杭州打造全過程人民民主市域典范研究

陳宇 董一淋

2019年11月，習近平總書記在上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點考察時發(fā)表的重要講話指出，人民民主是一種全過程的民主，并強調(diào)要走中國特色社會主義政治發(fā)展道路。黨的二十大報告提出：“人民民主是社會主義的生命，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的應有之義。全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”杭州是“五四憲法”的誕生地，市十三次黨代會提出“打造全過程人民民主市域典范”，在踐行社會主義民主政治建設(shè)方面已進行多方面多層次的探索，形成了豐富多樣的實踐，為深化全過程人民民主、建設(shè)中國特色社會主義的重要窗口提供了有價值的經(jīng)驗和思考，有力推動了全過程人民民主市域典范建設(shè)。

建設(shè)全過程人民民主市域典范的主要經(jīng)驗

整體架構(gòu)，健全推進全鏈條的各項機制。人大常委會出臺“1+N”制度文件，1個主文件即《杭州市人大常委會關(guān)于充分發(fā)揮全過程人民民主重要制度載體作用的意見》，N個配套文件涉及全過程人民民主基本單元建設(shè)等8項內(nèi)容。政協(xié)建立協(xié)商提案辦理“三全”機制，即“全覆蓋督辦、全過程參與、全鏈條監(jiān)督”，推進提案辦理由提案委“單兵作戰(zhàn)”向各專委會“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建提案全覆蓋督辦機制和協(xié)同推進機制。政府建立民主協(xié)商五大機制，即公開征求市民意見的民意征詢機制、重大政務決策直接邀請市民參與的意見表達機制、重大工程民眾直接參與的項目評判機制、利益相關(guān)人為主體的權(quán)益糾紛的協(xié)商解決機制、政府工作直接邀請民眾評議的機制。

基層延伸，打通全覆蓋的最后“一公里”。一是推動全過程人民民主基本單元建設(shè)。人大代表聯(lián)絡站和基層立法聯(lián)系點是推動全過程人民民主基層單元，杭州市人大大力推動國家機關(guān)、人大常委會組成人員進人大代表聯(lián)絡站，強化基層單元的民主民意表達功能，發(fā)揮“民意直通車”作用。目前已有人大代表聯(lián)絡站196個，基層立法聯(lián)系點36個。二是推動政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接。以基層社會治理難題為突破點，發(fā)揮人民政協(xié)的協(xié)商優(yōu)勢，在民生難題中貫穿全過程人民民主，形成多層次、多渠道、多主體的“民主合力”。

數(shù)字賦能，破解全方位的堵點難點。一是數(shù)字賦能人大監(jiān)督核心工作。圍繞“盯住法”“管好錢”“把牢圖”，建設(shè)“1+5+N”數(shù)字化系統(tǒng)，分析生成預警提示清單，提醒政府部門及時核實，提升人大監(jiān)督的有效性和精準性。二是數(shù)字賦能民意表達。百姓到街道代表聯(lián)絡站掃碼即可反映相關(guān)訴求、市民可通過浙里辦向人大代表反映訴求、小河街道借助“云共治”平臺形成民意數(shù)據(jù)庫，通過大數(shù)據(jù)分析比對后動態(tài)捕捉熱點話題，用數(shù)字為“議題”畫像、為“議事員”畫像、為“協(xié)商成果”畫像。三是數(shù)字賦能工作協(xié)同。面對人大、政協(xié)等在推動全過程人民民主中熱點難點問題重復表達等困境，新一代信息技術(shù)與人大、政協(xié)工作有機融合，協(xié)同破解民生熱點難點問題。

全過程人民民主實際運作存在的問題

群眾參與難問題。一是公眾對參與渠道了解有限。人大、政協(xié)、立法等工作基本通過官方網(wǎng)站、公眾號、電視專題等媒介發(fā)布，普通百姓很少會登陸官方網(wǎng)站和公眾號去參與。二是實體化渠道缺乏有效制度支撐與環(huán)節(jié)銜接。如代表聯(lián)絡站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道有場地卻無代表駐點，工作日代表到站接待與群眾只有周末有空形成時間差。三是專業(yè)度高導致參與難。如立法參與，雖然從制度安排上為公眾提供了各環(huán)節(jié)的參與途徑，但實踐中公眾參與度較低，部分原因是因為專業(yè)性太強。

參與實效性較差。一是參與注重部分環(huán)節(jié)而不是全鏈條。如立法參與注重征求意見環(huán)節(jié)，在立法立項、立法實施、立法評估等環(huán)節(jié)缺少關(guān)注度。二是專業(yè)性強導致參與實效較差。人大工作的預算監(jiān)督、法律監(jiān)督等帶有較強的專業(yè)性，對大部分人大代表而言，缺乏相應的知識和技能支撐進行有效監(jiān)督。三是缺乏深入調(diào)研導致實效差。當前政協(xié)委員參與活動時普遍存在“看得多、說得少、議得更少”的情況，有些議題需要深入的調(diào)查研究，才能“議得好、商得準”，“看多議少”導致政協(xié)協(xié)商質(zhì)量不高。

議題與協(xié)商失焦問題。一是議題匹配問題。百姓關(guān)注的議題與政府議題存在差距。居民對居住區(qū)域附近學校、交通、醫(yī)院、商業(yè)配套規(guī)劃等布局的參與意愿較高，但政府議題以中心工作為導向，兩者之間存在差距。二是環(huán)節(jié)銜接問題。如政協(xié)雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)立“民生議事堂”，村社設(shè)立“協(xié)商驛站”，但專題協(xié)商、對口協(xié)商、提案辦草案提出的協(xié)商如與基層協(xié)商對接仍存在銜接不到位的狀況。三是遴選機制問題。如基層協(xié)商參與主體往往考慮各層面人群的代表性，缺乏專業(yè)性代表的遴選機制，導致參與的專業(yè)性不強，議題協(xié)商流于形式化。

反饋落實不到位問題。一是提交建議卻無反饋。如百姓積極參與立法審議、通過人大代表、政協(xié)委員表達民意，但提交建議后無任何反饋，影響參與積極性。二是反饋死循環(huán)的問題。如百姓通過人大代表聯(lián)絡站反映問題，所反映問題進入基層治理四平臺后仍回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道解決，但很多問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面無法解決的。三是反饋形式化問題。如有些問題反復提卻得不到落實，有些議題百姓想要參與討論卻因為協(xié)商環(huán)節(jié)不夠人性化無法進入。

推動全過程人民民主的對策建議

制度化推動公眾參與。從立法層面看，應制定具體規(guī)定向社會公眾征集立法建議的途徑、方法、采納標準，進一步明確草案征求意見中的反饋程序，同時細化立法聽證程序，從源頭推動公眾參與立法。從人大層面看，要通過制度完善公眾全鏈條參與的薄弱環(huán)節(jié)，如民意調(diào)查機制、人大代表與人民群眾的溝通聯(lián)系機制、街道居民議事制度，以及深化政府民生實事項目人大代表票決制等。從政協(xié)層面看，應不斷完善從封閉走向開放的協(xié)商問政機制、完善政協(xié)委員主體功能作用發(fā)揮機制、完善政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有序銜接等相關(guān)機制，推動立法、人大監(jiān)督、政協(xié)協(xié)商等從封閉走向開放。

做深做實既有載體平臺，拓寬公民有序參與渠道。一是基層立法聯(lián)系點由點及面深化。積極吸納轄區(qū)律所律師、企業(yè)法務和律師、社區(qū)退休法務工作者等具有專業(yè)知識的群體進入立法聯(lián)系點開展立法調(diào)研、課題合作、立法審議與評估等工作，提升立法全過程的質(zhì)量。鼓勵立法志愿者在社區(qū)開展立法宣傳，增進公眾對立法聯(lián)系點的認識以及立法項目的了解。收集民情民意，及時轉(zhuǎn)化為立法建議，真正讓立法聯(lián)系點起到“民意直通車”的作用。二是深化人大代表聯(lián)絡站民意表達平臺作用。積極推動國家機關(guān)、人大常委會組成人員進代表聯(lián)絡站，制定群眾有序參與的規(guī)則與方式，推動國家機關(guān)、人大代表、基層群眾“面對面”互動。舉辦代表述職、問計于民、代表接待日等豐富多彩的主題活動，讓群眾進得來、愿意進。三是民生導向發(fā)揮“民生議事堂”“村社驛站”協(xié)商議事平臺作用。將民生議事與百姓關(guān)注的熱點難點問題相結(jié)合、與基層社會治理相結(jié)合，開展“田間議事”“樓宇議事”“車間議事”“園區(qū)議事”等，通過豐富多樣的載體、多群體的不同需求將協(xié)商議事做深做實。

數(shù)字賦能，線上線下融合全過程人民民主。一是探索數(shù)字化民意收集機制。以基層治理四平臺、“民呼我為”系統(tǒng)為基礎(chǔ)，輔之以人大代表、政協(xié)委員建議案等，形成民意數(shù)據(jù)庫，動態(tài)感知民意。探索人大代表亮碼進社區(qū)、進樓道，方便群眾第一時間發(fā)現(xiàn)問題、反映問題，讓民意直達人大代表。二是建立數(shù)字化民意處置機制。打通后臺數(shù)據(jù)，形成“選民-代表-各級人大-承辦單位”全線上辦理閉環(huán)。政協(xié)在保證安全性基礎(chǔ)上建設(shè)全開放的協(xié)商平臺，便于群眾進入，方便群眾通過選擇議題、調(diào)查研究、協(xié)商議政、辦理意見反饋等全周期、全過程、全鏈條參與。三是建設(shè)專家數(shù)據(jù)庫，為專家畫像。歸納人大代表、政協(xié)委員、基層協(xié)商骨干等人群的關(guān)心事項、專長偏好、發(fā)表過的意見建議等，形成議事協(xié)商人群綜合數(shù)據(jù)，加強議題與議事參與者的匹配度。構(gòu)建開放性人才數(shù)據(jù)庫，允許熱心市民通過論證和篩選后進入專家數(shù)據(jù)庫參與協(xié)商議事，提升議事協(xié)商的整體效能。

拓展基層的參與渠道與機制，促進主動參與。一是黨建統(tǒng)領(lǐng)，吸納多方參與。圍繞小區(qū)熱點難點問題，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導作用，在協(xié)商中充分吸納社區(qū)黨員、社區(qū)物業(yè)、社區(qū)商戶、社區(qū)企業(yè)、社區(qū)代表、社工等人群參與，從中培養(yǎng)出一批社區(qū)議事協(xié)商“議事員”，加強議題與參與者專業(yè)性的匹配度，更精準破解居民關(guān)心的停車難、環(huán)境差、老舊小區(qū)改造等民生難題。二是推動專業(yè)化社會組織參與基層協(xié)商。社會組織主持基層協(xié)商，既體現(xiàn)協(xié)商的專業(yè)性，又能夠有效破解居民對黨委政府的不信任，成為黨委政府與民眾溝通的媒介。要通過社會組織孵化、公益創(chuàng)投、政府購買服務等方式幫助議事協(xié)商類社會組織的成長，推動全過程人民民主發(fā)展。三是建立社區(qū)議事協(xié)商聯(lián)絡員機制。在每個單元小區(qū)設(shè)置社區(qū)議事聯(lián)絡員，收集民情民意，及時反饋給黨委政府。四是通過評比激勵公眾參與。通過評選“最美立法建議”“最美基層聯(lián)絡員”等，激勵公眾參與政治評議。

本文系杭州市決策咨詢委員會2022年度委托課題《杭州打造全過程人民民主市域典范研究》的最終成果，陳宇系杭州市委黨校法學與社會學教研部副教授，董一淋系杭州市委黨校2023年女干部培訓班學員