創(chuàng)新“123”審計方法推進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自然資源資產高質量審計

徐能盛

2013 年11 月中國共產黨第十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計”的一項重要改革舉措， 是健全生態(tài)文明制度體系的要求。2015 年11 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，標志著領導干部自然資源資產離任審計試點工作正式拉開帷幕，將為建立健全生態(tài)文明制度體系提供重要支撐，促進各級領導干部更好地履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任，在推動生態(tài)文明建設方面發(fā)揮積極作用。為了加快推進生態(tài)文明建設，踐行綠色發(fā)展理念，促進自然資源資產節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，推動領導干部切實履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任，2017 年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》。

為進一步規(guī)范江西省領導干部自然資源資產離任審計項目管理，提高審計效率，保證審計質量，2019 年3 月與8 月江西省審計廳先后印發(fā)了《江西省審計廳領導干部自然資源資產離任審計項目操作規(guī)程（試行）》和《江西省領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系（試行）》。

2015 年，我縣結合中共中央辦公廳、國務院辦公廳《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》的要求，對縣生態(tài)環(huán)境局、縣自然資源局、縣林業(yè)局、縣水利局、縣農業(yè)農村局、縣森林公安局等自然資源資產相關部門就我縣自然資源資產管理及考核情況開展自然資源資產審計調研。2016年，我縣緊跟審計形勢，把握審計脈搏，精心組織，大膽實踐，率先在全市范圍內開展了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領導干部自然資源資產離任審計試點工作。通過開展自然資源資產離任審計有效促進了領導干部在自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護工作中守法、守紀、守規(guī)、盡責，促進了領導干部牢固樹立綠色發(fā)展理念和正確的政績觀，促進了自然資源資產節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。

在實施開展自然資源資產審計的主要做法就是立足一個基本點謀劃審計、運用兩大技術平臺提效能、采取三大基本方法找問題，概括起來就是“123”審計方法。

1.立足一個基本點謀劃審計：嚴格按照《領導干部自然資源資產離任審計試點操作指引》來謀劃審計，《領導干部自然資源資產離任審計試點操作指引》分土地資源、水資源、森林資源、草原資源、礦產資源及礦山環(huán)境、海洋資源、水環(huán)境保護、土壤環(huán)境保護、大氣環(huán)境保護等九個方面對常見問題類型、定性依據(jù)、定責依據(jù)等方面都進行了闡述，《領導干部自然資源資產離任審計試點操作指引》非常詳實和具體，給自然資源資產離任審計明確了審計方向和重點，使自然資源資產離任審計更有目的性和可操作性，提高審計工作效率，降低審計風險。

2.運用兩大技術平臺提效能：為更好地落實大數(shù)據(jù)審計和研究型審計要求，自然資源資產離任審計借助ARCGIS 軟件通過衛(wèi)星遙感影像圖（高清衛(wèi)星照片） 和自然資源及林業(yè)部門的圖斑信息發(fā)現(xiàn)違規(guī)破壞林地等行為，同時也運用了國庫集中支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)對專項資金合法合規(guī)的使用情況進行了全面篩查發(fā)現(xiàn)有無擠占挪用專項資金行為。一是ARCGIS 軟件運用。首先安裝ARCGIS 軟件，到自然資源局取得相應時間內的高清衛(wèi)星照片及對應永久基本農田、公益林、生態(tài)保護紅線等圖斑數(shù)據(jù)，并導入到ARCGIS 軟件，將相關圖斑數(shù)據(jù)疊加到高清衛(wèi)星照片中，再在范圍內人工查詢圖斑覆蓋區(qū)域，看是否有圖斑覆蓋區(qū)域內人工開發(fā)痕跡。發(fā)現(xiàn)疑點后，對疑點地點實地核實情況，確認有違規(guī)情況的再返回ARCGIS 軟件，獲取侵占具體面積、坐標等數(shù)據(jù)，形成違規(guī)破壞林地、耕地等取證單。二是國庫集中支付系統(tǒng)運用。目前的國庫集中支付系統(tǒng)在2019 年之后沒有對應的指標ID 碼，不能直觀的發(fā)現(xiàn)擠占挪用的專項資金，只能通過單位指標中專項資金指標的指標文號、功能分類、預算項目、指標來源四大板塊一一對應到支付中的支付數(shù)據(jù)進行篩選，進而通過資金用途來確定在專項資金中是否存在擠占挪用的情況。由于比對該幾大板塊較為耗時，為更好地直觀運用國庫集中支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)，我們通過財政局后臺清洗了單位國庫集中支付系統(tǒng)的底層數(shù)據(jù)，通過底層數(shù)據(jù)的指標ID 關聯(lián)對應的支付ID，還原所有指標從下達到支付的全過程，可以更加直接清晰、準確地看到每一筆資金的使用流向，發(fā)現(xiàn)擠占挪用生態(tài)環(huán)境保護專項資金的問題。

3.采取三大基本方法找問題：一是核實分析法。對自然資源評價指標進行核實分析可以摸清當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理中的薄弱環(huán)節(jié)，查找疑點、確定重點，并從中掌握規(guī)律，發(fā)現(xiàn)新情況、思考新問題。審計組結合自然資源評價指標，可以有針對性選取實地、實物現(xiàn)場勘察對象，延伸審計到相關信訪舉報案件的查處、整改銷號情況，核實事實真?zhèn)?、問題性質及定量大小等，看是否真查真改、徹查徹改。避免不了解當?shù)厍闆r，由被審計單位帶到哪里查勘哪里，或是隨機選取地點查勘的被動局面，保證了現(xiàn)場勘查的效率和效果。核實分析法節(jié)約了大量的審計時間和精力。通過基礎數(shù)據(jù)指標體系表，可以對當?shù)刭Y源環(huán)境所涉及的違反自然資源和生態(tài)環(huán)境情況進行全面審計，又能夠抓住重點，突出影響資源環(huán)境的主要因素進行深入細致的查證分析，實現(xiàn)了預期目標。二是延伸審計法。根據(jù)工作需要延伸審計調查部門，強化審計監(jiān)督。自然資源資產種類多、分布廣，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的自然資源資產基礎性資料不完整且分散，單純查閱被審計單位的相關資料很難發(fā)現(xiàn)問題。我們必須通過延伸至自然資源資產管理的相關職能部門對被審計單位的考核情況以及執(zhí)法檢查情況，加快了審計工作進程，也提高了審計工作質量。審計過程中，我們對縣生態(tài)環(huán)境局、縣自然資源局、縣林業(yè)局、縣水利局、縣農業(yè)農村局、縣森林公安局等6 個相關職能部門進行了延伸審計調查。通過延伸審計對被審計單位在自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護方面的耕地保護、林地保護、農村生活垃圾專項治理、林長制、河長制等工作的開展情況有了更深入的了解，也為現(xiàn)場走訪審計提供了參考。三是現(xiàn)場走訪法。帶著審計疑問到現(xiàn)場走訪，發(fā)掘真實情況，延伸審計自然資源資產管理相關職能部門對被審計單位的考核情況以及執(zhí)法檢查等情況，也只能說明相關職能部門當時的情況，要想了解現(xiàn)狀并發(fā)現(xiàn)其他問題，還必須通過現(xiàn)場走訪審計才能發(fā)現(xiàn)。審計發(fā)現(xiàn)的畜禽養(yǎng)殖污染整治不到位、“增減掛鉤”項目耕作層質量不達標、破壞區(qū)生態(tài)修復復綠不到位、空氣污染和污水直排、耕地撂荒、損毀河堤、侵占河道等問題都是通過現(xiàn)場走訪發(fā)現(xiàn)的，現(xiàn)場走訪既可降低審計風險，也可保證審計質量。

通過創(chuàng)新“123”審計方法，有力推進了自然資源資產的高質量審計，主要有以下四點體會：一是要不斷提高審計人員的專業(yè)性。自然資源資產種類多、分布廣，各種類型資源涉及的政策及專業(yè)知識復雜多樣，這就需要不斷優(yōu)化審計人員自身的知識結構，持續(xù)提升能力水平，才能更好適應自然資源資產離任審計工作需要。二是要不斷豐富審計手段的多樣性。審計所需資料和數(shù)據(jù)主要依靠被審計單位及相關自然資源資產主管部門提供，雖然可以運用審閱資料、走訪調查、上網(wǎng)查詢等方式，但受制于信息采集、審計手段的局限性，審計涉及的問題往往是已查處或正在查處的問題，審計核實的工作量大、難度高，同時也缺乏自主發(fā)現(xiàn)問題的能力，這就需要不斷豐富審計手段，利用好大數(shù)據(jù)審計。三是要不斷強化審計配合的協(xié)同性。目前， 部分基礎數(shù)據(jù)及考核指標并未細化到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部自然資源資產離任審計評價要真正做到系統(tǒng)、全面和客觀，必須建立部門之間的協(xié)調配合機制，解決審計取證困難的現(xiàn)象。四是不斷增強審計成果的多維性。做好參謀文章，提出具有操作性的合理化建議，推進成果轉化；做好震懾文章，注重問題線索移送；做好整改文章，推動補齊生態(tài)文明建設的短板，切實發(fā)揮“防未病、治已病”建設性作用。

（作者單位：上猶縣審計局）