財(cái)政績效監(jiān)督評價(jià)機(jī)制探討

●張振川 張?jiān)旅?/p>

財(cái)政績效監(jiān)督評價(jià)機(jī)制探討

●張振川 張?jiān)旅?/p>

資金使用績效越來越受到社會的關(guān)注。績效監(jiān)督評價(jià)是績效預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，是推動實(shí)現(xiàn)資金使用績效的重要抓手。財(cái)政監(jiān)督工作亟需轉(zhuǎn)型，其工作重點(diǎn)應(yīng)由側(cè)重檢查合規(guī)性向合規(guī)性檢查與檢查績效性并重轉(zhuǎn)變。應(yīng)調(diào)動財(cái)政部門內(nèi)部各相關(guān)機(jī)構(gòu)的積極性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理分工，形成監(jiān)管合力，不斷構(gòu)建績效監(jiān)督評價(jià)工作機(jī)制，進(jìn)一步提高資金使用效益。

財(cái)政管理 績效監(jiān)督 績效評價(jià) 效益機(jī)制

新修訂的《預(yù)算法》第五十七條對績效評價(jià)工作做出了明確規(guī)定，要求各級政府、各部門、各單位對預(yù)算支出情況開展績效評價(jià)，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）規(guī)定“加快修訂完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理辦法，對轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立、資金分配、使用管理、績效評價(jià)信息公開等作出規(guī)定”、“加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將績效評價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)?！睘榇?，各級財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)績效監(jiān)督評價(jià)工作，加強(qiáng)對各部門及其所屬各單位績效預(yù)算編制、執(zhí)行和效果全過程的監(jiān)督，明確重點(diǎn)工作內(nèi)容和職責(zé)分工，確保財(cái)政績效監(jiān)督工作順利開展。

一、實(shí)施財(cái)政績效監(jiān)督評價(jià)的必要性

財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政的固有職能。財(cái)政監(jiān)督的核心是完善財(cái)政管理、促進(jìn)財(cái)政改革、保障財(cái)政政策的有效貫徹落實(shí)。只有加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，才能全面有效地落實(shí)各項(xiàng)財(cái)政職能。多年來，財(cái)政監(jiān)督工作在發(fā)展中創(chuàng)新，在改革中探索，在保障財(cái)政政策貫徹執(zhí)行、促進(jìn)財(cái)政增收節(jié)支、維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成績。黨的十八屆三中全會以來，財(cái)政的重要地位凸顯，財(cái)政成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，但財(cái)政工作面臨的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了很大變化，國際環(huán)境錯綜復(fù)雜，國內(nèi)“三期疊加”，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)繁重，財(cái)政收入雖然保持了一定增幅，但面臨的形勢不容樂觀，保障剛性支出的壓力依然很大，資金使用效益不高的問題仍很突出。隨著形勢的發(fā)展，隨意使用財(cái)政資金的現(xiàn)象將得到有效遏制，績效意識將得到明顯加強(qiáng)，提高財(cái)政資金使用績效與增收節(jié)支一樣重要。

實(shí)施績效預(yù)算是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的發(fā)展方向，也是政府治理體系現(xiàn)代化的大勢所趨，更是緩解財(cái)政收支矛盾、提升預(yù)算管理水平的有效抓手。資金使用績效能否得到有效實(shí)現(xiàn)，未來如何進(jìn)一步發(fā)揮資金使用效益，需要加強(qiáng)績效監(jiān)督，對資金使用情況進(jìn)行績效評價(jià)，需要客觀地對資金使用績效進(jìn)行反映。所以，財(cái)政監(jiān)督工作必須適應(yīng)形勢的變化和財(cái)政中心工作的需要，更新監(jiān)督觀念，除了做好傳統(tǒng)的合規(guī)性監(jiān)督檢查工作以外，需要有效地推進(jìn)績效監(jiān)督工作，更好地服從和服務(wù)于財(cái)政管理工作大局。

二、績效監(jiān)督工作總體目標(biāo)

將財(cái)政監(jiān)督工作融入績效預(yù)算管理體系的全過程，樹立“用錢必問效、低效必問責(zé)”的績效監(jiān)督理念，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理質(zhì)量不斷提升，促進(jìn)部門財(cái)務(wù)管理水平持續(xù)改進(jìn)，促進(jìn)績效預(yù)算目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)部門戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃實(shí)施和職責(zé)履行，促進(jìn)中央各項(xiàng)財(cái)政政策以及重大決策、部署貫徹落實(shí)。

三、績效監(jiān)督工作的主要內(nèi)容和工作措施

（一）加大轉(zhuǎn)型力度，建立績效監(jiān)督新機(jī)制

隨著財(cái)稅體制改革和績效預(yù)算管理改革的全面深入，財(cái)政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型要達(dá)到三個主要目標(biāo)，一是實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督工作重點(diǎn)由著力檢查合規(guī)性向合規(guī)性檢查與檢查績效性并重轉(zhuǎn)變；二是實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督工作出發(fā)點(diǎn)由輔助財(cái)政中心工作向直接服務(wù)財(cái)政中心工作轉(zhuǎn)變；三是實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督工作介入點(diǎn)由事后監(jiān)督向事前、事中、事后全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

1、以績效為導(dǎo)向，實(shí)施預(yù)算全過程監(jiān)督。為了充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的職能作用，應(yīng)該將財(cái)政監(jiān)督工作融入績效預(yù)算管理體系的全過程，實(shí)施事前、事中、事后全過程監(jiān)督，建立既要全面覆蓋績效預(yù)算編制過程，又要全面覆蓋績效預(yù)算執(zhí)行過程，還要覆蓋績效預(yù)算執(zhí)行效果的全過程績效預(yù)算監(jiān)督評價(jià)新機(jī)制。要時時處處講績效，切實(shí)把績效體現(xiàn)到預(yù)算管理的全過程。

其一，加強(qiáng)對財(cái)政資金績效預(yù)算編制質(zhì)量的監(jiān)督。為了提高部門編制預(yù)算的績效理念，要通過對部門預(yù)算編制工作的組織、指導(dǎo)，重點(diǎn)從三個方面加強(qiáng)對各部門編制預(yù)算的審核：一是審核績效目標(biāo)，重點(diǎn)審查是否明晰準(zhǔn)確可實(shí)現(xiàn)；二是審核績效指標(biāo)，重點(diǎn)審查是否合理科學(xué)可考核；三是審核績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)審核是否實(shí)際客觀可檢驗(yàn)。通過審核，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用，提高預(yù)算編制質(zhì)量。

其二，加強(qiáng)績效預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督。將績效運(yùn)行監(jiān)督貫穿于績效預(yù)算執(zhí)行每一個環(huán)節(jié)，做到及時準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問題，對違規(guī)或沒有達(dá)到預(yù)定階段績效目標(biāo)的問題第一時間予以糾正，要對績效預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行、財(cái)政資金運(yùn)行和績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，對績效運(yùn)行信息進(jìn)行定期采集并匯總分析。同時，為了對流程設(shè)置、會計(jì)核算信息質(zhì)量等進(jìn)行即時有效監(jiān)督，應(yīng)研發(fā)利用統(tǒng)一的會計(jì)核算管理平臺，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)管理。

其三，加強(qiáng)對財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行效果的監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行得怎么樣，關(guān)鍵要看效果。各部門是預(yù)算執(zhí)行的主體，通過各部門自我評價(jià)與財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)再評價(jià)，在部門對所有預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行自評的基礎(chǔ)上，財(cái)政部門對自評情況進(jìn)行審核并進(jìn)行重點(diǎn)再評價(jià)。財(cái)政部門開展重點(diǎn)再評價(jià)要以重大決策部署以及社會關(guān)注熱點(diǎn)為重點(diǎn)，優(yōu)先選擇涉及“三農(nóng)”、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等重點(diǎn)領(lǐng)域的工作活動，逐步將所有工作活動納入績效評價(jià)范疇。為了增強(qiáng)績效評價(jià)社會監(jiān)督力度和評價(jià)結(jié)果公信力，對部分社會關(guān)注度高、政策覆蓋面廣的重大財(cái)政政策和重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目，按照政府購買服務(wù)的要求，通過政府采購方式，委托第三方開展績效評價(jià)。從而，構(gòu)建部門自評價(jià)、財(cái)政重點(diǎn)再評價(jià)和第三方評價(jià)相結(jié)合的績效評價(jià)新模式。

2、構(gòu)建監(jiān)督制衡機(jī)制，形成監(jiān)督評價(jià)結(jié)果應(yīng)用閉環(huán)。強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用是財(cái)政監(jiān)督工作的落腳點(diǎn)，要真正實(shí)現(xiàn)評價(jià)結(jié)果有應(yīng)用就必須建立健全績效評價(jià)掛鉤、報(bào)告、公開和問責(zé)等制度措施，對確認(rèn)績效缺失的要進(jìn)行問責(zé)，形成監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用閉環(huán)，切實(shí)讓財(cái)政監(jiān)督工作在財(cái)政中心工作中發(fā)揮應(yīng)有的職能作用。

一是建立監(jiān)督評價(jià)結(jié)果與績效預(yù)算編制掛鉤機(jī)制。評價(jià)結(jié)果只有得到充分應(yīng)用，監(jiān)督評價(jià)工作才有價(jià)值。部門或單位的績效評價(jià)情況應(yīng)作為制定財(cái)政政策的重要依據(jù)，對績效未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，應(yīng)及時調(diào)整或取消；還應(yīng)作為安排年度預(yù)算、分配轉(zhuǎn)移支付資金的重要依據(jù)，對績效較好的單位應(yīng)當(dāng)適當(dāng)多安排下一年度的預(yù)算，績效較差的單位要調(diào)減下一年度的預(yù)算。通過掛鉤等懲戒機(jī)制促使部門或項(xiàng)目承擔(dān)單位提高資金使用效益。

二是建立財(cái)政資金監(jiān)督評價(jià)結(jié)果報(bào)告制度。作為反映部門工作成效、改進(jìn)財(cái)政財(cái)務(wù)、預(yù)算管理的重要依據(jù)，應(yīng)該定期匯總各部門績效評價(jià)和整改落實(shí)情況，呈報(bào)政府或分管領(lǐng)導(dǎo)。

三是完善財(cái)政監(jiān)督評價(jià)結(jié)果公開制度。陽光是最好的防腐劑，財(cái)政資金使用效果如何，應(yīng)向社會公布，逐步將社會關(guān)注度高、涉及群眾切身利益的各類資金、政策的績效監(jiān)督評價(jià)結(jié)果（績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況）在社會公眾媒體進(jìn)行公開，要讓社會公眾充分了解績效目標(biāo)完成情況，是否存在違規(guī)違紀(jì)問題，以及如何處理處罰等。只有信息公開了，群眾的知情權(quán)才能得到實(shí)現(xiàn)。

四是建立績效評價(jià)問責(zé)機(jī)制。強(qiáng)調(diào)千遍不如問責(zé)一次，要讓問責(zé)成為常態(tài)，從嚴(yán)治理財(cái)經(jīng)秩序。要根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)及黨委政府對部門單位的工作考核規(guī)定，對未達(dá)到年初預(yù)期目標(biāo)的部門、項(xiàng)目承擔(dān)單位以及相關(guān)責(zé)任人員實(shí)施績效問責(zé)。

（二）整合監(jiān)督力量，建立健全工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績效監(jiān)督范圍全覆蓋

根據(jù)新修訂的《預(yù)算法》和即將出臺的《預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》有關(guān)全面、客觀反映財(cái)政資金使用績效情況的要求，應(yīng)加大績效評價(jià)力度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算部門資金績效監(jiān)督評價(jià)全覆蓋。為此，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織有監(jiān)督檢查職能的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及部門預(yù)算管理、投資評審、預(yù)算審核、績效評價(jià)等機(jī)構(gòu)，按照評價(jià)工作計(jì)劃、評價(jià)指標(biāo)體系、評價(jià)流程“三統(tǒng)一”原則，分部門分類口對工作活動、重點(diǎn)項(xiàng)目組織開展績效評價(jià)。

1、統(tǒng)一績效評價(jià)工作計(jì)劃。根據(jù)各部門工作活動以及重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目安排情況，圍繞財(cái)政中心工作，每年初統(tǒng)一制定切實(shí)可行的績效評價(jià)工作計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一部署，對部門自評工作做出安排，對財(cái)政部門重點(diǎn)再評價(jià)范圍內(nèi)容、組織安排、時間節(jié)點(diǎn)、方式方法和相關(guān)要求等予以明確。

2、統(tǒng)一績效評價(jià)指標(biāo)框架體系。為了實(shí)現(xiàn)評價(jià)結(jié)果在同一項(xiàng)目不同時點(diǎn)和同一時點(diǎn)不同項(xiàng)目間的可比，要建立健全績效評價(jià)指標(biāo)庫，既要研究制定統(tǒng)一的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，又要規(guī)范績效評價(jià)指標(biāo)框架，還要體現(xiàn)各部門各行業(yè)特點(diǎn)，合理設(shè)置不同行業(yè)的指標(biāo)權(quán)重分值，逐步形成體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)的歷史評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。這樣，每一項(xiàng)績效評價(jià)工作都在統(tǒng)一的評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)下開展，績效評價(jià)結(jié)果的統(tǒng)一性、權(quán)威性和可比性將會大大提高。

3、統(tǒng)一績效評價(jià)工作流程規(guī)范。按照標(biāo)準(zhǔn)化績效管理原則，研究制定績效評價(jià)工作規(guī)程和實(shí)施細(xì)則，明確各自的職責(zé)，細(xì)化工作流程、文本格式，規(guī)范質(zhì)量控制要求。制定委托第三方開展績效評價(jià)工作制度辦法和操作流程，規(guī)范第三方參與績效評價(jià)工作，確保各項(xiàng)評價(jià)工作在統(tǒng)一的工作規(guī)程指導(dǎo)下開展，提高績效評價(jià)工作效率。

四、明確職責(zé)分工，形成監(jiān)管合力

將財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政中心工作全局之中，建立健全財(cái)政部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間科學(xué)合理、系統(tǒng)全面、權(quán)責(zé)明確的監(jiān)督工作新模式。

1、預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。一是結(jié)合國家和部門中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，研究構(gòu)建績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立規(guī)則體系，審定部門職責(zé)、工作活動、項(xiàng)目的年度績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；凡是目標(biāo)、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)不明確具體的，不能審核進(jìn)入預(yù)算項(xiàng)目庫。二是提出績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤意見。三是向政府、人大報(bào)送年度財(cái)政資金整體績效情況。

2、專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)。一是構(gòu)建績效評價(jià)工作機(jī)制，研究制定相關(guān)管理制度。二是制定績效評價(jià)工作規(guī)劃及年度績效評價(jià)重點(diǎn)工作。三是組織開展績效評價(jià)工作。研究制定重點(diǎn)工作實(shí)施方案，組織協(xié)調(diào)相關(guān)單位開展具體績效評價(jià)工作。定期匯總，并向政府呈報(bào)工作活動、重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)情況。四是根據(jù)年度績效工作計(jì)劃，按照類口分工，對工作活動和重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目績效情況進(jìn)行具體考評，撰寫績效評價(jià)報(bào)告，提出績效整改意見。五是對部分社會關(guān)注度高的重點(diǎn)項(xiàng)目、政策，委托第三方開展績效評價(jià)工作。六是完善績效問責(zé)制度辦法。按照客觀公正、科學(xué)規(guī)范、公開透明的原則，進(jìn)一步明確和規(guī)范績效問責(zé)的情形、方式、程序，切實(shí)增強(qiáng)政府績效預(yù)算約束。七是建立績效評價(jià)結(jié)果公開制度。制定績效評價(jià)結(jié)果公開透明的相關(guān)制度辦法，逐步將關(guān)注度高、涉及大眾切身利益重點(diǎn)項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果，采取在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)、通過門戶網(wǎng)站等媒體向社會發(fā)布等形式進(jìn)行公開。

3、國庫管理機(jī)構(gòu)。在不改變預(yù)算單位執(zhí)行主體地位和會計(jì)核算權(quán)的前提下，會同各部門構(gòu)建財(cái)政財(cái)會信息管理平臺，建立統(tǒng)一的賬務(wù)信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和會計(jì)規(guī)范，通過平臺隨時抓取各預(yù)算單位在各自會計(jì)核算系統(tǒng)記錄的會計(jì)信息，實(shí)現(xiàn)預(yù)算部門會計(jì)核算信息和預(yù)算項(xiàng)目績效信息及時動態(tài)監(jiān)控。

4、各部門預(yù)算主管機(jī)構(gòu)。一是加強(qiáng)部門績效預(yù)算編制審核。凡存在績效目標(biāo)缺失或較差等情況的，退回部門重新修改。二是加強(qiáng)績效預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控。依托政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)定期分析預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，對預(yù)期目標(biāo)發(fā)生偏離的，要及時采取糾正措施；綜合分析歸口部門績效報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，參考績效評價(jià)、監(jiān)督檢查及外部審計(jì)結(jié)果，提出績效預(yù)算執(zhí)行改進(jìn)意見。三是督導(dǎo)部門績效自評工作。四是開展具體績效評價(jià)工作。根據(jù)年度績效工作計(jì)劃，對對口部門部分工作活動和重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目績效情況進(jìn)行具體考評。五是督促部門落實(shí)問題整改?！?/p>

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、河北省高速公路管理局青銀管理處）

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