財政分權(quán)的影響分析

黃濤

中國式財政分權(quán)是我國重要的制度之一，也是推動我國經(jīng)濟高速發(fā)展的主要動力。筆者認為，關(guān)于財政分權(quán)的研究主要集中在以下四個方面。

一、財政分權(quán)與經(jīng)濟增長

相比于中央政府，地方政府與當?shù)鼐用衤?lián)系更加密切，對當?shù)鼐用竦钠酶恿私猓軌蚋泳珳实靥峁┕伯a(chǎn)品，提高效率。中國經(jīng)濟30多年的持續(xù)高速增長離不開中國的財政體制，中國式財政分權(quán)賦予了地方政府剩余索取權(quán)，同時，中央建立了一套以GDP為主導的晉升機制，這極大地刺激了地方官員的積極性，加大對經(jīng)濟發(fā)展的投入，最終實現(xiàn)中國經(jīng)濟高速增長。

財政分權(quán)與經(jīng)濟增長關(guān)系的研究最早追溯到20世紀末，如林毅夫（2000）研究發(fā)現(xiàn)，中國式財政分權(quán)能提高經(jīng)濟增長率。而對于中國式財政分權(quán)能否促進經(jīng)濟增長，學術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的結(jié)論。

王永欽等（2007）認為政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)相結(jié)合，為經(jīng)濟發(fā)展提供了動力，但也出現(xiàn)了地區(qū)間惡性競爭導致市場分割、城鄉(xiāng)居民收入差距拉大等一系列問題，這在一定程度上抑制了未來經(jīng)濟增長的速度；王文劍、覃成林（2008）利用省級面板數(shù)據(jù)，實證發(fā)現(xiàn)受非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非國有經(jīng)濟發(fā)達程度的影響，在東部地區(qū)，財政分權(quán)能夠促進經(jīng)濟增長，而在中西部地區(qū)，財政分權(quán)則抑制經(jīng)濟增長；余泳澤、劉大勇（2018）研究發(fā)現(xiàn)，中國式財政分權(quán)能夠促進全要素生產(chǎn)率水平的提高，同時也帶來一系列問題，例如改變市場資源配置，阻礙社會技術(shù)的提高。

二、財政分權(quán)與地方財政收入

（一）財政分權(quán)對地方財政收入的影響。為了更好地實施分稅制，中央實行了轉(zhuǎn)移支付制度，這保證了地方政府當期的財政收入不會發(fā)生大幅減少，但這一政策也造成了地方政府，尤其是中西部欠發(fā)達省份，過度依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付。

（二）財政分權(quán)對以土地財政為代表的財政收入的影響。分稅制實施后，地方政府的財政收入和財政支出間存在巨大缺口，為了緩解財政壓力，地方政府開啟了“占地競賽”，通過拍賣、出讓土地來快速獲取財政資金（羅必良，2010）。目前，“土地財政”已經(jīng)成為我國地方政府的一種普遍現(xiàn)象。

（三）財政分權(quán)對非稅收收入的影響。目前學術(shù)界對該問題尚未形成統(tǒng)一的結(jié)論，王志剛、龔六堂（2009）利用省級財政數(shù)據(jù)，分別測算收入分權(quán)和支出分權(quán)，發(fā)現(xiàn)支出分權(quán)能夠促進非稅收收入，而收入分權(quán)則會抑制非稅收收入。王佳杰等（2014）通過構(gòu)建地方政府財政收支決策模型，發(fā)現(xiàn)提高財政收入分權(quán)水平，提升地方收入自給率，能夠抑制地方對非稅收入的依賴，這與王志剛、龔六堂的研究發(fā)現(xiàn)相一致；白宇飛、楊武建（2020）以2012—2017年的省級數(shù)據(jù)為樣本，運用廣義矩估計（GMM）回歸方法以及建立空間計量模型，研究發(fā)現(xiàn)，地方政府會展開橫向策略博弈，財政分權(quán)程度的提高會促進本地區(qū)以及相鄰地區(qū)的非稅收收入的增長。

三、財政分權(quán)與地方財政支出

（一）財政分權(quán)對地方政府支出規(guī)模的影響。郭慶旺、賈俊雪（2010）利用1997—2005年間的縣級面板數(shù)據(jù)進行實證分析，研究發(fā)現(xiàn)財政支出分權(quán)會促進縣級政府支出規(guī)模擴大，而財政收入分權(quán)則恰好相反。

（二）財政分權(quán)對地方財政支出結(jié)構(gòu)的影響。在財政分權(quán)的影響下，地方政府會展開競爭，從而導致地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)會發(fā)生扭曲，支出結(jié)構(gòu)重基本建設而輕人力資本投資和公共服務（傅勇、張晏，2007）。

（三）財政分權(quán)對地方財政支出效率的影響。分稅制改革后，東部和西部的財政支出效率有較大的提高，而中部地區(qū)的財政支出效率基本沒有改善，總體而言，中國地方政府的支出效率在逐步提高。

四、財政分權(quán)對大氣污染的影響

關(guān)于財政分權(quán)與大氣污染的關(guān)系，學者主要有兩種觀點。第一種觀點認為，財政分權(quán)不利于大氣污染的改善。孫靜等（2019）通過建立Tobit模型，研究發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)程度與大氣污染治理效率存在明顯負向關(guān)系，這主要是因為地方政府為了吸引流動資本，降低企業(yè)準入標準，導致高污染企業(yè)入駐，大氣污染排放物不斷增長；郭志儀、鄭周勝（2013）利用1997—2010年省級面板數(shù)據(jù)探索財政分權(quán)、官員晉升與環(huán)境污染三者的關(guān)系，結(jié)果表明，隨著財政分權(quán)程度的提高，一方面地方政府會在經(jīng)濟增長的過程中獲取更多的財政收入，另一方面也會導致地區(qū)工業(yè)“三廢”排放量增長；劉建民等（2015）基于272個地級市數(shù)據(jù)的異質(zhì)性與動態(tài)效應分析，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)會加劇環(huán)境污染；田建國、王玉海（2018）通過構(gòu)建空間計量模型，研究發(fā)現(xiàn)地方政府在治理碳排放時存在“搭便車”心理，財政分權(quán)程度的提高不僅會提高本地區(qū)的碳排放，也會加劇相鄰省份的碳排放。

第二種觀點認為，財政分權(quán)有利于抑制大氣污染，提高環(huán)境質(zhì)量。Esty（1996）認為財政分權(quán)有利于提高各層級政府的工作配合，分層級監(jiān)控，層層把控，從而提高污染治理效率；Rivera-Batiz（2002）認為地方政府部分存在尋租行為，而財政分權(quán)能有效減少尋租行為，推動技術(shù)創(chuàng)新，最終實現(xiàn)經(jīng)濟增長的同時，環(huán)境污染較少；譚志雄、張陽陽（2016）運用環(huán)境投入產(chǎn)出模型對中國財政分權(quán)與環(huán)境污染之間的關(guān)系進行實證分析，研究發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)度高的東部地區(qū)能夠獲取充足的環(huán)保資金去控制環(huán)境污染，而財政分權(quán)度較低的中西部也會因為高昂的環(huán)境治理成本，難以承接東部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移去發(fā)展經(jīng)濟；也有部分學者認為，財政分權(quán)與大氣污染并不是簡單的線性關(guān)系，徐輝、楊燁（2017）利用STIRPAT模型，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)度的提高先使環(huán)境污染改善，然后又使其惡化，即兩者之間存在“U”形關(guān)系。

本文認為，財政分權(quán)會加劇大氣污染，不利于環(huán)境質(zhì)量的改善。自1994年中央實施分稅制以來，我國形成了政治集權(quán)、經(jīng)濟分權(quán)的局面。中國式財政對大氣污染的影響主要是通過以下兩種途徑：

第一，官員晉升激勵。首先，中央建立了一套以GDP為主的考核晉升機制，地方官員為了在有限的執(zhí)政期間獲取晉升機會，會大力發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟。然而，在發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟時，地方政府會實施保護主義，這不利于地方政府的合作，難以提高效率。對于減少環(huán)境污染這種具有正外部性的行為，如果政府間都有“搭便車”的心理，只會導致地方政府互相推卸責任，環(huán)境污染不斷加劇。其次，對于落后的中西部地區(qū)來說，由于缺少良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)，無論怎么發(fā)展都追不上發(fā)達地區(qū)。為了獲取晉升機會，地方政府可能會采取破罐子破摔的方式，通過降低環(huán)保標準，吸引其他發(fā)達國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移的高污染企業(yè)入駐。因此，財政分權(quán)會通過官員晉升激勵促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，從而對環(huán)境造成污染。

第二，經(jīng)濟利益激勵。首先，分稅制改革后，地方政府只享有部分稅收的減免權(quán)和征收權(quán)，導致地方政府的稅收收入大幅減少。在這種情況下，地方政府還要負責本地區(qū)的教育、醫(yī)療、社會保障和環(huán)境保護等財政支出。為了增加財政收入，地方政府間就會展開競爭，通過降低實際稅率和財政返還等手段，吸引更多的資本流入本地區(qū)。同時，面臨巨大財政壓力，地方政府也會通過拍賣、出讓土地等手段來換取財政資金，“土地財政”已經(jīng)成為地方政府的一種普遍現(xiàn)象。因此，在增加財政收入的過程中，可能會導致環(huán)境污染的加劇。從財政支出方面分析，地方政府需要平衡好直接資本支出（如基本建設支出）和公共支出（如環(huán)境保護支出）。地方政府可能會有以下兩個選擇：1.通過增加公共支出來提高當?shù)氐墓卜展┙o水平，吸引更多的企業(yè)入駐。2.通過增加直接資本支出，完善設施，降低企業(yè)的經(jīng)營成本。但是中國式財政分權(quán)體制，由于地方官員的執(zhí)政時間有限，他們往往會選擇第二種方式。對于環(huán)境保護、社會保障和教育等領(lǐng)域，往往會被地方政府有所忽略。其次，由于公共物品具有非排他性，如果某一地方政府增加公共服務支出，那么該政策可能會對相鄰地區(qū)產(chǎn)生有利的影響。例如某地方政府實施碳減排政策，并提高環(huán)境保護支出，那么這項支出政策也會減少相鄰地區(qū)的碳排放，相鄰地區(qū)就會相應減少環(huán)保支出。此時，為了彌補公共服務的供給不足，政府會通過提供廉價土地、降低環(huán)保標準，甚至縱容企業(yè)的污染行為，以此降低企業(yè)經(jīng)營成本，吸引企業(yè)入駐。因此，財政分權(quán)會通過經(jīng)濟利益激勵，改變地方政府財政支出行為，進而導致環(huán)境污染加劇。