地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

作者簡(jiǎn)介：向劍（1990-），男，漢，湖北荊門(mén)。碩士在讀，中南民族大學(xué)，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)。

在當(dāng)前的國(guó)際環(huán)境里，各個(gè)國(guó)家都面臨著大小不同的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同樣中國(guó)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛討論。尤其是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和稅費(fèi)體制改革中不斷出現(xiàn)的問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)地方政府普遍出現(xiàn)財(cái)政收支缺口，中央財(cái)政收入的增長(zhǎng)超過(guò)國(guó)民收入的增長(zhǎng)，地方債務(wù)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重的情況。在這樣的情況下，找到債務(wù)數(shù)量與債務(wù)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡點(diǎn)是解決當(dāng)前嚴(yán)峻的地方債務(wù)問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的緊迫任務(wù)。

一、地方政府的債務(wù)的現(xiàn)狀

從債務(wù)的分類(lèi)上分為顯性債務(wù)和隱形債務(wù)。顯性債務(wù)是由政府發(fā)行的債券或是與國(guó)際組織簽署的合同，納入地方預(yù)算，具有很強(qiáng)的約束性。隱形債務(wù)則主要是地方政府的投融資平臺(tái)債務(wù)，這部分債務(wù)包括商業(yè)銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券、信托理財(cái)產(chǎn)品等。

政府投融資平臺(tái)是地方政府進(jìn)行資金籌集的主要工具。地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因是資金的需求，另一個(gè)原因現(xiàn)行的法律規(guī)范對(duì)借貸主體和發(fā)債主體的明確限制。《貸款通則》規(guī)定：“借款人因當(dāng)是工商行政管理機(jī)關(guān)（或主管機(jī)關(guān)）核準(zhǔn)登記的企（事）業(yè)法人，其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶(hù)或具有中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)籍的具有完全民事行為能力的自然人?！眲t地方政府不符合借款人的條件，直接向銀行貸款是行不通的。為了解決資金需求與供給的矛盾，地方政府繞開(kāi)了現(xiàn)行的體制和障礙，成立了集融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和債務(wù)償還為一體的城市投資公司作為融資平臺(tái)，來(lái)實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)融資的目的。

從借款來(lái)源看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%。政府信貸規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)通過(guò)銀行的等金融機(jī)構(gòu)發(fā)展為金融市場(chǎng)的信用膨脹，直接結(jié)果是貨幣市場(chǎng)上的流通貨幣過(guò)多。一旦地方政府財(cái)政資金緊縮，政府部門(mén)的借款的逾期，可能會(huì)引發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的資金流動(dòng)性，不利于國(guó)家的金融安全和金融行業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)馬斯特里赫特條約的相關(guān)規(guī)定，一國(guó)政府的債務(wù)總額占GDP的比重的紅線(xiàn)是60%。根據(jù)《全國(guó)地方性債務(wù)審計(jì)報(bào)告》顯示，2010年全國(guó)地方性債務(wù)總額為107174.91億元，在加上2010年末的67548.11億的國(guó)債余額，約5萬(wàn)億的政策性銀行債務(wù)余額，以及有可能由政府財(cái)政支出的1.9萬(wàn)億的鐵道部債務(wù)余額和4千億的國(guó)有商業(yè)銀行的不良貸款余額等，總計(jì)25萬(wàn)億左右，占GDP的62%，超過(guò)警戒線(xiàn)2個(gè)百分點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的放慢，財(cái)政赤字的增加，債務(wù)余額會(huì)顯著增加，債務(wù)余額占GDP的比重會(huì)不斷增加。

二、地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）現(xiàn)行財(cái)政體制的不完善

自1994年分稅財(cái)政體制改革以來(lái)，建立起分稅制財(cái)政體制，將財(cái)權(quán)想向中央集中，但是這次改革并沒(méi)有在轉(zhuǎn)移財(cái)權(quán)的同時(shí)調(diào)整事權(quán)。從財(cái)權(quán)上來(lái)說(shuō)，自分稅體制改革以來(lái)，中央和地方共享的稅種逐漸增加共享比率不斷提高，地方稅務(wù)體系逐漸萎縮。同時(shí)，對(duì)于省級(jí)以下的地方政府來(lái)說(shuō)，層級(jí)越低得到的稅收就越少。從事權(quán)上來(lái)說(shuō)，在財(cái)政體制改革中規(guī)定“中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必須的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出等；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)財(cái)政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展支出?！边@樣在改革前后，事權(quán)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改變。在實(shí)際工作中一些本應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的財(cái)政支出也通過(guò)各種方式轉(zhuǎn)嫁給地方。

（二）自身缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

由于近年來(lái)，金融危機(jī)等國(guó)際因素和國(guó)內(nèi)需求不足等內(nèi)在因素的存在，使得經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度放緩，嚴(yán)重制約了財(cái)政收入的增長(zhǎng)。地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，于是通過(guò)債務(wù)融資平臺(tái)進(jìn)行融資，向國(guó)際組織和商業(yè)銀行進(jìn)行貸款融資。但是，地方政府很少根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和自身的現(xiàn)實(shí)情況去權(quán)衡還款能力。由于歷史遺留的原因和為支持本地區(qū)有實(shí)力的企業(yè)，地方政府會(huì)為企業(yè)提供債務(wù)擔(dān)保。在擔(dān)保時(shí)，也沒(méi)有對(duì)企業(yè)和項(xiàng)目進(jìn)行很細(xì)致的考察和評(píng)估。一旦企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，項(xiàng)目盈利沒(méi)有達(dá)到預(yù)期，往往不能按時(shí)償還欠款，政府則必然負(fù)有連帶的償還責(zé)任。

（三）監(jiān)督管理不規(guī)范

在國(guó)債管理中，中央政府每年都有預(yù)算和結(jié)算來(lái)控制國(guó)債的數(shù)量和相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)債進(jìn)行規(guī)范的管理。而在各級(jí)地方政府中缺乏對(duì)債務(wù)有效的管理和監(jiān)督體系，也沒(méi)有一套科學(xué)的管理方法。

在地方由于缺乏專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管和審批機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致借債的主體分散、審批程序不嚴(yán)，有些部門(mén)甚至自己有舉債權(quán)。這樣就造成了地方政府不會(huì)嚴(yán)格審查項(xiàng)目的可行性和盈利能力，也不會(huì)關(guān)注資金的來(lái)源。在監(jiān)督上缺乏一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，形式上地方政府的財(cái)政部門(mén)是主要的管理者，但事實(shí)上管轄的范圍有限，僅僅局限于政府預(yù)算所應(yīng)該支付的債務(wù)。而擁有部分管理權(quán)的地方融資平臺(tái)等組織或企業(yè)都是最后的債務(wù)償還者，本質(zhì)上還是地方財(cái)政的一部分。

三、地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范

（一）通過(guò)立法來(lái)完善我國(guó)財(cái)政體制

在中央和地方責(zé)任劃分上，要更加明確財(cái)權(quán)和事權(quán)的相匹配。大多數(shù)國(guó)家都在憲法和法律中規(guī)定了各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，明確了各級(jí)政府的責(zé)任義務(wù)，運(yùn)用法律手段避免了各級(jí)政府之間責(zé)任的相互推諉和資金的相互爭(zhēng)取。合理的劃分中央與地方的事務(wù)權(quán)限，減少了各級(jí)政府間的相互推諉和侵權(quán)行為，增加了各級(jí)政府對(duì)債務(wù)的償還意識(shí)，可以有效的防止地方政府對(duì)于債務(wù)數(shù)量的過(guò)度借貸，為規(guī)范政府行為創(chuàng)造條件。

同時(shí)也應(yīng)看到地方政府的大量借債一方面是由于財(cái)政收入較少，另一方面是由于財(cái)政支出較大，收入無(wú)法滿(mǎn)足自身的支出需要。在財(cái)政收入方面，必須保證地方政府能通過(guò)對(duì)立法手段合理的征收新的稅種，增加財(cái)政收入。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)

政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生主要是沒(méi)有對(duì)其發(fā)生沒(méi)有很好的進(jìn)行預(yù)警。傳統(tǒng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)更多的關(guān)注于顯性債務(wù)和直接債務(wù)，從而忽略了隱性債務(wù)和或有債務(wù)，而目前隨著地方政府融資平臺(tái)債務(wù)、鐵路公司債務(wù)、政策性銀行債務(wù)的迅速增加，隱形債務(wù)和或有債務(wù)已經(jīng)很大不能忽視。因此，可以從絕對(duì)指標(biāo)和相對(duì)指標(biāo)兩方面對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。絕對(duì)指標(biāo)是指在一個(gè)財(cái)政核算的周期內(nèi)財(cái)政能夠擔(dān)保的債務(wù)總額；相對(duì)指標(biāo)是指在一個(gè)財(cái)政核算周期內(nèi)債務(wù)數(shù)量的總額占財(cái)政稅收的比重。地方政府可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政實(shí)力制定符合本地的債務(wù)絕對(duì)指標(biāo)和相對(duì)指標(biāo)。

（三）建立嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制

在政府方面，必須建立嚴(yán)格的監(jiān)控體系，來(lái)完善債務(wù)管理制度約束地方政府的舉債行為，比如把地方政府的債務(wù)納入每年的財(cái)政預(yù)算內(nèi)，并單獨(dú)在中央成立專(zhuān)門(mén)的地方債務(wù)監(jiān)督管理部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和信息披露。在銀行方面，貸款發(fā)放時(shí)要按照商業(yè)化的原則對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，并考慮地方政府的債務(wù)數(shù)量、歷史信用度、行政管理的能力、財(cái)政實(shí)力等方面進(jìn)行全面的考察，不得隨意進(jìn)行放貸。在對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行貸款時(shí)，要盡可能的將符合抵押條件的資產(chǎn)和項(xiàng)目收益作為貸款抵押。在項(xiàng)目融資后，一方面要密切注意項(xiàng)目資金的流向，確保項(xiàng)目資金不被挪用或是投向不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要求的地方。在企業(yè)自身方面，要全面認(rèn)識(shí)企業(yè)自身的狀況，弄清楚項(xiàng)目的盈利模式和資金的回收周期，盡量把企業(yè)自身?yè)碛械某鞘匈Y源發(fā)揮到最大，拓寬融資渠道和分散償債時(shí)間。在項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程中，既要監(jiān)控項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也要確保項(xiàng)目總資金的專(zhuān)款專(zhuān)用，并根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)狀況來(lái)調(diào)整項(xiàng)目運(yùn)行。（作者單位：中南民族大學(xué)）

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