丹江口水庫移民規(guī)劃與實踐

逄智堂 譚振江 岳朝俊

摘要：

丹江口水利樞紐工程是中國唯一一座分初期工程和大壩加高工程兩期建設、正常蓄水位多次抬高、多批次移民、時間跨度長達半個世紀的特大型工程?；诘そ谒畮煅蜎]及移民安置特點，圍繞妥善安置移民問題，闡述了當時編制規(guī)劃所面臨的問題和挑戰(zhàn)，梳理了規(guī)劃所采取的對策，通過移民安置情況驗證了規(guī)劃對策的前瞻性和合理性，為新時期中國大中型水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃工作及相關政策制定提供了借鑒。

關鍵詞：

水庫移民； 水庫淹沒； 規(guī)劃對策； 移民安置； 丹江口水庫

中圖法分類號：D632.4

文獻標志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2023.05.018

文章編號：1006-0081（2023）05-0112-05

0 引 言

南水北調中線工程丹江口水庫大壩加高工程水庫移民34.5萬人，3 a內全部完成搬遷安置，移民搬遷后，經過了長達8 a的融合發(fā)展，移民在新家園安居樂業(yè)，穩(wěn)定發(fā)展［1］。大壩加高工程移民安置規(guī)劃，從上世紀90年代開始，歷經初步可行性研究、可行性研究、試點方案、初步設計、實施規(guī)劃等多個規(guī)劃階段近20 a，堅持創(chuàng)新與以移民為中心，將國家政策和移民訴求有機結合，提出規(guī)劃措施，保障了移民順利搬遷安置［2］。

1 水庫移民基本情況

丹江口水利樞紐工程建設分為初期工程和大壩加高工程兩個階段。由于歷史原因，初期工程未進行系統的移民安置規(guī)劃。于1958年開始搬遷移民，1965年大規(guī)模搬遷，1975年全面完成搬遷，其后開展遺留問題處理，先后動遷移民 38.2萬人，經采取各種扶持措施，遺留問題得到處理［3-4］。本文的研究對象為丹江口水庫大壩加高工程水庫移民，初期工程水庫移民因特殊歷史留下的深遠影響是解決大壩加高工程水庫移民問題必須要考慮的因素。

2003年2月28日，國務院辦公廳發(fā)布“停建令”，要求嚴格控制丹江口水利樞紐大壩加高工程壩區(qū)和庫區(qū)淹沒線以下人口增長和基本建設。根據實物調查成果，水庫淹沒涉及河南、湖北6縣（市、區(qū)）40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、441個村及15座城集鎮(zhèn)、585家單位、161家工業(yè)企業(yè)。淹沒影響土地307.7 km2、房屋624萬m2，涉及22萬余人，淹沒公路、碼頭、?？奎c、電力、電信、廣播電視、水電站、抽水泵站、供水管道、水文（位）站、水準點等大量專項設施［5］。

2010年5月，國務院南水北調工程建設委員會辦公室批復初設規(guī)劃報告，根據規(guī)劃成果，至規(guī)劃水平年2013年，需生產安置28.6萬人，需搬遷安置34.5萬人，其中農村移民31.7萬人。遷建城（集）鎮(zhèn)16座。復建等級公路326 km，以及其他大量橋梁、碼頭、電力、通信、廣電、管道、水文站網等設施。

2 移民規(guī)劃面臨的問題和挑戰(zhàn)

（1） 淹沒影響范圍廣、移民數量大。丹江口水庫淹沒涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村數量分別占庫區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村建制總量的53%和31%，淹沒實物數量僅次于長江三峽工程，相當于金沙江下游向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德4座梯級電站之和。根據2007年統計資料，全庫區(qū)人均耕地約0.07 hm2，各地工業(yè)欠發(fā)展，普遍以農業(yè)經濟為主，均屬國家級貧困縣。大壩加高后，水庫淹沒的22.4萬人中，有91%為農業(yè)人口，淹沒耕園地1.7萬hm2?？梢姡蜎]對象以農村為主，水庫淹沒嚴重影響了原本落后的庫區(qū)農業(yè)經濟，農村移民安置是丹江口水庫移民規(guī)劃的重點和難點。

（2） 移民安置環(huán)境容量不足。丹江口庫區(qū)工業(yè)企業(yè)以加工制造業(yè)為主，作為南水北調中線工程的水源地，丹江口水庫建設和運行管理對庫區(qū)產業(yè)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境建設有更高的要求，污染風險大、滿足不了環(huán)保要求的產業(yè)勢必面臨關停并轉的命運，加上丹江口庫區(qū)移民總體文化水平不高，移民選擇二三產業(yè)為職業(yè)，風險性大。丹江口庫區(qū)土地資源：初期工程就地后靠安置移民達21.1萬人，加上部分外遷移民返遷擠插在庫周，使得土地環(huán)境容量非常緊張；大壩加高后又將淹沒影響兩省土地307.7 km2，初期工程消落區(qū)的淹沒將使得原本有限的土地資源更加緊張。種植業(yè)環(huán)境容量分析顯示，大壩加高工程淹沒涉及的村民小組人均耕園地僅有0.06 hm2，隨著續(xù)建工程完工，庫區(qū)平緩的口糧田再度被大面積淹沒，且25°以上坡耕地按國家規(guī)定全部退耕還林，庫區(qū)人口、資源和生態(tài)環(huán)境矛盾將更加突出，就近后靠安置難度加大。

（3） 初期工程移民的歷史影響加大了移民安置難度。丹江口水利樞紐工程分期建設形成了“同一水庫，兩次移民”的局面，部分移民既是初期工程移民也是大壩加高工程移民，形成新老移民交織的復雜局面。在當時特殊的歷史背景和移民政策下，對初期工程移民采取的是補助和救濟式的搬遷，其個人財產未能得到合理補償，公共設施等不可遷移的財產均未給予補償。“滾雪球”式搬家及外遷移民返遷，使得庫周人口過于密集、耕地明顯不足，大量移民仍生活在貧困線下，遺留問題多。除此之外，大壩加高工程移民搬遷后淹沒涉及組剩余的線上老居民約23萬人［6］，大部分為初期工程后靠移民，同大壩加高工程移民一樣，他們承受了大壩加高工程長期懸而未決引起的限制發(fā)展，也面臨著蓄水位抬高后土地質量下降、收入降低、公共服務缺失和安全保障降低等問題，而為了生存，其在庫周從事的粗放型生產經營活動也將影響水庫水質，這是其他水庫移民安置規(guī)劃未曾遇到過的難題。

（4） 國家戰(zhàn)略水資源庫的功能定位對庫區(qū)資源環(huán)境保護提出更高要求。作為南水北調中線工程的調水源頭，丹江口水庫因其調水規(guī)模大、受益人口多、受益范圍廣而成為國家重要的戰(zhàn)略水資源庫，其經濟效益、社會效益、生態(tài)效益巨大，是國家置辦水資源“家底”，是國家一級水源保護區(qū)、中國重要的濕地保護區(qū)、國家級生態(tài)文明示范區(qū)，其特殊地位和重要作用是其他水源地無法替代的。在移民安置過程中，既要注重庫區(qū)經濟發(fā)展，維護移民的生存權和發(fā)展權，也要切實保證水庫水質，確保庫區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。庫區(qū)發(fā)展與水源保護是丹江口水庫移民安置面臨的重大挑戰(zhàn)。

（5） 移民的生計轉型、社會融入成為規(guī)劃必須要考慮的問題。我國水庫移民安置實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償補助與后期扶持相結合的方式，使移民生活達到或者超過原有水平。前期補償主要是對移民原有資源和財產進行補償，對生產發(fā)展考慮較少，移民后續(xù)發(fā)展主要來自后期扶持資金，但有限的資金額度不能滿足移民改善和提升生產生活水平的需要，對移民后續(xù)發(fā)展難以提供有力保障。丹江口水庫移民文化水平不高，以土為生是傳統，對于依靠水庫蓄水后淹沒1.706 666 7萬hm2 （25.6萬畝）耕園地生活的30多萬群眾來講，如何安排生產出路、為他們提供較為穩(wěn)定的生活保障是移民安置規(guī)劃需要考慮的問題。同時，移民“搬得出”后，往往要經歷經濟整合、身份認同和文化接納的過程來融入當地社會［7］，即達到搬遷目標中的“穩(wěn)得住”，如何縮短這個過程，使移民在新家園的生產條件、生活水平及社會關系盡快得以恢復和發(fā)展，也是移民安置規(guī)劃中亟需解決的難題。

（6） 建立強有力的“中央統一領導”移民管理體制成為解決大壩加高工程移民問題的關鍵。世行、亞行移民政策充分肯定了移民規(guī)模較大的工程中建立專門的移民機構來解決有關移民問題的重要性。國務院于1993年8月19日公布施行的《長江三峽工程建設移民條例》明確了三峽工程移民安置工作實行中央統一領導、分省負責、縣為基礎的管理體制。國務院三峽工程移民開發(fā)管理機構主管三峽工程的移民安置工作。正是基于這種“中央統一領導”的管理體制，三峽工程百萬移民安置工作得以順利開展。南水北調工程作為我國重大戰(zhàn)略性基礎設施，跨越多個?。ㄖ陛犑校鞯厍闆r差異較大，征地移民工作有著不同于一般水利工程的特點，移民類型和安置方式相對復雜，有必要借鑒三峽工程移民經驗，建立“中央統一領導”的移民管理體制，制定移民安置管理辦法，指導省級移民安置工作，監(jiān)督移民安置規(guī)劃的實施，研究協調重大問題。

3 規(guī)劃對策

丹江口水庫移民安置規(guī)劃是在總結初期工程移民搬遷安置經驗教訓的基礎上，針對丹江口庫區(qū)以及移民的實際情況，根據當時國家對社會管理、資源環(huán)境保護，特別是農業(yè)發(fā)展、農民致富、農村建設的政策而提出。

3.1 外遷為主，省內安置

外遷為主是根據丹江口庫區(qū)安置容量有限的實際情況以及丹江口水庫作為水源工程的客觀要求做出的必然選擇。丹江口水庫庫周90%以上是農村居民，為使移民搬遷后的生活不低于原有水平，防止庫周過度開發(fā)和擠占生產資源，保證庫區(qū)自然生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)，使庫周農村可持續(xù)發(fā)展，農村移民必須以出縣外遷安置為主。但是外遷對移民造成的文化斷裂、語言差異、民俗和生活習性長期不易融合等問題在過往的水庫建設中逐漸暴露，考慮到丹江口水庫新老移民交織、故土難離的心態(tài)，加之社會環(huán)境、相關政策和指導思想的轉變，類似長江三峽工程移民在全國范圍內大規(guī)模的安置已難以實現。因此，出縣外遷移民均在本省內進行安置，在一定程度上緩解移民社會融入問題，讓移民更快安居樂業(yè)。

3.2 “有土安置”為主

丹江口水庫的主要淹沒對象在農村，農村移民是否穩(wěn)定是庫區(qū)和移民安置區(qū)長治久安的制約因素，而土地是農村移民賴以生存的根本。水利水電工程移民安置的宗旨是要恢復農村移民的生活條件和水平，丹江口水庫農村移民的主要謀生手段是耕作，土地作為可重復利用的資源，不但可以解決農村移民的生產出路，還能解決其子孫后代的生存問題；另一方面，考慮到非農安置方式對移民的勞動和生產技能有一定要求，受市場大環(huán)境的制約，一旦經濟形勢不穩(wěn)，移民容易受到沖擊而陷入困境。從保障和維護移民利益的角度來看，丹江口水庫移民需要采取以土為本、以農為本的大農業(yè)安置方式，以最大限度地恢復移民原有的生產生活方式，保障移民在恢復的基礎上謀求發(fā)展。

3.3 創(chuàng)新外遷移民對接方法

丹江口水庫移民安置初設規(guī)劃確定的農村集中安置點有一千余個，涉及兩省52個縣（市、區(qū)），這些集中安置點條件不一：地形上有山區(qū)、丘陵、崗地、平原；區(qū)位上有城市規(guī)劃區(qū)、城鎮(zhèn)郊區(qū)、產業(yè)園區(qū)邊、鄉(xiāng)村；有經濟發(fā)展快速的鄭州市和武漢市，也有秦巴山連片貧困區(qū)。創(chuàng)新外遷移民對接方案［8-9］成為保障外遷移民順利搬遷、促進外遷移民快速融入當地社會的關鍵。研究提出了多指標綜合評價法來解決這一技術難題。從區(qū)位、經濟發(fā)展水平、土地資源、基礎設施狀況、發(fā)展二三產業(yè)的環(huán)境和潛力、耕作習慣、生活習俗等方面，對集中安置點和移民村生產生活條件進行定量評價，按照“好對好、中對中、差對差”的原則，完成對接工作。采用多指標綜合評價法確定移民對接方案，在我國水庫移民規(guī)劃工作中尚屬首次。實踐證明，該方法為公平合理地實現移民安置提供了科學依據，促進了移民工作穩(wěn)定有序開展，社會效益顯著。

3.4 妥善解決庫區(qū)淹沒線上老居民問題

丹江口庫區(qū)社會的健康有序發(fā)展，既關系到廣大移民群眾的切身利益，也影響著庫區(qū)經濟社會的全面協調可持續(xù)發(fā)展。隨著移民搬遷和水庫蓄水，庫周淹沒線上老居民的生產生活困難問題將越來越凸顯，若不進行妥善處理，他們可能會成為新的貧困群體，影響庫區(qū)社會穩(wěn)定。為此，原國務院南水北調辦于2013年組織開展了丹江口水庫建設征地移民搬遷后留置人口影響分析工作，提出重點解決庫周淹沒線上老居民的生產發(fā)展、安穩(wěn)致富、生態(tài)建設與環(huán)境保護等問題，著力解決好與群眾切身利益相關的出行難、飲水安全隱患、居住環(huán)境較差、生產資料不足等突出困難，采取多措并舉、扶貧幫困與群眾自力更生相結合的方式，實現群眾生活有保障、就業(yè)有著落、致富有盼頭、庫區(qū)經濟社會與保護水質的協調可持續(xù)發(fā)展。

3.5 提出政策優(yōu)化建議，加大扶持力度

考慮到丹江口庫區(qū)經濟狀況，當時的移民政策難以解決現實中急需解決的突出問題，規(guī)劃時通過對已預見或可能出現的問題深入分析、認真研究和溝通，向國家提出了一系列創(chuàng)造性的政策建議［10-11］，對于促進庫區(qū)經濟發(fā)展起到了至關重要的作用。如：在全國率先提出將征地補償費及移民安置補助費之和提高到被征地前三年平均產值的16倍，這一標準的提高使移民得到較大實惠，并被2006年版移民安置條例采納；提出在移民概算中全額計列生產安置增補費，不但保障了移民在安置區(qū)能調劑到地，而且為移民安置后盡快實現產業(yè)結構調整和產業(yè)轉移，發(fā)展特色經濟和優(yōu)勢產業(yè)，實現移民富裕提供了條件；提出增列建房困難補助費的思路和補助標準，最終國家批準按人均24 m2磚混結構房屋計列建房差價11億元，提高了移民搬遷的積極性，最終被寫進了2006年版移民安置條例第三章第二十二條；除此之外，按每戶4 m2標準計列移民村公益性墓地征地費，按每人0.15 m2標準計算移民新村村委會及文化活動室補助費，每戶661元標準計列財產戶物資搬遷費，對遠遷移民的網箱、漁船、漁具給予適當補助，按兩省標準調整有關稅費，基本預備費提高1個百分點等，這些項目優(yōu)化了當時政策，但均有效推動了現實問題的解決，最終得到國家批準，這些成功經驗和做法在2009年修訂的水利移民規(guī)范中也被及時地固化下來。

4 移民安置情況

4.1 管理體制

2003年7月31日，國務院成立南水北調工程建設委員會，南水北調工程建設征地補償和移民安置工作實行“國務院南水北調工程建設委員會領導、省級人民政府負責、縣為基礎、項目法人參與”的管理體制，構建了由中央政府行政監(jiān)管、省級政府和縣政府3個層面組成的組織體系，以及項目法人的參與體系，既確保了黨中央、國務院對工程建設強有力的指揮，又清晰地明確了各方的職責和權限，充分調動了各方積極性，使得各方在制度制定、前期決策、初步設計及實施期等各個階段的權責明確，為工程建設的順利進行提供了制度保障。

4.2 安置情況

移民工作轉入實施階段后，河南、湖北兩省人民政府為實施責任主體。河南省根據移民任務量、難易程度等分批啟動移民搬遷安置工作，自2009年8月16日啟動試點移民搬遷，至2011年8月25日全面完成移民搬遷安置任務，歷時兩年，在全省6個市25個縣（市、區(qū)）共建設208個集中安置點。湖北省按照“先外遷，后內安”的搬遷步驟，于2009年8月20日率先啟動試點外遷，2010年6月10日啟動大規(guī)模外遷，在全省9個市21個縣（市、區(qū)）共建設192個集中居民點；2011年6月30日，內安搬遷正式啟動，建設168個集中居民點；2012年9月18日，湖北省移民搬遷安置工作全面完成。

根據兩省移民安置實施情況，農村移民大多安置在區(qū)位、水土資源、交通等條件相對較好的區(qū)域，搬遷后生產生活條件均有明顯改善。搬遷后的人均耕園地數量約是搬遷前的1.07～1.53倍，土地質量也大幅度提高，移民房屋全部為磚混結構，且人均房屋面積增加到34 m2，安置點基礎設施全面配套，教育、文化、衛(wèi)生等公共服務設施更加便捷，居住環(huán)境實現了跨越式發(fā)展。除此之外，16座城（集）鎮(zhèn)遷建工作按規(guī)劃完成，161家工業(yè)企業(yè)完成了遷建、補償；通過對庫區(qū)的交通、電力、渠系網絡進行復改建，庫區(qū)專業(yè)項目功能得以恢復，庫周單位、居民生產生活條件明顯改善，移民安置規(guī)劃的前瞻性和合理性進一步得到驗證。

4.3 總體驗收

2019年12月，水利部組織開展了南水北調中線工程丹江口水庫移民安置總體驗收（終驗）工作，評定丹江口水庫移民安置規(guī)劃任務已完成，移民生產生活條件得到顯著改善，收入水平達到或超過其原有水平，后續(xù)發(fā)展初具規(guī)模，社會治理穩(wěn)步推進，移民正逐步融入當地社會，確定的安置規(guī)劃目標基本實現［12］。實踐證明，丹江口水庫移民規(guī)劃將國家移民政策和移民合理訴求有機結合，充分結合了地方各級政府和移民村遷安代表的意見，規(guī)劃得到全面落實，安置成效顯著。

5 結 語

2021年5月13日，習近平總書記在南陽市考察丹江口水庫時強調，“要繼續(xù)做好移民安置后續(xù)幫扶工作，全面推進鄉(xiāng)村振興，種田務農、外出務工、發(fā)展新業(yè)態(tài)一起抓，多措并舉暢通增收渠道，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”。2012年移民搬遷安置后，河南、湖北兩省省委、省政府采取一系列措施，切實做好移民后續(xù)扶持工作，促進移民增收致富，丹江口水庫移民生產生活水平總體上已超過原有水平，“搬得出、基本穩(wěn)得住”的目標已經實現，社會總體和諧穩(wěn)定，但從實際情況來看，受多次淹沒、多次搬遷等影響，丹江口水庫移民積累少、底子薄、收入水平與安置區(qū)原居民相比，仍存在差距，同時，庫區(qū)基礎設施發(fā)展相對滯后，留置人口生產生活問題較為突出，民生領域還有不少短板，集體經濟仍然薄弱，還需要加大后續(xù)幫扶力度，促進移民和當地經濟社會穩(wěn)定、快速發(fā)展。

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（編輯：李 晗）

Abstract：

Danjiangkou Hydro-complex is the only large-scale project in China，which is divided into two phases：the preliminary project phase and the dam heightening project phase.It has raised the normal water level for many times，and has many batches of immigrants.The time span is as long as half a century.Based on the characteristics of Danjiangkou Reservoir flooding and resettlement of migrants，this paper expounded the problems and challenges faced in the process of planning at that time，focused on how to properly settle the migrants，and summarized the countermeasures adopted in the planning.The prospective and rational nature of the planning response was verified by the resettlement situation.It provides useful reference for the planning of land expropriation and resettlement and the formulation of relevant policies for the construction of large and medium-sized water conservancy and hydropower projects in China in the new era.

Key words：

reservoir migration； reservoir flooding； plan and countermeasures； resettlement of migrants； Danjiangkou Reservoir