政務(wù)服務(wù)電子檔案全流程管理的實(shí)現(xiàn)路徑淺析

文·王惠穎

為了推進(jìn)和規(guī)范政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔和電子檔案管理工作，2023年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），明確政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，是指行政機(jī)關(guān)和其他負(fù)有政務(wù)服務(wù)職責(zé)的機(jī)構(gòu)。政務(wù)服務(wù)，是指政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在辦理依申請(qǐng)辦理的行政權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)過程中提供的服務(wù)。政務(wù)服務(wù)辦理系統(tǒng)，是指政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供政務(wù)服務(wù)使用的統(tǒng)籌建設(shè)或者自行建設(shè)的信息系統(tǒng)。政務(wù)服務(wù)電子文件，是指政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)過程中通過政務(wù)服務(wù)辦理系統(tǒng)形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的數(shù)字格式的信息記錄，由內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景等組成。政務(wù)服務(wù)電子檔案，是指具有憑證、查考價(jià)值，對(duì)國家以及社會(huì)具有保存價(jià)值，并歸檔保存的政務(wù)服務(wù)電子文件。政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔和電子檔案管理工作應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一規(guī)劃、全程管理、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、高效利用、安全可控的原則，推動(dòng)各行業(yè)各領(lǐng)域政務(wù)服務(wù)電子文件從形成辦理到歸檔管理全流程管理，支撐政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，提升企業(yè)和群眾的獲得感和滿意度。

一、政務(wù)服務(wù)電子檔案全流程管理的政策要求

《辦法》第六條規(guī)定“各級(jí)政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)辦理系統(tǒng)與電子檔案管理信息系統(tǒng)銜接，支撐政務(wù)服務(wù)電子文件和電子檔案全流程管理?！泵鞔_了政務(wù)服務(wù)電子文件和電子檔案實(shí)現(xiàn)全流程管理的路徑，也指出了政務(wù)服務(wù)電子檔案全流程管理的詳細(xì)要求。

一是將政務(wù)服務(wù)電子檔案提高到與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力的水平，在此背景下規(guī)定檔案管理部門應(yīng)針對(duì)政務(wù)服務(wù)電子檔案制定單套管理體系。從政務(wù)服務(wù)檔案管理流程的層面來看，單套管理體系下電子檔案信息與原始憑證采集、立檔、歸檔、保存等工作應(yīng)集中在一個(gè)相對(duì)密切完整的流程內(nèi)部，電子檔案的立檔歸檔時(shí)間可早于實(shí)體檔案，實(shí)體檔案與電子檔案的同步管理可適當(dāng)后置。

二是檔案管理部門應(yīng)當(dāng)依照《辦法》全面調(diào)整政務(wù)服務(wù)電子檔案的全部管理流程?！掇k法》第七條至第十六條詳細(xì)規(guī)定了政務(wù)服務(wù)電子檔案管理中立檔歸檔等全流程的詳細(xì)業(yè)務(wù)要求和管理規(guī)范，與傳統(tǒng)工作規(guī)定相比擴(kuò)大了歸檔信息范圍、明確了政務(wù)服務(wù)電子檔案格式的標(biāo)準(zhǔn)化要求以及安全性保障標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)第九、第十二、第十三條規(guī)定也強(qiáng)調(diào)了政務(wù)服務(wù)電子檔案共享利用的標(biāo)準(zhǔn)并提出政務(wù)服務(wù)電子檔案采集信息以及信息管理的基本法規(guī)遵從要求，即應(yīng)符合《政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)工作指南》《政務(wù)信息系統(tǒng)定義和范圍》《電子文件歸檔和電子檔案管理規(guī)范》《國務(wù)院關(guān)于在線服務(wù)的若干規(guī)定》等要求，為政務(wù)服務(wù)電子檔案管理步入法制軌道提供了行為準(zhǔn)則。

二、政務(wù)服務(wù)電子檔案全流程管理的核心觀念

結(jié)合《辦法》相關(guān)規(guī)定來看，政務(wù)服務(wù)電子檔案全流程管理的表層內(nèi)容有兩個(gè)方面，一方面是將政務(wù)服務(wù)電子檔案管理從實(shí)體檔案管理的附屬部分轉(zhuǎn)化為獨(dú)立的核心工作部分，另一方面是以建立電子檔案單套管理體系為目標(biāo)，對(duì)政務(wù)服務(wù)電子檔案管理流程進(jìn)行精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)。因此要首先推動(dòng)政務(wù)服務(wù)檔案管理觀念的改革。

（一）調(diào)整政務(wù)服務(wù)檔案管理的記錄觀

傳統(tǒng)檔案管理記錄觀是相對(duì)一元化的，政府檔案管理部門收集和保存的檔案主要為政府內(nèi)部提供服務(wù)和支持，政務(wù)服務(wù)檔案的記錄具有明顯的自敘性，主要記錄政務(wù)服務(wù)工作的具體決策過程和形成文件、政務(wù)服務(wù)供給過程中的各類憑證和相關(guān)記錄，政府部門主要將相關(guān)檔案用于工作回顧、問題溯源與分析等，這種檔案管理模式下元數(shù)據(jù)通常來源于已成型紙質(zhì)文件的文本，檔案價(jià)值源于對(duì)泛文本信息的分析?！掇k法》規(guī)定政務(wù)服務(wù)電子檔案歸檔信息應(yīng)覆蓋各類信息記錄和其他具備查考價(jià)值的信息，這意味著在電子檔案全流程管理模式下，政府檔案管理部門不再是檔案信息采集的唯一主體，政務(wù)服務(wù)部門和社會(huì)公眾都能夠直接或間接地參與檔案信息記錄工作。檔案管理部門可以直接通過電子政務(wù)平臺(tái)收集各政務(wù)服務(wù)部門或公眾提供的信息，由此生成非自敘性檔案資料，這類檔案資料可以從基層政務(wù)服務(wù)工作者和服務(wù)受眾的視角來評(píng)估政務(wù)服務(wù)工作狀況和問題，從而為政務(wù)服務(wù)部門改進(jìn)服務(wù)方式、提高服務(wù)效能提供更重要的支持。同時(shí)在這種管理模式下，檔案部門不僅僅要收集政府部門制定的各類政務(wù)服務(wù)工作文件以及服務(wù)過程中的各類憑證，還要采集離散度相對(duì)較高的政務(wù)服務(wù)主體行為特征信息、政務(wù)服務(wù)對(duì)象感知信息，從而在基層服務(wù)部門或服務(wù)對(duì)象未提供完整記錄資料的前提下進(jìn)一步挖掘政務(wù)服務(wù)工作特征，為政務(wù)服務(wù)部門提供更豐富的決策分析資料。簡言之，在新的檔案記錄觀指導(dǎo)下，政府檔案管理部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)化檔案信息采集模式并擴(kuò)大采集范圍，充分滿足多主體檔案記錄要求和檔案服務(wù)需求，從獨(dú)立的人工歸檔主體轉(zhuǎn)變?yōu)槔眯畔⒓夹g(shù)組織各群體參與歸檔工作的組織主體。

（二）調(diào)整政務(wù)服務(wù)檔案管理的治理觀

傳統(tǒng)檔案管理是一種典型的機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理工作，檔案部門收集的檔案資料主要用于支持本機(jī)構(gòu)的分析和決策工作，政務(wù)服務(wù)檔案的服務(wù)對(duì)象范圍不會(huì)超出行政體系邊界?！掇k法》中多次提到政務(wù)服務(wù)檔案公開和共享利用方面的規(guī)定，雖然規(guī)定的重點(diǎn)在于保障公開利用方面的規(guī)范性和安全性要求，但其中也隱含了擴(kuò)展政務(wù)服務(wù)檔案服務(wù)對(duì)象范圍的要求。部分研究者認(rèn)為這是國家推動(dòng)檔案管理向檔案治理轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，可以從現(xiàn)代化治理能力與治理體系建設(shè)的角度分析檔案治理的基本定位，即讓政府以外的主體也全面參與到檔案治理工作當(dāng)中。通過開放政務(wù)服務(wù)檔案讓群眾全面了解政務(wù)服務(wù)的決策過程和服務(wù)過程，一方面監(jiān)督政府服務(wù)工作，另一方面可以在了解決策機(jī)制的條件下，提出更具建設(shè)性的意見或建議。因此，政府檔案管理部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變檔案治理觀念，一方面按照規(guī)定到期開放政務(wù)服務(wù)檔案的對(duì)外共享和外部訪問權(quán)限，另一方面要充分調(diào)查各類檔案服務(wù)主體的實(shí)際需求，在此基礎(chǔ)上細(xì)化立檔歸檔標(biāo)準(zhǔn)、完善檔案服務(wù)流程、優(yōu)化檔案服務(wù)方式，從而為各類主體提供更便利的服務(wù)，充分利用政務(wù)服務(wù)檔案的資源價(jià)值。簡言之，在新的檔案治理觀指導(dǎo)下，政府檔案管理部門應(yīng)在規(guī)定條件下盡可能地開放檔案訪問權(quán)限，并針對(duì)檔案服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求，全面優(yōu)化檔案服務(wù)方式和流程，從采集和管理檔案的主體轉(zhuǎn)變?yōu)榧庸ず头窒頇n案信息的主體。

三、政務(wù)服務(wù)電子檔案全流程管理應(yīng)用的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）推進(jìn)政務(wù)平臺(tái)與后端歸檔系統(tǒng)的融合

一方面實(shí)現(xiàn)政策文件和業(yè)務(wù)文件的同步化歸檔功能，所有政務(wù)OA系統(tǒng)以及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”平臺(tái)下各服務(wù)部門發(fā)布的政務(wù)服務(wù)相關(guān)文件或政務(wù)服務(wù)辦結(jié)文檔及相關(guān)憑證自動(dòng)同步到政務(wù)系統(tǒng)和檔案信息化管理系統(tǒng)內(nèi)，檔案信息化管理系統(tǒng)內(nèi)設(shè)檔案類型識(shí)別、自動(dòng)編碼和自動(dòng)立檔功能，同時(shí)保留政務(wù)服務(wù)政策類文件的人工確認(rèn)和檢查功能。

另一方面在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”平臺(tái)各業(yè)務(wù)受理模塊內(nèi)建立元數(shù)據(jù)直采和數(shù)據(jù)遷移功能，向檔案信息化管理系統(tǒng)開放相關(guān)數(shù)據(jù)接口，同時(shí)在檔案管理系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置基于該接口的自動(dòng)化數(shù)據(jù)歸檔功能，將自動(dòng)化采集數(shù)據(jù)與文件和憑證類檔案資料進(jìn)行整合，以文件組和文件包的形式整合為單套電子檔案。通過上述調(diào)整，將檔案管理人員從繁瑣的立檔歸檔工作中解放出來，使其將主要精力投入到檔案數(shù)據(jù)挖掘分析以及檔案服務(wù)創(chuàng)新等工作當(dāng)中。

（二）完善歸檔系統(tǒng)自動(dòng)融合電子文件的功能

一是可以逐步細(xì)化政務(wù)檔案分類系統(tǒng)和二級(jí)分類體系，設(shè)計(jì)更加詳細(xì)的一級(jí)成套檔案編碼機(jī)制和編碼翻譯機(jī)制，在政府內(nèi)用戶訪問相關(guān)檔案時(shí)可以直接通過檔案信息化管理系統(tǒng)將用戶查看的檔案編碼翻譯為較詳細(xì)的信息摘要，在此基礎(chǔ)上將一級(jí)成套檔案內(nèi)的文件類資料和離散類數(shù)據(jù)資料進(jìn)行二級(jí)分類，并通過相應(yīng)編碼進(jìn)行標(biāo)識(shí)，方便政府內(nèi)用戶快速獲取和查找所需信息。

二是優(yōu)化面向外部用戶的關(guān)鍵字查詢體系。由于未來政務(wù)服務(wù)檔案外部用戶數(shù)量會(huì)逐漸增多，而大多數(shù)外部用戶不熟悉政務(wù)服務(wù)檔案的編碼機(jī)制和信息要素，檔案管理部門也需要對(duì)部分信息進(jìn)行保密，因此需要通過優(yōu)化查詢體系和權(quán)限分類來解決上述問題，完善與檔案編碼對(duì)應(yīng)的信息摘要數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，將檔案編碼、檔案摘要中的某項(xiàng)條目、檔案信息概覽內(nèi)容進(jìn)行關(guān)聯(lián)，基于相關(guān)信息確定可授權(quán)用戶范圍。外部用戶可以直接使用關(guān)鍵字模糊查詢所需檔案資料，檔案信息化管理系統(tǒng)則根據(jù)用戶提供的檢索信息返回符合用戶權(quán)限的所有相關(guān)檔案預(yù)覽信息，便于外部用戶快速查找所需信息，有效改善外部用戶的檔案服務(wù)體驗(yàn)，同時(shí)提高檔案資源的利用率?；谏鲜鰞?yōu)化，檔案信息化管理系統(tǒng)可以自動(dòng)完成電子文件和各類檔案信息的編碼、歸檔和融合功能，大大降低人工成本的同時(shí)也能有效改善檔案服務(wù)對(duì)象的體驗(yàn)。

（三）廣泛收集并深入分析政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)

政務(wù)服務(wù)電子檔案全流程管理下的檔案記錄觀傾向于多元主體化和大數(shù)據(jù)化，檔案管理部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變數(shù)據(jù)收集工作思路，將檔案管理重心轉(zhuǎn)移到數(shù)據(jù)分析上來。

一是全面采集政務(wù)服務(wù)部門和政務(wù)服務(wù)對(duì)象提供的信息，以此豐富政務(wù)服務(wù)檔案數(shù)據(jù)。這類數(shù)據(jù)區(qū)別于檔案信息化管理系統(tǒng)從“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”平臺(tái)各業(yè)務(wù)受理模塊內(nèi)直采的元數(shù)據(jù)，檔案管理部門應(yīng)當(dāng)以檔案元數(shù)據(jù)為核心進(jìn)一步采集政務(wù)服務(wù)過程中各類自主評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)、外部評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)活動(dòng)數(shù)據(jù)、群眾行為數(shù)據(jù)等與政務(wù)服務(wù)相關(guān)的離散型數(shù)據(jù)，經(jīng)分類、長期采集和挖掘形成有價(jià)值的結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，形成獨(dú)立的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)檔案。

二是基于政務(wù)服務(wù)部門管理創(chuàng)新、服務(wù)優(yōu)化、內(nèi)部改革的需求，有針對(duì)性地對(duì)所采集的各種非文件類數(shù)據(jù)進(jìn)行定向分析，協(xié)助政務(wù)服務(wù)管理部門制定決策或解決服務(wù)問題，從而幫助政務(wù)服務(wù)部門開展改革和創(chuàng)新工作。

三是自主分析政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)。檔案管理部門應(yīng)充分利用本部門在數(shù)據(jù)歸類、情報(bào)分析工作方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)海量政務(wù)服務(wù)非文件數(shù)據(jù)進(jìn)行歸類分析，尋找未被檔案管理部門發(fā)現(xiàn)的部分服務(wù)規(guī)律或現(xiàn)象，將研究發(fā)現(xiàn)分享給政府管理部門，幫助其不斷優(yōu)化和創(chuàng)新服務(wù)與管理策略，由此全面提升政務(wù)服務(wù)工作質(zhì)量。當(dāng)然，上述數(shù)據(jù)分析工作不必局限于非文件類數(shù)據(jù)，檔案工作者也可將相關(guān)數(shù)據(jù)分析思想應(yīng)用到文件類檔案分析工作中，協(xié)助政務(wù)服務(wù)部門查找問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，這樣才能更充分地發(fā)揮政務(wù)服務(wù)檔案的價(jià)值。

總體而言，政務(wù)服務(wù)電子檔案全流程管理改革，一方面是對(duì)原政務(wù)服務(wù)電子檔案管理過程中人工管理環(huán)節(jié)的電子化改造，另一方面是推動(dòng)數(shù)據(jù)采集自動(dòng)化和檔案服務(wù)開放化的觀念改造，檔案管理部門應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)政務(wù)服務(wù)電子檔案全流程管理改革的核心，從數(shù)據(jù)采集、面向用戶需求的歸檔過程優(yōu)化、面向政務(wù)服務(wù)改革的數(shù)據(jù)分析等方面做好各檔案管理環(huán)節(jié)的優(yōu)化和創(chuàng)新工作。