中美公立高校財務(wù)預(yù)算管理對比及啟示

●梅芳 常馨

中美公立高校財務(wù)預(yù)算管理對比及啟示

●梅芳 常馨

20世紀(jì)90年代后，我國公立高校進(jìn)入快速發(fā)展時期，對資金需求與日俱增。與此同時政府教育經(jīng)費(fèi)的投入無法滿足高等院校的需求，因此財務(wù)預(yù)算管理對于高校合理運(yùn)用有限的資金至關(guān)重要。我國公立高校目前普遍存在財務(wù)預(yù)算松弛的現(xiàn)象，本文對我國公立高校預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行介紹，并與國際上預(yù)算發(fā)展較為成熟的美國公立高校進(jìn)行四個方面的對比，找出當(dāng)前我國公立高校財務(wù)預(yù)算管理存在的缺陷，并根據(jù)美國公立高校的管理經(jīng)驗(yàn)提出改進(jìn)的建議，以期提升我國公立高校財務(wù)預(yù)算管理的質(zhì)量。

公立高校 美國 財務(wù)預(yù)算管理

隨著我國高校教育體制改革的深化，公立高校逐步形成了多樣化的籌資、投資體制，但隨著公立高校招生、辦學(xué)的擴(kuò)張，原有公立高校的財務(wù)管理制度無法完全勝任這種變化。高校財務(wù)預(yù)算管理是指高校為協(xié)助完成辦學(xué)活動和目標(biāo)，以預(yù)算為手段對各項(xiàng)資源（包括財務(wù)和非財務(wù)）進(jìn)行計劃、分配、考核和控制的管理活動，反映了高校對未來一定時間內(nèi)可能發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動所產(chǎn)生的收入與支出進(jìn)行預(yù)測分析后的結(jié)果。近年來我國公立高校面臨的主要財務(wù)問題表現(xiàn)為籌資能力薄弱，資金短缺，財務(wù)預(yù)算管理存在一定缺陷，亟需得到改進(jìn)。

一、我國高校財務(wù)預(yù)算管理概況

（一）財務(wù)預(yù)算管理模式和編制方法

我國高校財務(wù)預(yù)算管理模式可分為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”兩種模式?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是指高校內(nèi)部各部門在進(jìn)行預(yù)算管理工作時遵循高校制定的統(tǒng)一政策、計劃和制度，并接受高校的管理和監(jiān)督?！凹泄芾怼敝笇W(xué)校財務(wù)部門擁有全部的財權(quán)和物權(quán)，并統(tǒng)一進(jìn)行財務(wù)預(yù)算管理，高校下屬機(jī)構(gòu)、院系等不單獨(dú)設(shè)置財務(wù)機(jī)構(gòu)，不獨(dú)立進(jìn)行財務(wù)預(yù)算活動，只作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！胺旨壒芾怼敝赶聦俚臋C(jī)構(gòu)、院系等二級單位可以設(shè)立二級財務(wù)機(jī)構(gòu)，并在一定權(quán)力范圍內(nèi)管理內(nèi)部的預(yù)算活動。目前我國高校的二級單位不具備調(diào)整預(yù)算的權(quán)力。

我國高校財務(wù)預(yù)算編制主要有兩種方法，增量預(yù)算法和零基預(yù)算法。增量預(yù)算法指公立高校以上一年度的預(yù)算情況為基數(shù)，結(jié)合本年度的財務(wù)計劃進(jìn)行增量和減量變動以確定當(dāng)年的預(yù)算數(shù)額。增量預(yù)算法在2000年以前被廣泛運(yùn)用，現(xiàn)在主要被一些高校運(yùn)用于收入預(yù)算和各院系部門公共經(jīng)費(fèi)的預(yù)算數(shù)額編制，如辦公費(fèi)、接待費(fèi)、通信費(fèi)和交通費(fèi)等。零基預(yù)算法是指以前年度的預(yù)算情況不計入本年預(yù)算范圍，從零出發(fā)，對預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)目（如基建項(xiàng)目等）進(jìn)行分析歸納，以重要性和影響大小排序，按照順序合理配置資金，最后匯總得出高校發(fā)展可能需要的經(jīng)費(fèi)和資源，做出合理預(yù)算計劃。零基預(yù)算法在2001年隨著部門預(yù)算的推廣在公立高校廣泛運(yùn)用，現(xiàn)在主要被一些高校用于支出預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)編制，如設(shè)備、圖書、基建和科研項(xiàng)目等。

（二）財務(wù)預(yù)算編制內(nèi)容

我國公立高校根據(jù)管理需求，編制校內(nèi)預(yù)算和部門預(yù)算。部門預(yù)算是我國公立高校作為政府撥款的接受單位，編制的未來一段時間的收支計劃，高校需要將部門預(yù)算提交給主管單位和同級財政部門審批。校內(nèi)預(yù)算是公立高校為加強(qiáng)內(nèi)部財務(wù)資源使用效率，根據(jù)校內(nèi)各部門的情況編制形成的預(yù)算，進(jìn)一步細(xì)分和落實(shí)部門預(yù)算。

在高校預(yù)算表中包括收入預(yù)算和支出預(yù)算，收入預(yù)算編制遵循“積極穩(wěn)妥”的原則，支出預(yù)算遵循“統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約”的原則。B大學(xué)2016年度部門預(yù)算表中2016年度部門收支預(yù)算總表見表1。

表1 2016年B大學(xué)部門預(yù)算收支總表

從B大學(xué)2016年度部門預(yù)算表中可以看出，B大學(xué)財務(wù)預(yù)算編制內(nèi)容主要由預(yù)算收入和預(yù)算支出兩部分組成，預(yù)算收入主要由六個部分組成，分別是一般公共預(yù)算撥款收入、政府性基金預(yù)算撥款收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、其他收入和上年結(jié)轉(zhuǎn)，并對這些收入進(jìn)行了進(jìn)一步說明。在B大學(xué)2016年度部門預(yù)算表中還對預(yù)算支出分22個具體項(xiàng)目進(jìn)行了詳細(xì)的預(yù)算說明。

（三）財務(wù)預(yù)算編制流程

我國公立高校采取“兩上兩下”的編制程序?！耙簧稀敝父鶕?jù)主管部門和財政部門要求，在充分分析上年預(yù)算執(zhí)行情況基礎(chǔ)上，聯(lián)系本年度計劃提出部門預(yù)算，由財務(wù)處匯總并提出預(yù)算建議方案，方案上交給學(xué)校財經(jīng)委員會審查，財經(jīng)委員會向?qū)W校黨委常委會會議作關(guān)于年度預(yù)算草案的報告，報告通過后上報主管部門，經(jīng)審核后提交給同級財政部門。“一下”指高校主管部門根據(jù)財政上的指示，向高校下達(dá)預(yù)算控制數(shù)。財務(wù)處根據(jù)預(yù)算控制數(shù)修正預(yù)算草案?！岸稀敝父鶕?jù)修正的預(yù)算草案結(jié)合變動情況調(diào)整后形成正式部門預(yù)算方案，經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)審批后，上交主管部門和財政?！岸隆敝割A(yù)算方案經(jīng)同級人民代表大會審批后，由主管部門下達(dá)至各高校。

（四）財務(wù)預(yù)算執(zhí)行

高校財務(wù)預(yù)算年度為每年1月1日至12月31日。年初，學(xué)校預(yù)算方案未經(jīng)主管部門下達(dá)，我國各高校通常會利用上年預(yù)算余額保障各項(xiàng)工作正常運(yùn)行。在預(yù)算余額不足時，我國高校允許經(jīng)費(fèi)預(yù)撥或者超支使用。預(yù)算通過審批后，財務(wù)處會展開經(jīng)費(fèi)分配工作，經(jīng)費(fèi)需要經(jīng)財務(wù)處按用途不同分配高校內(nèi)部各部門。我國公立高校進(jìn)行經(jīng)費(fèi)使用時，主要施行“一支筆”審批制度，即各部門支出統(tǒng)一需要部門負(fù)責(zé)人審核并簽字批準(zhǔn)。高校按月、季編制時間段內(nèi)的資金計劃，合理安排經(jīng)費(fèi)使用，保證經(jīng)費(fèi)支出的合規(guī)性。預(yù)算調(diào)整一般于每年10月份進(jìn)行，經(jīng)主管部門審批，遵循“量入為出、收支平衡、不得赤字”原則。

二、我國與美國公立高校財務(wù)預(yù)算管理對比

（一）財務(wù)預(yù)算編制流程

我國公立高校預(yù)算年度為每年1月1日至12月31日，美國為7月1日至下年6月30日。中美公立高校都需要向政府預(yù)算經(jīng)費(fèi)撥款部門上報財務(wù)預(yù)算，并以各部門編制預(yù)算方案為開端，進(jìn)行匯總形成全校預(yù)算。以2016年度中美高校財務(wù)預(yù)算編制流程進(jìn)行對比，見表2。

表2 中美公立高校財務(wù)預(yù)算編制流程

從表2可知，我國公立高校與美國公立高校財務(wù)預(yù)算編制流程不同在于：第一，美國高校根據(jù)財年的日期，需提前一年進(jìn)行預(yù)算編制工作，而我國高校則視高校主管單位預(yù)算編制時間安排不同而各有異同，一般提前2—3個月；第二，美國公立高校需要由大學(xué)評議員來提交學(xué)校預(yù)算申請，大學(xué)評議員指州長、副州長、議會發(fā)言人、高校校長、校友會主席、學(xué)生代表和教師代表等人組成，我國公立高校則由學(xué)校財務(wù)處向主管單位提交預(yù)算方案；最后，我國高校預(yù)算編制需要經(jīng)歷兩次提交和兩次下達(dá)，美國只有一次提交和下達(dá)流程，并且下達(dá)至高校后，校長需要會同各方進(jìn)行討論，進(jìn)一步確定預(yù)算方案。

（二）財務(wù)預(yù)算報告內(nèi)容

在財務(wù)預(yù)算報告方面，中美兩國公立高校都對高校情況、收支預(yù)算報表以及表內(nèi)科目進(jìn)行說明。但從表3中可以看出我國公布預(yù)算報告內(nèi)容較少，詳細(xì)度不如美國公立高校，以新年度預(yù)算收入表為主，對預(yù)算數(shù)的來源及編制情況沒有予以說明。美國公立高校以如何得出新年度收支預(yù)算數(shù)的邏輯順序編制預(yù)算報告，嚴(yán)謹(jǐn)理性，邏輯縝密，內(nèi)容詳實(shí)，除列出預(yù)算收入表格外，對財務(wù)目標(biāo)、預(yù)算目標(biāo)、以往各年預(yù)算狀況、高校財務(wù)狀況、預(yù)算收支分配具體內(nèi)容等詳細(xì)闡述。

（三）財務(wù)預(yù)算編制技術(shù)手段

隨著信息技術(shù)飛速發(fā)展，高校財務(wù)管理逐步進(jìn)行信息化改革，我國公立高校和美國公立高校都擁有一定程度的信息化編制技術(shù)手段。美國高校的信息化管理程度較成熟，預(yù)算融入財務(wù)管理系統(tǒng)，滲透至各財務(wù)組織、部門日常工作，高校人員在職權(quán)范圍內(nèi)可以便捷地進(jìn)行項(xiàng)目申報、經(jīng)費(fèi)申請等活動。我國的預(yù)算編制技術(shù)手段不一，各高校信息化程度不同，發(fā)展較慢的高校使用電子表格更甚者使用手工編制，發(fā)展程度高的使用網(wǎng)絡(luò)化的預(yù)算管理軟件。中美公立高校財務(wù)預(yù)算編制技術(shù)手段見表4。

表4 中美公立高校財務(wù)預(yù)算編制技術(shù)手段

（四）財務(wù)預(yù)算決策和編制機(jī)構(gòu)

表5給出我國和美國公立高校預(yù)算決策和編制機(jī)構(gòu)組成情況：首先，由于兩國社會體制和政黨情況不同，我國公立高校財務(wù)預(yù)算最高決策機(jī)構(gòu)為校黨委會，而美國公立高校財務(wù)預(yù)算需要上報州政府經(jīng)過州議會審議。其次，對比兩國財務(wù)預(yù)算決策層，我國高校財經(jīng)委員會或校長辦公室為最高管理機(jī)構(gòu)，美國為預(yù)算委員會，兩種機(jī)構(gòu)都存在高校高層管理人員，此外美國公立高校預(yù)算委員會存在教師和學(xué)生代表，幾乎涵蓋了學(xué)校所有重要組成人員代表。我國公立高校高層管理人員沒有任期限制，美國高校校長、副校長等人員都存在具體的任期，定期輪換。最后，我國公立高校主要編制部門為財務(wù)處，美國設(shè)立單獨(dú)的預(yù)算和計劃辦公室。

表5 中美公立高校財務(wù)預(yù)算決策和編制機(jī)構(gòu)

三、美國公立高校財務(wù)預(yù)算管理方法對我國高校的啟示

（一）合理規(guī)劃財務(wù)預(yù)算編制工作

我國公立高校存在編制工作安排不合理的情況，首先，財務(wù)預(yù)算編制時間緊促，只有2至3個月，而財務(wù)預(yù)算的編制工作量大、復(fù)雜，具有一定難度，需要匯總各部門的申報計劃，綜合考慮高校當(dāng)年的具體情況和發(fā)展計劃，進(jìn)行反復(fù)驗(yàn)證和調(diào)整，保證資金合理配置。在短時間內(nèi)編制成的預(yù)算，顯然質(zhì)量大打折扣，導(dǎo)致出現(xiàn)預(yù)算草率，有偏差，資源分配不合理。其次，預(yù)算下達(dá)通常處于開學(xué)階段，高校沒有足夠的資金開展工作，無法正常報賬，存在經(jīng)費(fèi)超支使用情況，財務(wù)預(yù)算作用縮水。

美國公立大學(xué)預(yù)算編制期限長達(dá)一年，各階段工作時間寬裕，足以進(jìn)行量大難度高的預(yù)算編制和審批工作，并且在州預(yù)算下達(dá)至高校后，校長和分校校長會分別舉行聽證會，考慮校內(nèi)各方意見，完善預(yù)算計劃。我國公立高校財務(wù)預(yù)算編制工作需要配合政府的預(yù)算工作安排，因此合理規(guī)劃高校的財務(wù)預(yù)算編制首先需向上級主管部門提出建議，將財務(wù)預(yù)算編制時間提前，保證充分的編制工作時間。以2016年的財務(wù)預(yù)算管理工作為例：2015年的1月份開始，期限12個月，通過分析2014年的預(yù)算執(zhí)行情況，結(jié)合2015、2016年兩年學(xué)校工作規(guī)劃和財務(wù)目標(biāo)，充分考慮收支規(guī)模增減變動，編制2016年財務(wù)預(yù)算，在預(yù)算方案通過審批后，可以組織聽證會，向校內(nèi)各部門人員代表說明16年財務(wù)預(yù)算工作，并聽取各方意見，完善校內(nèi)預(yù)算；2016年1月至12月，這期間執(zhí)行上年編制的預(yù)算，同時調(diào)整預(yù)算；決算編制階段指2017年1月開始，組織人員收集2016年預(yù)算資料，分析總結(jié)預(yù)算執(zhí)行狀況，編制財務(wù)決算。

（二）改善財務(wù)預(yù)算管控部門結(jié)構(gòu)

我國大部分公立高校算管理工作主要由財務(wù)處負(fù)責(zé)，并沒有單獨(dú)預(yù)算管理部門。這導(dǎo)致財務(wù)預(yù)算不獨(dú)立，不能與會計工作形成相互制約關(guān)系。預(yù)算管理工作復(fù)雜繁瑣，我國公立高校財務(wù)處工作人員數(shù)量有限，沒有足夠的勞動力保障預(yù)算管理工作的質(zhì)量。

美國公立高校例如加州大學(xué)伯克利分校，將財務(wù)工作分為財務(wù)管理和會計核算，并設(shè)立兩個部門負(fù)責(zé)，前者包括預(yù)算編制和學(xué)校財務(wù)制度編制研究，后者是進(jìn)行高校日常會計核算工作，執(zhí)行預(yù)算。借鑒美國高校的財務(wù)預(yù)算管理控制部門的設(shè)置，我國公立高?？梢栽O(shè)立與財務(wù)核算同級的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，這樣可以形成相互制約機(jī)制，有利于預(yù)算監(jiān)督控制，同時進(jìn)一步將管理部門細(xì)分為預(yù)算辦公室和考核辦公室兩部分，前者財務(wù)預(yù)算的制定、分配和控制，后者負(fù)責(zé)財務(wù)預(yù)算考核工作。

（三）提升財務(wù)預(yù)算報告質(zhì)量

我國公立高校預(yù)算報告內(nèi)容較為粗略，簡單按照收支類科目對財務(wù)預(yù)算經(jīng)費(fèi)收入和支出情況進(jìn)行說明，并沒有對預(yù)算數(shù)據(jù)得出過程進(jìn)行介紹，也沒有與往年預(yù)算情況的對比分析。預(yù)算報告的使用者在閱讀后只可以大致了解到高校新年度預(yù)算的收支金額，進(jìn)行歷年預(yù)算對比分析時，需要手工搜索出以前年度的預(yù)算報告，不利于財務(wù)部門對預(yù)算執(zhí)行的情況的控制，也不利于外部使用者的檢查監(jiān)督。另外，我國預(yù)算報告沒有對高校財務(wù)目標(biāo)和預(yù)算計劃進(jìn)行披露，各院校、分校的預(yù)算數(shù)據(jù)也無從查閱到，降低了預(yù)算報告的詳細(xì)度。

美國公立高校預(yù)算報告內(nèi)容全面，重點(diǎn)在預(yù)算分析，包括對歷年財務(wù)預(yù)算的數(shù)據(jù)和執(zhí)行結(jié)果分析并得出新年度的預(yù)算數(shù)據(jù)，以及預(yù)算的詳細(xì)分解。目前我國公立高校財務(wù)預(yù)算報告主要使用者為政府部門和高校內(nèi)部管理人員，因此進(jìn)行財務(wù)預(yù)算報告編制時可以重點(diǎn)對財政撥款和各院、系、行政單位預(yù)算進(jìn)行詳細(xì)描述，列舉往年預(yù)算實(shí)際收入和支出情況，說明本年財務(wù)預(yù)算計劃和目標(biāo)，使得報告使用者無需翻閱以前年度的預(yù)算報告，簡化其工作量，有興趣查閱預(yù)算報告，增強(qiáng)監(jiān)督意識。

（四）提高預(yù)算管理信息化水平

近年來高校規(guī)模擴(kuò)張伴隨著經(jīng)費(fèi)來源和支出多樣化，財務(wù)預(yù)算編制方式要求更加靈活。同時高校編制財務(wù)預(yù)算需要建立在以前年度預(yù)算數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，因此連貫可比性尤為重要。我國公立高校目前預(yù)算管理手段存在一定缺陷，例如，通過電子表格編制的預(yù)算表，雖然相對于手工預(yù)算減少了工作量，但是與財務(wù)賬務(wù)系統(tǒng)銜接度不足。主管部門下發(fā)的預(yù)算軟件是為了監(jiān)督撥款資金的使用情況，滿足財政管理需求，高校不能將全部經(jīng)費(fèi)預(yù)算錄入其中，無法進(jìn)行個性化設(shè)置，與高校財務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)不能共享。

美國公立高校財務(wù)預(yù)算信息化發(fā)展較為成熟，以華盛頓大學(xué)為例，該校專設(shè)校內(nèi)信息管理和維護(hù)部門。財務(wù)管理系統(tǒng)包含多個子系統(tǒng)，各系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享，預(yù)算管理就是其中之一。這種財務(wù)系統(tǒng)為預(yù)算管理降低了許多繁瑣的工作量，各部門人員工作高效，高校支出得到節(jié)約。信息化改革并非一日之功，參考美國公立大學(xué)財務(wù)管理系統(tǒng)，我國公立高校可以首先嘗試建立高校預(yù)算管理系統(tǒng)，系統(tǒng)功能模塊設(shè)計如圖1，使得進(jìn)行校內(nèi)預(yù)算編制時，可以直接提取以前年度的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督情況，簡化工作，提高效率。

圖1 財務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)功能模塊體系

美國公立高校財務(wù)預(yù)算管理發(fā)展歷史久遠(yuǎn)，至今已趨于成熟，但我國公立高校預(yù)算管理仍存在缺陷。通過兩國對比，可以發(fā)現(xiàn)我國公立高校財務(wù)預(yù)算編制流程不合理、報告內(nèi)容不夠充實(shí)、編制手段不夠先進(jìn)和管理機(jī)構(gòu)有待健全。雖然中美兩國體制存在根本性差別，但就高校預(yù)算管理方面來看，我國公立高校可以借鑒美國高校的治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行完善。近年來，國際化深入我國社會生活各方面，公立高校通過交換生、合作辦學(xué)和組織隊(duì)伍出國考察等方式與國外高校進(jìn)行交流，這些活動給我國公立高校財務(wù)預(yù)算管理帶來了豐富的經(jīng)驗(yàn)與改革靈感，相信未來我國公立高校財務(wù)預(yù)算管理會更加完善?！?/p>

（本文系集美大學(xué)誠毅學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新項(xiàng)目“中美高校會計制度比較分析”〈C15017〉階段性研究成果）

（作者單位：集美大學(xué)誠毅學(xué)院）

1.李奕宏.2012.政府預(yù)算管理體制改革研究[D].北京：財政部財政科學(xué)研究所。

2.孫倩.2014.高校預(yù)算管理體系優(yōu)化研究[D].成都：西南財經(jīng)大學(xué)。

3.伍松濤.2012.美國公立大學(xué)預(yù)算管理體制特色介紹及經(jīng)驗(yàn)借鑒——以華盛頓大學(xué)(University of Washington)為例[J].新財經(jīng)：理論版，2。