黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的突出問(wèn)題與破解思路

摘 要：近年來(lái)，黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)取得了一定成效，為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。然而，目前黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中仍面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏良好的頂層設(shè)計(jì)、生態(tài)法律制度有待完善、各省域間存在管控壁壘等突出問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，就必須做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的頂層設(shè)計(jì)、完善生態(tài)法律制度、破除各省域間存在的管控壁壘，從而不斷推進(jìn)黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由流域人民共享。

關(guān)鍵詞：黃河流域；生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)；頂層設(shè)計(jì)；生態(tài)法律制度；管控壁壘

黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶覆蓋甘肅、寧夏、青海等九個(gè)省份，橫跨中、西、東三個(gè)區(qū)域，是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，戰(zhàn)略地位也極為重要。黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黃河流域生態(tài)環(huán)境，將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升到新的高度。推進(jìn)黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)，更是推動(dòng)黃河流域沿岸各省優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

一、黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的突出問(wèn)題

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理也邁向新的臺(tái)階，在新的發(fā)展階段上要堅(jiān)持踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，就要正視和面對(duì)黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中存在的突出問(wèn)題。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏良好的頂層設(shè)計(jì)

1. 保護(hù)與發(fā)展之間矛盾突出。黃河流域蘊(yùn)含著豐富的自然資源，為沿岸各省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了發(fā)展動(dòng)力，然而黃河流域自然生態(tài)環(huán)境脆弱，荒漠化、沙漠化、水土流失等問(wèn)題較為突出，沿岸各省在開(kāi)發(fā)和利用黃河流域自然資源的過(guò)程中不同程度地破壞了生態(tài)環(huán)境，使黃河流域在自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾凸顯。黃河流域粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式造成能源消耗過(guò)度和自然資源的浪費(fèi)，發(fā)展所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益低、對(duì)環(huán)境破壞力度大，這使得原本需要被保護(hù)的生態(tài)環(huán)境變得更為脆弱，自然環(huán)境的修復(fù)速度與人類(lèi)實(shí)踐活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)和破壞力度之間的矛盾突出。

2. 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)整體質(zhì)量不高。黃河流域蘊(yùn)含著豐富的煤炭、石油、天然氣等自然資源，各省對(duì)黃河流域的能源、礦產(chǎn)、水、土地、非金屬等能源和自然資源的開(kāi)發(fā)時(shí)間長(zhǎng)、強(qiáng)度大。從整體上看，黃河流域內(nèi)的各省仍然是以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，以重化工等重工業(yè)為主，且各省的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)性強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)之間的互補(bǔ)性與協(xié)調(diào)性較差。“黃河流域的工業(yè)企業(yè)普遍分布在河流沿岸，企業(yè)類(lèi)型涉及石油化工、煤炭開(kāi)采、醫(yī)藥制造、皮革加工、有色金屬冶煉等多個(gè)行業(yè)，黃河甘肅段水污染防治形勢(shì)嚴(yán)峻?！盵1]流域內(nèi)各省在資源開(kāi)采和加工過(guò)程中由于受到技術(shù)水平、機(jī)器設(shè)備、高新人才等因素的影響，導(dǎo)致資源得不到最大限度的利用，仍然以粗放式開(kāi)采模式為主，產(chǎn)業(yè)整體質(zhì)量不高。

3. 財(cái)稅激勵(lì)政策和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全。“生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)化機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制并列為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的三個(gè)主要途徑和機(jī)制。”[2]目前，黃河流域在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中還存在多元化投入機(jī)制尚未建立、補(bǔ)償頂層設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步完善、補(bǔ)償方式相對(duì)單一、補(bǔ)償關(guān)系不統(tǒng)一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低且科學(xué)性不足、相關(guān)利益者協(xié)商機(jī)制還未形成、缺乏公眾參與和監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題。流域內(nèi)的財(cái)稅來(lái)源較為單一，財(cái)政主要是依靠中央撥款，企業(yè)以及社會(huì)參與力度小，尚未形成多元化的財(cái)稅來(lái)源，在黃河流域各省生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中對(duì)于參與主體的激勵(lì)政策不健全，導(dǎo)致參與主體的積極性、主動(dòng)性難以有效發(fā)揮。

（二）生態(tài)法律制度有待完善

1. 生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)制度構(gòu)建不完備。由于黃河橫跨中國(guó)西部、中部、東部地區(qū)，覆蓋甘肅、寧夏、青海等九省，所以黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過(guò)程中面臨的困難多、協(xié)調(diào)的難度大，并且不同政府部門(mén)之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)過(guò)程中由于利益的沖突使其發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，在黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶制度建設(shè)過(guò)程中尚未形成整體合力、沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)、職責(zé)劃分不清，對(duì)于已經(jīng)上升成為國(guó)家重要戰(zhàn)略目標(biāo)的黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，各省之間由于主客觀因素的影響導(dǎo)致對(duì)于黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶制度構(gòu)建的不完備。

2. 生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)缺乏濃郁的生態(tài)文明理念。隨著全民素質(zhì)的提高，生態(tài)文明理念逐漸深入人心，但黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)文明理念在建構(gòu)過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題。當(dāng)前，黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶缺乏濃郁的生態(tài)文明理念的支撐，在實(shí)際黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展過(guò)程中，作為主體的人類(lèi)并沒(méi)有樹(shù)立一個(gè)良好的生態(tài)文明觀念，生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不夠強(qiáng)烈，各省在發(fā)展過(guò)程中仍然將更多精力投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中付出了較大的生態(tài)環(huán)境代價(jià)，許多企業(yè)和機(jī)構(gòu)仍然采取粗放式發(fā)展模式，對(duì)于資源的循環(huán)利用效率低，在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中以破壞生態(tài)環(huán)境而獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象依舊存在。對(duì)于習(xí)近平生態(tài)文明思想的貫徹落實(shí)不夠到位、學(xué)習(xí)領(lǐng)悟不夠深刻，部分地區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理與保護(hù)敷衍了事，未能處理好保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系。

3. 生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)缺乏地方立法保障。黃河流域沿岸各省在構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶過(guò)程中缺乏立法的支持和保障，目前沒(méi)有明確成立相關(guān)機(jī)構(gòu)、出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，未形成統(tǒng)一的立法保障黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶的協(xié)同建設(shè)。在黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同建設(shè)中各地地方立法尚未形成合力，仍然存在缺陷和不足，在經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過(guò)程中地方立法未能提供足夠的法律保障使經(jīng)濟(jì)帶順利推進(jìn)。在黃河流域各省，“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！盵3]各省才能夠擁有金山銀山的同時(shí)擁有綠水青山，滿(mǎn)足人民物質(zhì)文化需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)人民對(duì)于美好生態(tài)環(huán)境的向往。

（三）各省域間存在管控壁壘

1. 黃河流域地方政府主導(dǎo)治理權(quán)力過(guò)于集中。水利部黃河水利委員會(huì)對(duì)黃河流域進(jìn)行統(tǒng)一管理，在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中黃委會(huì)發(fā)揮了建設(shè)性作用。在實(shí)際黃河流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，地方政府對(duì)于其所管轄區(qū)域內(nèi)的治理權(quán)力集中，黃委會(huì)在治理過(guò)程中權(quán)力受限。黃河流域生態(tài)環(huán)境治理與資源開(kāi)發(fā)決定權(quán)實(shí)際上由黃河沿岸各省政府掌握，由于黃河的特殊性和復(fù)雜性，地方政府擁有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)對(duì)黃河進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用，導(dǎo)致在實(shí)際黃河流域生態(tài)環(huán)境治理與資源開(kāi)發(fā)和利用過(guò)程中黃委會(huì)的作用被弱化，地方政府對(duì)黃河流域治理權(quán)力集中。

2. 黃河流域機(jī)構(gòu)管理與地方政府管理職責(zé)劃分不清?！澳壳?，從中央到地方，每一個(gè)層級(jí)都有多個(gè)部門(mén)對(duì)黃河流域擁有管轄權(quán)。在實(shí)際運(yùn)行中，涉水部門(mén)間出現(xiàn)部門(mén)分割、職能沖突、‘九龍治水等亂象，致使黃河流域政府治理合力難以形成?！盵4]原本黃河流域水資源應(yīng)當(dāng)是由專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，但黃河流域資源開(kāi)發(fā)和利用過(guò)程中涉及職能部門(mén)眾多，在實(shí)際的開(kāi)發(fā)和利用過(guò)程中出現(xiàn)職責(zé)劃分不清，統(tǒng)一管理實(shí)現(xiàn)難度較大，導(dǎo)致有關(guān)黃河流域主管機(jī)構(gòu)與地方政府之間管理職責(zé)劃分不清，造成黃河流域治理過(guò)程中出現(xiàn)互相推諉、職責(zé)不明、治理不當(dāng)?shù)葐?wèn)題的出現(xiàn)。

3. 企業(yè)、公眾及社會(huì)組織等主體參與治理權(quán)有限。黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中模式大多為政府主導(dǎo)，企業(yè)、公眾以及社會(huì)組織參與黃河治理渠道窄、權(quán)力有限，這種模式下黃河治理效率低，治理效果不明顯，治理難度較大。推動(dòng)政府與非政府之間協(xié)商共治是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的必要手段和環(huán)節(jié)，并且要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系?！盵5]目前，黃河流域生態(tài)治理過(guò)程中、企業(yè)、公眾以及社會(huì)組織參與治理權(quán)力有限，政府治理權(quán)力集中，這種模式下導(dǎo)致黃河流域治理過(guò)程中社會(huì)公眾參與治理的積極性、主動(dòng)性難以發(fā)揮。

二、黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)問(wèn)題的破解思路

近年來(lái)，黨和國(guó)家高度重視黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，積極倡導(dǎo)社會(huì)主體共同參與黃河流域生態(tài)環(huán)境治理，不斷推進(jìn)黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的步伐。實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，走長(zhǎng)期穩(wěn)定的高質(zhì)量發(fā)展道路，最終實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需頂層設(shè)計(jì)

1. 完善頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！氨Ｗo(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。”[6]在不斷推進(jìn)黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過(guò)程中，加快黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶頂層設(shè)計(jì)、協(xié)同參與各方部署，以問(wèn)題導(dǎo)向作為切入點(diǎn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。各省要打破以往“重經(jīng)濟(jì)而輕生態(tài)”的觀念，牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”[7]的理念，進(jìn)一步完善發(fā)展與保護(hù)所需的頂層設(shè)計(jì)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，堅(jiān)持融合發(fā)展，提升發(fā)展的質(zhì)量和效能，在發(fā)展的過(guò)程中不斷優(yōu)化黃河流域生態(tài)環(huán)境治理，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中注重打造綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立健全綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。

2. 發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)整體質(zhì)量。加快推進(jìn)黃河流域沿岸各省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，結(jié)合本省產(chǎn)業(yè)特色，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型與升級(jí)，破除對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，盡快推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)成為綠色產(chǎn)業(yè)，大力扶持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。綠色發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，“黃河流域各地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的需求極為迫切?！盵8]對(duì)于黃河流域生態(tài)環(huán)境的治理必須從源頭上降耗節(jié)能減排，加大高耗能、高污染企業(yè)的改造，引進(jìn)更多技術(shù)、人才、資本等要素，打造現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)多元融合的產(chǎn)業(yè)體系，提升產(chǎn)業(yè)的附加價(jià)值，建立多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，不斷發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)?！巴苿?dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展是我們邁向高質(zhì)量發(fā)展的必然要求?！盵9]提高黃河流域沿岸各省產(chǎn)業(yè)的整體質(zhì)量，以良好的生態(tài)文明促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的健康發(fā)展。

3. 健全財(cái)稅激勵(lì)政策和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中要始終堅(jiān)持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)利用、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，制定有效的生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上限和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，最大限度地保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。建立完善的財(cái)稅激勵(lì)政策和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提升生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的市場(chǎng)化參與力度，合理制定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體制，“從縱向的宏觀法律制度和橫向的流域協(xié)同機(jī)制兩個(gè)角度著手，做好經(jīng)驗(yàn)的借鑒和指導(dǎo)理論的篩選，結(jié)合黃河流域?qū)嶋H解決方案的優(yōu)化，最終形成完善的流域生態(tài)治理制度體系”[10]實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）完善生態(tài)法律制度

1. 構(gòu)建完備的生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)制度。黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)可通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，破除各省存在的制度壁壘，形成管理協(xié)同基礎(chǔ)，構(gòu)建科學(xué)、合理、完備的生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶制度。由于黃河流域的復(fù)雜性和特殊性，在構(gòu)建黃河流域的治理體系和制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，遵循黃河流域生態(tài)發(fā)展規(guī)律，通過(guò)整體布局和區(qū)域協(xié)調(diào)相合作，增強(qiáng)制度構(gòu)建的整體性。通過(guò)對(duì)黃河流域整體層面的制度建設(shè)的不斷優(yōu)化，加強(qiáng)黃河流域各省在經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的協(xié)調(diào)性、整體性和系統(tǒng)性，建立統(tǒng)一的管理機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)黃河流域各省之間經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，為黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)指明發(fā)展方向，繪制高質(zhì)量發(fā)展的藍(lán)圖。

2. 樹(shù)立堅(jiān)定的生態(tài)文明理念。黃河流域生態(tài)環(huán)境治理和開(kāi)發(fā)過(guò)程中應(yīng)始終秉持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、綜合開(kāi)發(fā)的方針及理念。以習(xí)近平生態(tài)文明理念為引領(lǐng)，構(gòu)建和完善黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過(guò)程中所需的生態(tài)文明理念，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)和公眾共同參與的生態(tài)治理模式，在這一生態(tài)治理模式中始終發(fā)揮習(xí)近平生態(tài)文明思想的引領(lǐng)作用，樹(shù)立正確的生態(tài)價(jià)值觀。黃河沿岸各政府作為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)的主體，應(yīng)高度重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度，“對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲從決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追責(zé)?！盵11]實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展就必須加強(qiáng)生態(tài)文明保護(hù)理念，促進(jìn)黃河流域沿岸各省實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)“兩手抓”、“兩手硬”?！吧鷳B(tài)文明說(shuō)到底歸結(jié)為人的文明，人的文明狀況直接影響和決定生態(tài)文明的狀況?！盵12]以高質(zhì)量的生態(tài)文明理念支撐生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)。

3. 加強(qiáng)地方立法對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的保障。在立法方面，黃河流域各省之間應(yīng)達(dá)成一致意向，淡化區(qū)域之間因開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致的利益沖突，形成國(guó)家主導(dǎo)下的立法框架，通過(guò)共同立法來(lái)協(xié)調(diào)各省利益沖突，聯(lián)動(dòng)監(jiān)督生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策的落實(shí)，這樣才能打破行政區(qū)劃帶來(lái)的壁壘效應(yīng)和利益梗阻。黃河流域各省可以根據(jù)自身情況的需要，因地制宜的創(chuàng)設(shè)地方立法，以規(guī)范本地區(qū)內(nèi)黃河流域生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的有關(guān)工作。將有生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策上升為各省域之間的立法，這能夠?qū)ⅫS河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)用法律的形式體現(xiàn)，具有穩(wěn)定性和長(zhǎng)久性，能夠不因各政府間的發(fā)展博弈而受影響。在黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過(guò)程中，要強(qiáng)化各省立法的落實(shí)，讓法律作為推進(jìn)黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的保障，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

（三）破除各省間存在的管控壁壘

1. 加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，理清地方政府權(quán)力。由于黃河流域自身的特殊性，在治理過(guò)程中出現(xiàn)地方政府權(quán)力的交織、職責(zé)不明，導(dǎo)致相互推諉、相互指責(zé)。實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)就必須理清各級(jí)地方政府的權(quán)力，對(duì)黃河流經(jīng)各省進(jìn)行明確的功能定位，在實(shí)際治理過(guò)程需要加強(qiáng)區(qū)域合作。黃河流域生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，不能人為地將黃河流域以地域、部門(mén)等進(jìn)行分割，必須將黃河流域視作統(tǒng)一的整體進(jìn)行系統(tǒng)的統(tǒng)籌謀劃、綜合治理。針對(duì)黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)政府利益部門(mén)化、部門(mén)利益交織錯(cuò)雜，形成地區(qū)和部門(mén)利益的自利化傾向，必須加強(qiáng)對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)治理，不斷強(qiáng)化各級(jí)政府之間的合作意識(shí)，明確主體責(zé)任，理清地方政府權(quán)力，共同推進(jìn)黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。

2. 理清黃河流域機(jī)構(gòu)管理與地方政府管理職責(zé)。推動(dòng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及水資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及相關(guān)資源的開(kāi)發(fā)和利用。在一些重大問(wèn)題上，各省由于利益訴求不一致導(dǎo)致在開(kāi)發(fā)和保護(hù)過(guò)程中與黃委會(huì)出現(xiàn)矛盾和沖突，在其他方面存在“九龍治水”現(xiàn)象，亟待加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，理清黃河流域機(jī)構(gòu)管理與地方政府之間的職責(zé)，“打破‘一畝三分地‘各掃門(mén)前雪的思維定式，加強(qiáng)省區(qū)間協(xié)調(diào)配合，跳出一省一域看黃河，站位全國(guó)大局謀發(fā)展。”[13]堅(jiān)持系統(tǒng)治理、協(xié)同推進(jìn)、生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，加強(qiáng)黃河流域各省之間的協(xié)同配合，從根本上解決“九龍治水”的現(xiàn)象，統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

3. 推動(dòng)企業(yè)、公眾和社會(huì)組織參與黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。黃河流域生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展僅僅依靠政府的力量是遠(yuǎn)不能夠?qū)崿F(xiàn)的。黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要整合社會(huì)各方參與力量，加快實(shí)現(xiàn)企業(yè)、公眾和社會(huì)組織等主體參與黃河流域治理。統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，就要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，建立健全以政府為主導(dǎo)，構(gòu)建多元參與治理主體，完善黃河流域生態(tài)環(huán)境治理，建立高效協(xié)同長(zhǎng)效機(jī)制，讓社會(huì)主體從黃河流域生態(tài)環(huán)境的旁觀者、評(píng)論者、受損者轉(zhuǎn)變?yōu)槭芤嬲?、參與者、監(jiān)督者，實(shí)現(xiàn)黃河流域高效治理和高質(zhì)量發(fā)展，這不僅僅能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與黃河治理的積極性與主動(dòng)性，而且能夠協(xié)調(diào)平衡各方利益，為今后有關(guān)黃河流域政策的順利推進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

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作者簡(jiǎn)介：王敏（1999- ），女，甘肅隴南人，蘭州理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)政治學(xué)、馬克思主義與社會(huì)發(fā)展理論。