展望2023年南海局勢，重回動蕩風(fēng)險幾何

吳士存

2022年7月25日，紀(jì)念《南海各方行為宣言》簽署20周年研討會在北京舉行，王毅國務(wù)委員兼外長發(fā)表視頻致辭。

剛剛過去的2022年對南海局勢而言是非同尋常的一年。這一年是《聯(lián)合國海洋法公約》開放簽署40周年，《南海各方行為宣言》（DOC）簽署20周年，也是中國東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的開局之年。這一年，南海問題在國際輿論場中的熱度有所下降，海上安全形勢相對往年較為平靜，但這并不表明南海就是風(fēng)平浪靜的，更不意味著從此可以長治久安。

回顧2022年的南海局勢，三方面的動態(tài)支持“總體趨穩(wěn)”的特點：第一，中國與東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人之間就維護(hù)南海和平穩(wěn)定和管控海上分歧達(dá)成諸多共識，受新冠疫情等因素影響而有所放緩的“南海行為準(zhǔn)則”（COC）磋商進(jìn)程開始工作組層面的實體會議，案文第二輪審讀加快。第二，有關(guān)聲索國在爭議地區(qū)的油氣開發(fā)活動在一定程度上得到遏制。第三，美軍在南海的“航行自由”行動相對往年略有減少，但空中抵近偵察頻率和海上聯(lián)合軍演不減反增。

南海局勢階段性趨緩，是多方面因素共同作用的結(jié)果。首先，烏克蘭危機(jī)、臺海局勢緊張及朝鮮半島形勢升溫在一定程度上分散了美西方對南海的戰(zhàn)略投入。其次，緩和海上安全形勢符合東盟國家作為東道主辦好二十國集團(tuán)峰會、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議、東亞峰會等重要國際會議的現(xiàn)實需求。第三，柬埔寨作為東盟輪值主席國，長期以來在南海問題上扮演中立角色，能夠發(fā)揮有力的協(xié)調(diào)作用。第四，出于對重大國內(nèi)政治議程和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇努力的相互尊重與支持，中國與東盟國家在維護(hù)南?？傮w穩(wěn)定方面表現(xiàn)出一定默契。

同時，2022年的南海局勢也呈現(xiàn)出幾方面的新特點，顯示不穩(wěn)定因素仍然活躍。

第一，部分聲索國侵權(quán)行動緊迫感上升，鋌而走險步伐加快。個別國家在非法侵占的中國南沙群島礁上的陸地吹填和島礁設(shè)施建造工程仍在進(jìn)行，在爭議地區(qū)的油氣開發(fā)活動也沒有完全停止。

第二，中菲以南海油氣共同開發(fā)為主要內(nèi)容的海上務(wù)實合作起起伏伏。2022年6月，杜特爾特政府在臨近去職之前以“違憲”為由單方面宣布終止與中國持續(xù)了近四年的海上油氣共同開發(fā)合作談判。小馬科斯政府隨后表達(dá)了重啟中菲海上油氣合作談判的意愿，但菲方并未放棄以國內(nèi)法和單方面主張作為兩國油氣合作先置條件的立場，雙方在2018年簽署的海上油氣合作諒解備忘錄仍前途未卜。中菲海上執(zhí)法、漁業(yè)等領(lǐng)域的合作機(jī)制及政府間南海問題雙邊磋商機(jī)制在菲新老政府更替之后何去何從也撲朔迷離。

第三，以中國為“假想敵”、雙邊和小多邊為主要組件的南海地區(qū)新安全架構(gòu)開始形成疊加效應(yīng)。菲越涉海合作取得實質(zhì)進(jìn)展，兩國初步達(dá)成以海洋領(lǐng)域為主的情報共享與戰(zhàn)略合作機(jī)制。美菲南海安全合作全面加速，菲不僅支持美軍加快建造和升級在菲已有軍事基地，兩國還就支持美國在菲新增包括蘇比克灣在內(nèi)的五個軍事基地達(dá)成共識。日本效仿美國，通過與菲律賓啟動“2+2”（防長與外長）對話、簽署《部隊訪問協(xié)議》磋商、推動菲成為海上自衛(wèi)隊和海上保安廳臨時訪問和停靠基地，形成緊密伙伴關(guān)系。南海還是2022年5月美日印澳四國機(jī)制提出的“印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計劃”重要覆蓋區(qū)域。

展望未來，南海局勢發(fā)展將主要圍繞三條主線展開。

中美戰(zhàn)略博弈依然是第一條主線。南海是美國通過“投資、聯(lián)盟、競爭”手段塑造中國周邊戰(zhàn)略環(huán)境的優(yōu)先方向，也是其試圖將中國圍堵在“第一島鏈”內(nèi)的重要海域。美國不會因其他方向上的局勢演變就減緩在南海的戰(zhàn)略投入。

第二條主線是中國與其他聲索國之間的權(quán)益斗爭。南海爭議既涉及聲索國的海上權(quán)利主張，又關(guān)乎其能源和漁業(yè)等經(jīng)濟(jì)利益。受美國放棄表面中立的新南海政策鼓舞、中國海上維權(quán)能力提升等諸多因素影響，其他聲索國以“侵權(quán)、固權(quán)、索權(quán)”為特征的單邊行動將會時有發(fā)生。

中國與美國盟友和伙伴的較量是未來影響南海局勢發(fā)展變化的新主線。日本、澳大利亞、英國、法國等國根據(jù)美國主導(dǎo)的各類雙多邊機(jī)制統(tǒng)一安排，從外交和軍事層面介入南海事務(wù)或擴(kuò)大在南海的軍事存在，將是破壞南海穩(wěn)定的又一變量。

今后各方圍繞南海問題進(jìn)行較量的焦點領(lǐng)域?qū)⒅饕欠?、?guī)則和海上合作三項。法律領(lǐng)域的挑戰(zhàn)主要是域內(nèi)外國家以立法、軍事行動、外交聲明、刻意援引和背書等方式坐實所謂“南海仲裁案”裁決。馬來西亞向大陸架界限委員會提交的南海北部200海里外大陸架劃界申請存在被審議的風(fēng)險。個別域內(nèi)外國家也可能提起新的仲裁。以爭奪規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)和實現(xiàn)利益最大化為目標(biāo)的較量將伴隨著COC磋商的推進(jìn)而漸趨激烈。海上合作也將不可避免地成為新形勢下各利益悠關(guān)方的博弈焦點。海上合作以什么方式、在哪片海域進(jìn)行，應(yīng)適用哪些法律和規(guī)則，在雙邊還是多邊層面展開，等等，都將是困擾中國與東盟國家間落實DOC并推進(jìn)COC磋商的主要癥結(jié)所在。

展望2023年，南海局勢加速演變和轉(zhuǎn)折的特點會更加明顯。

美國在南海的軍力部署和軍事行動將逐步升級。在“以投資、聯(lián)盟、競爭手段塑造中國周邊戰(zhàn)略環(huán)境”的目標(biāo)引領(lǐng)下，美國在南海的力量部署和軍事行動將圍繞基地使用、裝備援助、情報共享、聯(lián)合演習(xí)、“航行自由”行動和抵近偵察等展開。美國在2022年10月出臺的《國家安全戰(zhàn)略》報告中斷言，中國是唯一有能力和意愿重塑現(xiàn)有國際秩序的國家，并稱未來十年是決定美中競爭誰將勝出的“關(guān)鍵十年”?；谶@一戰(zhàn)略判斷，美國推出“一體化威懾”“太平洋威懾”等以“威懾”為核心理念的新戰(zhàn)略，迫切需要在菲律賓和越南獲取支持?jǐn)U大投射范圍的前沿基地。除加快建造在菲已有八個軍事基地外，美國還將尋求在菲獲取包括蘇比克灣在內(nèi)的五個新基地，并試圖與越南就使用峴港、金蘭灣等沿海軍事設(shè)施達(dá)成諒解。美軍也將升級在南海的智能化、無人化水下隱蔽裝備和空中偵察打擊力量部署。

在“印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系計劃”框架下，美國將通過雙邊“隨船觀察員協(xié)議”、對東南亞國家的海上執(zhí)法能力提升計劃，以打擊“非法、未報告和無管制”的捕魚活動、環(huán)境保護(hù)等名義，依托在日本、新加坡、菲律賓等國的軍事設(shè)施，定期和機(jī)制化地向南海部署海岸警衛(wèi)隊船只，協(xié)助海軍開展針對中國的“航行自由”行動及對中國海上維權(quán)行為的干擾。

美國在南海問題上的“選邊站”壓力和COC磋商“窗口期”的縮短將促使其他聲索國在爭議地區(qū)、所控島礁、國際機(jī)制和國內(nèi)立法等領(lǐng)域重新加快侵權(quán)、固權(quán)和索權(quán)步伐。它們在爭議地區(qū)的單邊油氣開發(fā)活動、所控島礁的擴(kuò)建和設(shè)施部署將是2023年南海局勢生變的主要內(nèi)部因素。一段時期以來，部分東盟國家一直主張東盟以“一個聲音”和“相似立場”處理南海爭議，它們在仲裁裁決、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和外大陸架劃界、油氣開發(fā)、打擊非法捕魚等議題上形成區(qū)別于中國的共同立場只是時間問題，并有可能形成機(jī)制化安排。

美菲安全合作提速升級、菲南海政策進(jìn)一步調(diào)整將是我國南海維穩(wěn)面臨的重大挑戰(zhàn)。菲律賓國內(nèi)“親美”勢力抬頭、民眾南海民族主義情緒上升等因素使得小馬科斯政府在重申“裁決”效力、仁愛礁控制、強(qiáng)化黃巖島附近海域漁業(yè)活動、中菲禮樂灘油氣合作等問題上的回旋余地不大。菲以國內(nèi)立法、強(qiáng)硬外交聲明、海軍巡邏和海警執(zhí)法強(qiáng)化主張海域管控等方式坐實“仲裁”裁決是大概率事件。美菲安全合作在基地使用、聯(lián)合軍演、升級《共同防御條約》和《加強(qiáng)防衛(wèi)合作協(xié)定》等方面的實質(zhì)性加強(qiáng)對南海和平穩(wěn)定和中菲關(guān)系所將產(chǎn)生的負(fù)面影響絕非夸大其詞。

中國已向東盟國家發(fā)出共建“南海共同家園”的倡議，要與各國共同努力，把南海建成“和平、友誼、合作之海”。從南海爭議的敏感性、南海局勢的復(fù)雜性和地區(qū)國家的互信水平考量，推進(jìn)“南海共同家園”建設(shè)應(yīng)從“危機(jī)管控”“沖突預(yù)防”“合作推進(jìn)”三方面入手，依次推進(jìn)。

當(dāng)務(wù)之急仍是推動DOC框架下的海上合作和COC磋商穩(wěn)步取得實際成果。在這方面，隨著南海局勢的發(fā)展變化以及域外國家介入的增多，在低敏感領(lǐng)域取得“早期收獲”的空間已經(jīng)十分有限。與此同時，由于少數(shù)東盟國家對加快COC磋商的政治意愿有所減弱，更試圖通過延長COC達(dá)成前的“窗口期”來實現(xiàn)其在爭議區(qū)利益的最大化，加之磋商在圍繞適用海域、拘束力、第三方利益和執(zhí)行機(jī)制等核心議題上達(dá)成共識的難度增大，COC磋商難度實際上是在不斷增大的。因此，上述兩大任務(wù)迫切需要直接相關(guān)國家以更為堅定的高層政治決斷和實際行動來加以推動，除此別無他途。

建立健全區(qū)域性機(jī)制安排是實現(xiàn)南海區(qū)域治理的重要先決條件。南海兼具國際重要航道、重要漁場、油氣資源富集海域等多重特性，同時又存在錯綜復(fù)雜的海上爭端和地緣政治競爭。中國與東盟國家可借鑒北極治理經(jīng)驗，通過倡導(dǎo)設(shè)立由地區(qū)內(nèi)各國參與并共同主導(dǎo)、兼顧域外國家合理訴求的“南海合作理事會”，構(gòu)建區(qū)域性海洋合作與治理機(jī)制。

南海漁業(yè)關(guān)乎沿岸各國數(shù)以百萬計漁民及漁業(yè)人口生計，也攸關(guān)本地區(qū)食品安全，沿岸各國有義務(wù)按照《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于閉海、半閉海等規(guī)定和DOC確立的原則與規(guī)范，開展海洋生態(tài)環(huán)保合作。南海沿岸國可借鑒地中海、里海和加勒比海沿岸國的合作經(jīng)驗，遵循“主張最小化、合作最大化”的原則，盡早商簽“南海環(huán)保區(qū)域公約”，以珊瑚礁修復(fù)、海洋垃圾治理、海洋生物多樣性保護(hù)、漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展等為主要內(nèi)容，通過漁業(yè)資源調(diào)查和數(shù)據(jù)共享、建立公共治理責(zé)任與義務(wù)落實等制度，推動南海海洋治理和環(huán)境保護(hù)走入世界前列。