問題涉及對下一代的培養(yǎng)，涉及人力資本的積累。如果農(nóng)民的孩子在城里不能扎根，那么他的人力資本積累就與市民家庭的人力資本積累是不平等的，因為受教育的機(jī)會不公平。再比如保障房，有戶籍的市民可能獲得保障房，沒有戶籍的可能就得不到。

總之，在社會基本權(quán)利不平等的情況下，導(dǎo)致很多經(jīng)濟(jì)機(jī)會的不公平，在收入分配、財富積累等方面，機(jī)會就不公平，從而導(dǎo)致收入分配、財富積累的差距擴(kuò)大。這些機(jī)會上的天壤之別所形成的收入差距、財富差距等經(jīng)濟(jì)差距是體制造成的，不是單靠個人努力就能解決的。例如農(nóng)民的子女在農(nóng)村里可能生下來就沒能受到良好的教育，導(dǎo)致其人力資本積累不高，即便進(jìn)城打工也往往只能獲得較低收入；而市民子女的人力資本積累整體上要比農(nóng)民強(qiáng)得多，其收入就相對較高。

盡管我國城鄉(xiāng)之間收入差距有所縮小，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比已經(jīng)從2009年的3.33︰1降至2021年的2.50︰1，但市民的人均收入仍是農(nóng)民人均收入的2至3倍。這其中很多是屬于體制因素造成的，并非個人努力不努力的問題。對農(nóng)民這個群體來說，在這種體制下致富的難度很大，即使政府給予再多的支持政策和財政投入，也無法填平體制產(chǎn)生的鴻溝。盡管多年來我國戶籍城鎮(zhèn)化率有所提高，但2021年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有46.7%，而2021年我國常住人口城市化率為64.7%，兩者相差了18個百分點。我們通?？吹搅顺Ｗ∪丝谶@個指標(biāo)，而忽略了常住人口這個指標(biāo)背后的群體之間的不平等。目前我國大概有3億農(nóng)民工，他們被城鎮(zhèn)化了，作為常住人口計入城鎮(zhèn)化率這個指標(biāo)，但農(nóng)民工在城里工作、生活，卻享受不到市民的平等待遇，這就是社會問題了。所以這要從社會層面去改革，單單在經(jīng)濟(jì)方面解決不了。推動市場化，規(guī)范政府與市場的關(guān)系，解決不了這個問題，這要從更宏觀的視角，從社會的層面才能看到、認(rèn)識到，從而解決問題。這是優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)的一個前提。中國式現(xiàn)代化要從人的角度來考慮問題。我國有14億多人口，按照戶籍人口城鎮(zhèn)化率計算，我國還有超過53%的人口實際上還是農(nóng)民，是一個“農(nóng)民社會”。在這種二元體制下，農(nóng)民如何富裕起來？主要靠政府的支持和投入，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也是難以持續(xù)的。

要通過改革二元體制推進(jìn)市場化的改革

有一種觀點認(rèn)為“一次分配靠市場，二次分配靠政府”。這里的“靠市場”，靠的是城市的市場，農(nóng)民在其中處在邊緣的地位，是勞動技能不高的打工人，農(nóng)民如何從實現(xiàn)低收入到中等收入？“二次分配靠政府”，但政府的能力是有限的，如果超過50%的人是低收入者，如何能通過政府財政調(diào)節(jié)來實現(xiàn)農(nóng)民收入顯著提升？這顯然是行不通的。二次分配靠政府來縮小貧富差距，那是理想，在我國的這種現(xiàn)實條件下是難以做到的。

至于說第三次分配，那是社會成員基于道德自覺，自愿地把一部分收入或者財產(chǎn)捐獻(xiàn)出來的行為。在任何一個國家，第三次分配只是一個補(bǔ)充，對收入或者財富的平等化的影響都是很小的。第三次分配是基于一種道德的考量，是一種利他的行為，政府可以鼓勵，但是無法強(qiáng)制，靠個人自覺。第三次分配實際上是社會文明程度的一個體現(xiàn)，它取決于物質(zhì)文明的水平，也取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，不是個人覺悟的高低決定的。發(fā)達(dá)國家的第三次分配的比例總體上高于發(fā)展中國家。其他國家與我國的國情不同。一些發(fā)達(dá)國家探討全民基本收入，這些國家的國情是不存在二元體制，已經(jīng)實現(xiàn)了城市化，農(nóng)民在人口中占比很低，而且其農(nóng)民的角色也是不帶社會身份的，僅僅是一個職業(yè)意義上的農(nóng)民。而在我國，農(nóng)民是社會身份意義上的農(nóng)民，即使非農(nóng)就業(yè)，在城市生活，但仍是農(nóng)民身份。這與國外的農(nóng)民不是一個概念。在我國，如果搞基本收入制度，如果只針對城里人搞，那么城鄉(xiāng)差距就更大了；如果全民一起搞，搞得起嗎？將會重蹈20世紀(jì)50年代人民公社大食堂的覆轍。當(dāng)然，對于喪失了勞動能力者，對于殘疾人、老年人等弱勢群體，需要社會保障其基本的生存條件。在這個意義上的“基本收入”，就是保一個底線的公平，讓所有人都能生存下去。

從更深的意義上講，要通過改革二元體制推進(jìn)市場化的改革，讓更多的人能夠擁有平等的發(fā)展機(jī)會。大家都以同樣的身份、平等的權(quán)利來參與市場的游戲，共同創(chuàng)造財富，公平積累財富，這樣才談得上社會的公平正義。人民對美好生活的追求，不僅是解決物質(zhì)文化生活的問題，人民還有對民主法治、公平正義、安全、環(huán)境等的需求。社會公平正義如何實現(xiàn)？要通過改革建立新的體制，制度的保障才是真正的保障。

為了解決現(xiàn)在已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，要改革城鄉(xiāng)二元體制。在城鄉(xiāng)二元體制里，戶籍制度實質(zhì)上是一個社會身份制度，具有很強(qiáng)的社會排斥性。此外，還有比如農(nóng)民的財產(chǎn)在農(nóng)村如何交易？現(xiàn)在農(nóng)村“三塊地”（耕地、宅基地、林地）的所有權(quán)是集體的，承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)交給了農(nóng)民，這也是財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民獲得了這些財產(chǎn)權(quán)之后，如何去依法交易，獲得財產(chǎn)性收入？這就跟集體所有制關(guān)聯(lián)在一起了。

該如何去創(chuàng)新集體所有制的實現(xiàn)形式？按照老的集體所有制的實現(xiàn)形式，農(nóng)民很難富起來。過去搞人民公社，在那種情況下的集體所有制，農(nóng)民是受窮的?，F(xiàn)在是土地的集體所有權(quán)和土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)都分開了，要跟國有企業(yè)改革一樣，其所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。在農(nóng)村這叫“三權(quán)分置”改革，“三權(quán)分置”改革調(diào)動了農(nóng)民的積極性，所以解決了吃飯的問題。但是農(nóng)民的收入提高問題如何解決？農(nóng)民在農(nóng)村整體上難以實現(xiàn)高收入，還得離土離鄉(xiāng)才可能富起來。農(nóng)民如何才能離土離鄉(xiāng)？現(xiàn)在農(nóng)民是集體經(jīng)濟(jì)的成員，如何轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)？農(nóng)民的財產(chǎn)帶不走，缺乏流動性，想轉(zhuǎn)讓也沒市場。在這種情況下，農(nóng)民如何真正變?yōu)槭忻瘢?/p>

改革城鄉(xiāng)二元體制，有一個“進(jìn)得來”的問題，即城里不要設(shè)置障礙，要讓農(nóng)民能進(jìn)城，戶口實行登記制，遷移不受限，不僅是勞動力作為生產(chǎn)要素可自由流動，而且家庭、社會人口也可以自由遷徙，就是打開城門，讓人“進(jìn)得來”。另外，還有一個“出得去”的問題，即農(nóng)民能帶著所積累的財產(chǎn)，能擺脫原有的集體經(jīng)濟(jì)成員的身份，通過市場交易將財產(chǎn)權(quán)利變現(xiàn)帶走，進(jìn)城過上市民的生活?，F(xiàn)在農(nóng)民與農(nóng)村的關(guān)系就像嬰兒通過臍帶一直與母體連接一樣，剪不斷。城鄉(xiāng)二元體制造成農(nóng)民工群體最終落葉歸根回到鄉(xiāng)下，所以我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提升進(jìn)展很慢。在這種情況下，農(nóng)民如何富裕起來？又如何積累財富？

所以，規(guī)范財富積累機(jī)制，促進(jìn)共同富裕，關(guān)鍵是讓農(nóng)民市民化，農(nóng)民市民化的關(guān)鍵就是改革城鄉(xiāng)二元體制這個深層次的問題。

三個“二元”問題帶來的巨大挑戰(zhàn)

在我國，在城市里，土地是國家所有，是國家所有制。所以農(nóng)民和市民的身份差異背后，實際上還有一個所有制的差異問題。市民是生活在國有制的基礎(chǔ)上，農(nóng)民是生活在集體所有制的基礎(chǔ)上。農(nóng)民和市民的所有制基礎(chǔ)不一樣，如何進(jìn)行改革，這就涉及一個重大的理論和實踐難題。1949年以來我國逐漸建立了以公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度，公有制主要包括兩種形式，即全民所有制（國家所有制）和集體所有制。這兩種基本的所有制形式實際上就決定了不同的人生活在不同的所有制當(dāng)中。市民，整體而言，生活在國有土地上；農(nóng)民整體上生活在集體的土地上，即使離開農(nóng)村，也帶不走土地上的財產(chǎn)。對于這兩種所有制的實現(xiàn)形式，該如何創(chuàng)新？更大的問題是，不能因為不同的所有制而造成機(jī)會的不平等和身份的差別，不能把所有制的不同變成社會上人的不平等的基礎(chǔ)。所有制就是所有制，如何不再跟社會身份掛鉤？一個提出多年但難以解決的問題是，農(nóng)村集體所有制下的生產(chǎn)要素和國有制下的生產(chǎn)要素，比如集體的土地和國有的土地，同樣是土地，同樣是生產(chǎn)要素，一個有市場，一個沒有市場，還沒有形成一個統(tǒng)一的要素市場。目前的市場還是個二元市場，不是一個統(tǒng)一的市場。這二元市場的問題如何解決？

所以歸納起來要解決三個二元問題：社會的二元問題，比如農(nóng)民與市民的社會身份的二元以及基本權(quán)利的不平等問題；經(jīng)濟(jì)的二元問題，比如同樣的財富因為分別處在不同的所有制當(dāng)中而一個有市場、一個沒市場；以及公有制的二元問題。如何通過改革解決三個二元問題？這三個二元問題是相互關(guān)聯(lián)的，改革哪一個都會牽扯其他問題，要解決必須一體化推進(jìn)，這是一個十分復(fù)雜的難題，既是理論難題，也是實踐難題。比如所有制的理論，在理論上要探索集體所有制、國家所有制的實現(xiàn)形式在市場經(jīng)濟(jì)下該如何去創(chuàng)新，讓農(nóng)民的集體所有權(quán)和農(nóng)民的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)利分置，對這些權(quán)利分置之后如何在法律上進(jìn)行規(guī)范，都能變成可交易的財產(chǎn)權(quán)利。目前國有企業(yè)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分立，而農(nóng)村集體所有制的三權(quán)分置，現(xiàn)在也不能完全交易。所有制實現(xiàn)形式的創(chuàng)新，面對著很多理論上的難題，該如何進(jìn)一步解放思想、創(chuàng)新理論，進(jìn)而解放生產(chǎn)力，是規(guī)范財富積累機(jī)制和促進(jìn)共同富裕的深層次問題，也是中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中無法繞開的重大問題。這涉及改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間的風(fēng)險權(quán)衡，考驗新時代的智慧。

（劉尚希為全國政協(xié)委員、中國財政科學(xué)研究院研究員。本文編輯/孫世選）