農(nóng)村公共服務(wù)供給推行PPP模式面臨的困境與對策

賈 正

延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000

0 引言

農(nóng)村是我國社會的基石。農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)代化能促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)代化，進(jìn)而影響國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。農(nóng)村公共服務(wù)作為一項(xiàng)民生工程，其供給質(zhì)量事關(guān)農(nóng)民的幸福感與獲得感。但一直以來，我國農(nóng)村發(fā)展落后于城市，且農(nóng)村公共服務(wù)水平與城市公共服務(wù)水平也存在較大差距。雖然隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展各項(xiàng)措施的實(shí)施，城市與農(nóng)村之間的體制機(jī)制壁壘逐漸被打破，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題依然存在，農(nóng)村居民和城市居民的生活水平仍有較大差距。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，提升農(nóng)村居民的生活水平，是當(dāng)下急需關(guān)注的一個重要問題。

在已有的研究中，有學(xué)者指出，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給主要面臨著供給主體、內(nèi)容、決策碎片化［1］及供給機(jī)制碎片化［2］的困境，需要從整體性角度突破供給困境。楊靜慧等［3］提出，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給存在供給主體單一、籌資渠道單一等問題。劉靜［4］認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給主要存在政府失靈、供給制度缺位、供給功能不顯等困境。對于如何破解農(nóng)村公共服務(wù)供給碎片化問題，馮超［5］認(rèn)為可以通過構(gòu)建政府、社會組織、村民三者共同合作的多主體供給機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)高質(zhì)量供給的目標(biāo)。李建英等［6］認(rèn)為，公共私營合作制（Public-Private-Partnership，PPP）模式參與農(nóng)村公共服務(wù)供給能提升農(nóng)村公共服務(wù)的供給效率和水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。陳怡俊等［7］認(rèn)為，應(yīng)發(fā)揮多元主體的資源優(yōu)勢，拓寬農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的資金渠道。

《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》指出：“基本公共服務(wù)是保障全體人民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)，由政府承擔(dān)保障供給數(shù)量和質(zhì)量的主要責(zé)任，引導(dǎo)市場主體和公益性社會機(jī)構(gòu)補(bǔ)充供給。非基本公共服務(wù)是為滿足公民更高層次需求、保障社會整體福利水平所必需但市場自發(fā)供給不足的公共服務(wù)，政府通過支持公益性社會機(jī)構(gòu)或市場主體，增加服務(wù)供給、提升服務(wù)質(zhì)量，推動重點(diǎn)領(lǐng)域非基本公共服務(wù)普惠化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大多數(shù)公民以可承受價(jià)格付費(fèi)享有?！保?］PPP 模式的發(fā)展為探索政府與市場的關(guān)系提供了新的路徑。政府和市場主體可以通過優(yōu)勢互補(bǔ)，破解供給難題，推動農(nóng)村公共服務(wù)高水平供給。在鄉(xiāng)村振興背景下，關(guān)注PPP 模式在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的應(yīng)用，對促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)高質(zhì)量供給和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要意義。

1 PPP模式概述

PPP模式是指政府與私人部門之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更有利的結(jié)果。此種合作模式下，政府部門與私人部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。PPP模式主要包括外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。其中，外包是指由政府投資，私人部門承包整個項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能；特許經(jīng)營是指項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與政府部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益；私有化是指需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，其在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤。農(nóng)村公共服務(wù)供給PPP模式如圖1所示。

圖1 農(nóng)村公共服務(wù)供給PPP模式

2 農(nóng)村公共服務(wù)供給推行PPP模式的必要性

2.1 提升農(nóng)村公共服務(wù)供給能力

在農(nóng)村公共服務(wù)供給中推行PPP 模式，不僅是提升農(nóng)村公共服務(wù)供給能力的有效手段，而且是貫徹新發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要手段。PPP 模式主張將市場主體納入公共服務(wù)的供給領(lǐng)域。民營企業(yè)往往擁有豐厚的資金、技術(shù)等資源。政府與之合作既可以拓寬融資渠道，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，也可以激發(fā)市場活力。此外，引入PPP模式可引導(dǎo)市場主體參與農(nóng)村公共服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)供給主體多元化，從而提升農(nóng)村公共服務(wù)供給能力。

2.2 提升農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量

公共服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，是面向全體社會公眾提供的。公共服務(wù)的質(zhì)量事關(guān)民生福祉。農(nóng)村公共服務(wù)與農(nóng)村居民的生活息息相關(guān)，其供給水平和供給質(zhì)量關(guān)系到農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。當(dāng)前，我國農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量較低，與城市相比有著較大差距，難以滿足農(nóng)村居民的多元需求，因此需要提升公共服務(wù)的質(zhì)量。而在農(nóng)村公共服務(wù)供給中引入PPP 模式，可以進(jìn)一步提升農(nóng)村公共服務(wù)供給水平和供給質(zhì)量。例如，通過加大政策扶持力度，可引導(dǎo)民營企業(yè)參與農(nóng)村人居環(huán)境治理，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（如垃圾處理場、污水處理廠等），對農(nóng)村垃圾進(jìn)行分類處理，提高人居環(huán)境質(zhì)量。又如，在醫(yī)療養(yǎng)老方面，引進(jìn)民營醫(yī)療和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)供給，實(shí)行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，可提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力，進(jìn)一步解決農(nóng)村“空心化”、人口老齡化突出的問題。除此之外，還可以通過市場為農(nóng)民供給就業(yè)崗位，促進(jìn)農(nóng)民增收，提高農(nóng)村公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

2.3 優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)

公共服務(wù)主要包括基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)。基本公共服務(wù)是人們生存和發(fā)展所必需的、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。非基本公共服務(wù)是為滿足公民更高層次需求、保障社會整體福利水平及促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的公共服務(wù)。目前，我國已建立基本公共服務(wù)清單制度，基本公共服務(wù)制度體系不斷健全。在國家政策的支持下，基本公共服務(wù)逐漸向農(nóng)村地區(qū)傾斜，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面不斷增加供給。但同時，我國農(nóng)村地區(qū)的非基本公共服務(wù)供給仍然不足。引入PPP模式引導(dǎo)民營企業(yè)參與農(nóng)村公共服務(wù)供給，有利于促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村傾斜，優(yōu)化資源配置，在保障基本公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)上，增加非基本公共服務(wù)供給，優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。

2.4 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

過去，地方政府是農(nóng)村公共服務(wù)供給的主力軍。但在當(dāng)前社會快速發(fā)展的背景下，政府獨(dú)自供給顯然越來越難以滿足公眾的多元化需求。而由政府、企業(yè)、社會組織與公眾共同參與農(nóng)村公共服務(wù)供給，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量的提升［9］。通過PPP模式供給農(nóng)村公共服務(wù)，需要政府與市場主體之間建立合作關(guān)系，通過簽訂項(xiàng)目合同，以契約的形式規(guī)定作為項(xiàng)目參與方的政府的權(quán)利與義務(wù)，明確政府“責(zé)任清單”。PPP模式通過契約利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，借助市場“看不見的手”提高公共服務(wù)效率，有利于政府簡政放權(quán)，更好地發(fā)揮政府職能，提升政府治理能力。

3 農(nóng)村公共服務(wù)供給推行PPP模式面臨的困境

3.1 缺乏推行PPP模式的相關(guān)規(guī)劃和法律法規(guī)

3.1.1 缺乏相關(guān)規(guī)劃。目前，各部門紛紛出臺政策鼓勵和支持政府與社會資本進(jìn)行合作，支持社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域共同供給農(nóng)村公共服務(wù)，促進(jìn)了PPP 模式在我國的發(fā)展。但總體來看，我國并沒有對PPP 模式參與農(nóng)村公共服務(wù)供給進(jìn)行整體規(guī)劃，沒有形成統(tǒng)一的制度規(guī)范，導(dǎo)致各地PPP模式的推行緩慢。

3.1.2 缺乏完善的法律法規(guī)。目前，PPP 模式在公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用尚處于初始階段，各部門紛紛出臺相關(guān)政策文件指導(dǎo)PPP 項(xiàng)目的開展，但尚缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，導(dǎo)致PPP 模式在公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用無法可依。

3.2 企業(yè)參與農(nóng)村公共服務(wù)的動機(jī)不足

當(dāng)前，企業(yè)參與農(nóng)村公共服務(wù)的動機(jī)明顯不足。這主要是由以下3 方面原因造成的。第一，企業(yè)往往以追求利潤最大化為目標(biāo)，注重眼前利益，一旦盈利過少便會退出市場。公共服務(wù)以創(chuàng)造公共價(jià)值、實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，投資回報(bào)的周期較長、盈利空間小。因此，多數(shù)企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域的動機(jī)不足，通常不會選擇投資農(nóng)村公共服務(wù)。第二，城市具有天然的發(fā)展優(yōu)勢，人口密集，對某些公共服務(wù)需求比農(nóng)村大。因此，部分企業(yè)更傾向于參與城市公共服務(wù)供給，不愿意參與農(nóng)村公共服務(wù)供給。第三，當(dāng)前，雖然我國各地政府頒布了相關(guān)政策鼓勵企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域，但是部分政策并未落到實(shí)處，導(dǎo)致企業(yè)參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的動力不足。

3.3 基層政府對PPP模式認(rèn)識不足

PPP模式在我國推廣應(yīng)用的時間比較短，我國公共服務(wù)領(lǐng)域中與此相關(guān)的法律法規(guī)體系還不成熟，導(dǎo)致基層政府對PPP模式缺乏足夠的了解。一方面，部分基層政府部門及工作人員對PPP模式的內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制認(rèn)識不清，認(rèn)為其只是政府融資、緩解財(cái)政壓力的手段，因此在引入PPP項(xiàng)目時不注重質(zhì)量。另一方面，部分基層政府不熟悉PPP模式及PPP項(xiàng)目的管理機(jī)制與流程，給農(nóng)村公共服務(wù)供給推行PPP模式造成了極大困難。

3.4 PPP模式監(jiān)管機(jī)制不完善

第一，部分地方政府對市場主體參與公共服務(wù)供給的監(jiān)管意識不強(qiáng)，注重事后問責(zé)，忽視事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和事中的監(jiān)督。政府監(jiān)管力度薄弱會導(dǎo)致社會上的具有閑置資本的主體利用監(jiān)管疏漏對存量項(xiàng)目進(jìn)行巧妙包裝來獲取更多的財(cái)政補(bǔ)貼，使得PPP項(xiàng)目建設(shè)的初衷難以實(shí)現(xiàn)。第二，績效評價(jià)體系不健全、不完善。在市場主體參與公共服務(wù)供給的過程中，部分地區(qū)并未將社會監(jiān)督與績效評價(jià)機(jī)制相結(jié)合，導(dǎo)致績效評價(jià)流于形式。

4 農(nóng)村公共服務(wù)供給推行PPP模式的建議

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善PPP 模式的發(fā)展規(guī)劃與法律法規(guī)

4.1.1 制定PPP 模式發(fā)展規(guī)劃。第一，中央人民政府應(yīng)對PPP模式在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的推行制定統(tǒng)一的規(guī)劃，形成規(guī)范的政策文件，統(tǒng)籌推進(jìn)PPP模式的發(fā)展。第二，省級政府應(yīng)在學(xué)習(xí)中央精神的基礎(chǔ)上，對PPP 模式在當(dāng)?shù)氐膽?yīng)用和發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，統(tǒng)一制定PPP 項(xiàng)目的監(jiān)督與考核標(biāo)準(zhǔn)。第三，省級以下各級地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，將PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作流程具體化，制定具體的操作規(guī)程，細(xì)化獎勵和監(jiān)督機(jī)制，保證農(nóng)村公共服務(wù)供給PPP項(xiàng)目從審批到落地都有相應(yīng)的政策規(guī)劃，使相關(guān)部門和民營企業(yè)對PPP 模式有一個清晰的認(rèn)識，便于項(xiàng)目的開展實(shí)施。

4.1.2 完善相關(guān)法律法規(guī)。第一，對涉及PPP 模式的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，并在此基礎(chǔ)上整合現(xiàn)行的與PPP模式有關(guān)的行政規(guī)章、條例。第二，將PPP 項(xiàng)目運(yùn)行流程、政府與民營企業(yè)各自的權(quán)利與責(zé)任，以及對民營企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)的審核與監(jiān)督納入法律法規(guī)，保證PPP模式運(yùn)行順暢，做到有法可依。

4.2 加強(qiáng)政策支持，引導(dǎo)民營企業(yè)供給農(nóng)村公共服務(wù)

4.2.1 完善激勵機(jī)制。各地政府應(yīng)從不同側(cè)面、不同領(lǐng)域選樹和弘揚(yáng)參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的樣板和典型企業(yè)，以點(diǎn)帶面，發(fā)揮典型示范作用。各地政府也應(yīng)充分利用電視臺、電臺、報(bào)紙等新聞媒介，多渠道、多形式、全方位地宣傳農(nóng)村公共服務(wù)供給中涌現(xiàn)的優(yōu)秀民營企業(yè)家的先進(jìn)事跡，展示現(xiàn)代企業(yè)家的良好社會形象，并對有突出貢獻(xiàn)的民營企業(yè)家給予表彰，通過正向的宣傳引導(dǎo)，推動和激勵更多民營企業(yè)參與農(nóng)村公共服務(wù)供給。

4.2.2 給予民營企業(yè)政策保障。一方面，完善利益共享機(jī)制，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府與企業(yè)要合理分配利益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。對于承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)，政府應(yīng)給予一定的補(bǔ)貼。另一方面，加強(qiáng)對政策執(zhí)行的監(jiān)督，保證相關(guān)政策能切實(shí)被執(zhí)行，創(chuàng)造有利于農(nóng)村公共服務(wù)供給PPP模式推行的政策環(huán)境。

4.3 加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，提升基層政府對PPP 模式的整體認(rèn)識

4.3.1 通過線上與線下相結(jié)合的方式加強(qiáng)宣傳。第一，利用政府官網(wǎng)、相關(guān)官方微信公眾號、學(xué)習(xí)強(qiáng)國等平臺發(fā)布農(nóng)村公共服務(wù)供給PPP 模式的稿件，充分發(fā)揮新媒體的優(yōu)勢，深入宣傳農(nóng)村公共服務(wù)供給中推行PPP 模式的優(yōu)點(diǎn)。第二，開展線下優(yōu)質(zhì)PPP 項(xiàng)目推介會，介紹PPP 項(xiàng)目，促進(jìn)社會公眾及基層政府對PPP模式的了解，提高基層政府及其工作人員的思想認(rèn)知。

4.3.2 加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)，豐富基層政府相關(guān)知識儲備。一方面，可開展PPP項(xiàng)目管理的講座和專題培訓(xùn)，加強(qiáng)對基層政府的指導(dǎo)；另一方面，將各地典型的PPP項(xiàng)目案例匯編成冊，下發(fā)到各級地方政府，要求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及部門工作人員進(jìn)行學(xué)習(xí)，熟悉PPP 項(xiàng)目的管理機(jī)制與流程，提升對PPP項(xiàng)目的管理能力。

4.4 優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對PPP 項(xiàng)目的審核與監(jiān)督

各地政府應(yīng)建立事前預(yù)防、事中監(jiān)測、事后督查三位一體全流程的PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制。第一，事前加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的審批和對相關(guān)民營企業(yè)的資質(zhì)審核，嚴(yán)格把關(guān)PPP項(xiàng)目的審核，避免官商勾結(jié)。第二，建立事中考核機(jī)制，通過不定期檢查，規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)行。第三，建立事后懲處機(jī)制，加大對失職人員的懲罰力度。

5 結(jié)語

當(dāng)前，我國農(nóng)村公共服務(wù)面臨供給主體單一、供給碎片化等問題，需要創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，優(yōu)化供給機(jī)制。而PPP模式為解決農(nóng)村公共服務(wù)供給主體和供給方式單一、供給機(jī)制碎片化等問題提供了思路。因此，各地政府應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，促進(jìn)PPP模式在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的應(yīng)用。