構(gòu)建高質(zhì)量廢舊物資循環(huán)利用體系的對策研究

翟大偉　黃進(jìn)

廢舊物資循環(huán)利用體系建設(shè)是城市生活垃圾處理體系建設(shè)的重要組成部分，是實現(xiàn)垃圾減量化、資源化的重要手段，對促進(jìn)綠色低碳發(fā)展、助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有重要意義。隨著再生資源回收量大幅上升，行業(yè)發(fā)展備受關(guān)注。近年來，黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部門陸續(xù)出臺一系列政策措施，推動廢舊物資循環(huán)利用體系建設(shè)并取得積極成效。然而，行業(yè)目前依然呈現(xiàn)“小、散、弱”狀態(tài)，存在行業(yè)屬性和定位不明確、各環(huán)節(jié)發(fā)展不平衡、生產(chǎn)發(fā)展水平低及配套政策不完善等問題，不利于綠色低碳發(fā)展和“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，亟待完善有關(guān)體制機(jī)制，構(gòu)建高質(zhì)量廢舊物資循環(huán)利用體系。

一、行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及業(yè)務(wù)流程

（一）再生資源回收量和回收價值逐年攀升，價格持續(xù)上漲

近年來，全國主要再生資源（廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢紙、廢輪胎、廢棄電器電子產(chǎn)品、報廢機(jī)動車、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池等十個品種）的回收量、回收價值都在逐年攀升。根據(jù)中國物資再生協(xié)會報告顯示，截至2021年底，我國十個品種再生資源回收總量約為3.81億噸，同比增長2.4%；回收總額約為1.37萬億元，同比大幅增長35.1%，可見再生資源回收價格顯著上漲。根據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會不完全統(tǒng)計和預(yù)測，2022年上半年再生資源十個主要品種國內(nèi)回收量約為15200萬噸，受新冠疫情影響，再生資源回收總量比2021年同期下降了15%。但是，受地緣沖突、國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不穩(wěn)定等因素影響，廢鋼、廢銅、廢鋁、廢紙等再生資源的均價普遍上漲了10%左右。

（二）頂層設(shè)計政策陸續(xù)出臺，助推行業(yè)快速發(fā)展

在綠色發(fā)展理念引領(lǐng)下，再生資源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)逐步受到重視。2021年，國務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動方案》，明確將“循環(huán)經(jīng)濟(jì)助力降碳行動”作為十大行動之一；國家發(fā)展改革委發(fā)布《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，提出到2025年，中國將基本建立資源循環(huán)型產(chǎn)業(yè)體系，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值將達(dá)5萬億元人民幣。2022年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于加快廢舊物資循環(huán)利用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出要加快完善廢舊物資回收網(wǎng)絡(luò)，提升再生資源分揀加工利用水平。

（三）廢舊物資回收業(yè)務(wù)流程仍以傳統(tǒng)型生產(chǎn)方式為主

根據(jù)調(diào)研了解，目前廢舊物資回收業(yè)務(wù)流程可分為前端和后端，均以傳統(tǒng)型生產(chǎn)方式為主。

前端是指將廢舊物資從用戶端運(yùn)送到分揀中心的環(huán)節(jié)，分為傳統(tǒng)型和“互聯(lián)網(wǎng)+”兩種模式。傳統(tǒng)型可分為流動式和固定式。流動式是指單人單車走街串巷式回收廢舊物資，以三四線城市為主，從業(yè)人員相對較少，部分社區(qū)或者偏僻地區(qū)居民產(chǎn)生的廢舊物資無法及時有效回收和精細(xì)化分揀；固定式是指個體承包社區(qū)以廂式貨車為載體回收廢舊物資，以一二線城市為主，是大中型社區(qū)的主流方式，可實現(xiàn)對廢舊物資的初步分揀，但是一般具有壟斷性和排他性?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”模式是利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建廢舊物資網(wǎng)絡(luò)回收平臺，運(yùn)用手機(jī)APP、微信小程序等移動互聯(lián)網(wǎng)媒介，實現(xiàn)網(wǎng)上預(yù)約、上門回收。但是由于上門回收成本較高，企業(yè)僅靠前端業(yè)務(wù)很難保持健康持久運(yùn)行。

后端是指分揀中心處理環(huán)節(jié)，對廢舊物資進(jìn)行分選、拆解、粉碎、壓縮、打包操作。目前主要以小微企業(yè)臨時租賃閑置庫房廠房、村鎮(zhèn)集體土地等作為運(yùn)營場地，一般租賃期為5—10年。大多數(shù)分揀中心操作流程仍以人力分揀為主，機(jī)械化、智能化和信息化的分揀中心相對較少。

二、行業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

（一）廢舊物資回收的行業(yè)屬性和功能定位不明確

一方面對廢舊物資回收的行業(yè)屬性認(rèn)識不清。廢舊物資回收行業(yè)具備較強(qiáng)的正外部性，其社會效益大于經(jīng)濟(jì)效益。目前各方面對行業(yè)屬性的認(rèn)識更注重經(jīng)濟(jì)效益，主要依賴市場機(jī)制運(yùn)行，但由于市場主體的逐利性，難以建立高效有序的廢舊物資循環(huán)體系。另一方面對廢舊物資回收行業(yè)的功能定位重視不足，將廢舊物資僅作為資源要素的補(bǔ)充備選項。由于行業(yè)發(fā)展相對粗放、從業(yè)人員整體素質(zhì)不高、經(jīng)營場地簡陋等原因，廢舊物資回收行業(yè)往往受到歧視，沒有認(rèn)識到該行業(yè)在綠色發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的重要性。

（二）廢舊物資回收各環(huán)節(jié)發(fā)展不平衡，存在缺環(huán)、斷環(huán)等問題

主要受行業(yè)各環(huán)節(jié)成本效益不同影響，企業(yè)對各環(huán)節(jié)的重視程度不同。一是大多數(shù)企業(yè)主要發(fā)展后端分揀環(huán)節(jié)，前端環(huán)節(jié)受盈利性不高等因素影響，企業(yè)技術(shù)研發(fā)和資金投入較少，數(shù)字化信息化建設(shè)滯后。二是受回收、加工和運(yùn)費(fèi)等成本因素影響，廢玻璃、廢塑料等部分低值廢舊物資回收體系難以依賴市場化機(jī)制建立。三是市場上的投資者和經(jīng)營者都以壟斷回收物資為重點(diǎn)，不注重維持廢舊物資回收環(huán)節(jié)上下游關(guān)系，阻礙其良性發(fā)展。

（三）行業(yè)生產(chǎn)發(fā)展水平低，呈現(xiàn)“小、散、弱”狀態(tài)

我國廢舊物資回收行業(yè)進(jìn)入門檻較低，企業(yè)規(guī)模以中小型企業(yè)為主，采取勞動密集型生產(chǎn)方式，對技術(shù)研發(fā)投入有限，生產(chǎn)工藝技術(shù)落后、生產(chǎn)設(shè)備簡陋、環(huán)保設(shè)施投入不足，甚至存在大量采取人工拆解方法的作坊式企業(yè)，具有較強(qiáng)市場競爭力的龍頭企業(yè)數(shù)量較少，行業(yè)整體技術(shù)水平偏低。而且，廢舊物資回收拆解附加值較低，易造成資源浪費(fèi)，也存在不規(guī)范經(jīng)營等行為，擾亂市場秩序。此外，在加工、拆解過程中可能產(chǎn)生大量廢液、廢渣等，對環(huán)境造成二次污染。

（四）配套政策及部署落實亟待加強(qiáng)

目前我國已出臺國家層面的廢舊物資回收利用體系頂層規(guī)劃設(shè)計，有關(guān)配套政策和具體措施亟待完善。比如，中轉(zhuǎn)站及中大型分揀中心相關(guān)建設(shè)用地選址困難、租賃困難；經(jīng)營或備案手續(xù)涉及城管委、公安、消防、土地、市場監(jiān)管、稅務(wù)、環(huán)保、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會等多個部門，審批流程繁瑣；廢舊物資回收車輛在進(jìn)城通行區(qū)域、上路時段等方面還缺乏針對性管理措施，制約廢舊物資回收利用體系運(yùn)轉(zhuǎn)；大中型現(xiàn)代化分揀中心資金投入大，運(yùn)行周期受政策、土地、手續(xù)等不確定因素影響，社會資本投資存在風(fēng)險較大問題，有待給予資金等政策支持。

三、構(gòu)建高質(zhì)量廢舊物資循環(huán)利用體系的幾點(diǎn)建議

（一）更好發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，增加廢舊物資回收行業(yè)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入

一方面應(yīng)進(jìn)一步明確各方面對廢舊物資具備公共服務(wù)品屬性、資源屬性的認(rèn)識，突出強(qiáng)調(diào)行業(yè)在城市生活垃圾處置、資源化利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和增進(jìn)民生福祉等方面承擔(dān)的重要作用，避免各地將廢舊物資回收行業(yè)作為限制發(fā)展對象，甚至“一刀切”關(guān)停。另一方面應(yīng)堅持有效市場和有為政府更好結(jié)合，進(jìn)一步增加政府在重點(diǎn)環(huán)節(jié)的財政投入，保障基本公共服務(wù)供給，并引導(dǎo)社會資本投資，通過市場化機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化資源配置。

（二）不斷強(qiáng)化各環(huán)節(jié)高效銜接和聯(lián)動，實現(xiàn)回收利用良性循環(huán)

一是著力降低前端回收和低值品種回收等環(huán)節(jié)的運(yùn)營成本，進(jìn)一步提高行業(yè)的整體盈利空間。二是推動下游市場對可再生產(chǎn)品的需求，拉動各方對廢舊物資回收的積極性。三是合理安排廢舊物資回收利用產(chǎn)業(yè)空間布局，強(qiáng)化對回收站點(diǎn)的規(guī)范化管理。四是打破資源壟斷，加快建立公平、公開的再生資源的交易中心，做到價格公開、信息透明，維護(hù)市場公平競爭秩序。五是推動行業(yè)向上下游環(huán)節(jié)延伸，促使上游廢舊物資生產(chǎn)和下游回收物資利用等環(huán)節(jié)形成良性互動。

（三）著力提升專業(yè)技術(shù)水平，實現(xiàn)廢舊物資回收高效利用

一是著力加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)投入，實現(xiàn)自動化、信息化、智能化的生產(chǎn)流程。一方面政府相關(guān)部門積極打造高水平產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺，搭建科技人才集聚和培育的重要載體；另一方面，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過數(shù)字賦能廢舊物資回收體系建設(shè)。二是積極打造綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的廢舊物資回收示范項目，發(fā)展廢舊物資回收產(chǎn)業(yè)園區(qū)，著力培育龍頭企業(yè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。三是著力提升回收網(wǎng)點(diǎn)和分揀中心規(guī)范性經(jīng)營，加強(qiáng)再生資源加工利用能力，實現(xiàn)精細(xì)化分揀，盡最大程度回收利用有價值資源，提升回收利用率。

（四）完善各項配套政策，推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

一是將廢舊物資回收分揀等環(huán)節(jié)用地納入城市綜合發(fā)展規(guī)劃，推動完善將閑置土地、廠房和村集體土地等可作為產(chǎn)業(yè)用地政策，保障合理用地需求，解決用地難、用地貴等問題。二是出臺廢舊物資回收車輛針對性管理措施，保障車輛合理路權(quán)。三是為培育壯大廢舊物資回收體系建設(shè)發(fā)展，積極出臺各類金融支持政策，降低有關(guān)企業(yè)融資成本，提高社會資本參與投資的積極性。四是明確廢舊物資回收管理部門監(jiān)督管理權(quán)責(zé)，建立由一個部門牽頭主導(dǎo)，各部門之間協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管機(jī)制，著力簡化行政審批流程，降低制度性交易成本。

（作者單位：國家發(fā)展改革委價格成本調(diào)查中心）