我國政策性銀行分類管理與分賬核算的改革現(xiàn)狀、問題及建議

許盈盈

本文介紹了國外政策性銀行實(shí)現(xiàn)分類管理、分賬核算的經(jīng)驗(yàn)，梳理了我國政策性銀行成立的背景，實(shí)現(xiàn)分類管理、分賬核算的進(jìn)程與現(xiàn)狀，總結(jié)了目前面臨的主要問題，最后提出了相應(yīng)的意見建議。

一、國外政策性銀行分類管理、分賬核算的改革經(jīng)驗(yàn)

政策性銀行作為現(xiàn)代金融體系的重要組成部分，在發(fā)達(dá)國家、新興經(jīng)濟(jì)體和欠發(fā)達(dá)國家都廣泛存在。由于英美等國市場經(jīng)濟(jì)較為成熟，政策銀行體系偏弱，相對而言，作用并不突出。而在德國、日本、韓國等二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)并迅猛發(fā)展的國家，政策性銀行發(fā)揮了重要作用，為戰(zhàn)后重建提供了強(qiáng)有力的支撐。隨著世界金融市場的不斷演變，這些政策性銀行普遍遇到了體制機(jī)制的問題，后續(xù)又通過改革和轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)了更好的發(fā)展。他們的成功經(jīng)驗(yàn)具有較高的參考價(jià)值與借鑒意義。

（一）德國經(jīng)驗(yàn)

復(fù)興銀行是一家致力于重建德國工業(yè)和經(jīng)濟(jì)的銀行，它于1948年正式成立。復(fù)興銀行在戰(zhàn)后德國經(jīng)濟(jì)的快速崛起中發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境和資金需求的變化，復(fù)興銀行與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)重合度越來越高，與商業(yè)銀行的不正當(dāng)競爭關(guān)系使其廣受質(zhì)疑。為適應(yīng)新的競爭環(huán)境，復(fù)興銀行不得不進(jìn)行改革。經(jīng)過重組，新成立的子公司承接了全部的政策性業(yè)務(wù)，母公司僅開展自營性業(yè)務(wù)。通過母子公司的安排，復(fù)興銀行有效地解決了政策性與自營性業(yè)務(wù)分業(yè)經(jīng)營以及與商業(yè)銀行之間的不正當(dāng)競爭問題。這也為監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行分類監(jiān)管提供了便利。

（二）日本經(jīng)驗(yàn)

日本政策性銀行的種類繁多，涵蓋了各個(gè)領(lǐng)域。他們?yōu)椴煌I(lǐng)域的客戶提供高質(zhì)量的金融服務(wù)，對于日本的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與騰飛起到了至關(guān)重要的作用。政府在日本政策性銀行的職能中起主導(dǎo)作用。例如，立法明確政策性銀行的職能，靈活調(diào)整政策操作方向，制定私有化方式縮小信貸規(guī)模，統(tǒng)籌安排重組和取消等。

（三）韓國經(jīng)驗(yàn)

1954年，為推動(dòng)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，支持朝陽產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，韓國產(chǎn)業(yè)銀行應(yīng)運(yùn)而生。作為韓國唯一的政策性金融機(jī)構(gòu)，它在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中扮演了引導(dǎo)者的角色，影響力巨大。在運(yùn)營管理方面，韓國產(chǎn)業(yè)銀行通過設(shè)立不同的賬簿，實(shí)現(xiàn)了分賬管理的要求。政策業(yè)務(wù)與自營性業(yè)務(wù)在同一機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營，自營性業(yè)務(wù)納入市場賬戶，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政策性業(yè)務(wù)和政府補(bǔ)貼納入國家賬戶。通過這種方式韓國產(chǎn)業(yè)銀行可以在保持政策性業(yè)務(wù)穩(wěn)定性的同時(shí)深入開展市場化業(yè)務(wù)。

（四）國際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

總而言之，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，合理處理政策性銀行政策性和自營性業(yè)務(wù)的方法一共有三類：一類是母子公司的運(yùn)作模式即兩類業(yè)務(wù)分別劃分到不同的實(shí)體進(jìn)行經(jīng)營來實(shí)現(xiàn)兩類業(yè)務(wù)的有效管理；一類是政府及時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)需要對政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行干預(yù)與調(diào)整的模式，政策性銀行更多扮演政府部門的角色；最后一類是允許同一個(gè)實(shí)體同時(shí)開展兩種業(yè)務(wù)，但分類管理、分賬核算，并對這兩種業(yè)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督。從提升政策性銀行的運(yùn)作效率，降低監(jiān)管漏洞方面來看，第一類與第三類均較有可操作性，也更符合市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律。

選擇母子公司模式，會(huì)涉及組織機(jī)構(gòu)調(diào)整、人力資本需求增加、法律程序變化等復(fù)雜因素，成本相對較高。而選擇分賬模式只需要對內(nèi)部管理制度進(jìn)行部分調(diào)整，是一種成本相對較低的轉(zhuǎn)型模式。目前，我國三大政策性銀行的改革正朝著分賬模式邁進(jìn)。

二、我國政策性銀行分類管理分賬核算改革的進(jìn)程和現(xiàn)狀

（一）我國政策性銀行產(chǎn)生的背景與目前亟須改革的原因

1994年以前，工農(nóng)中建四大銀行的業(yè)務(wù)受到政府的嚴(yán)格管控，處于一種既受政策支持又受商業(yè)驅(qū)動(dòng)的狀態(tài)。然而，隨著政府的干預(yù)、國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及銀行自身經(jīng)營不善，大量不良貸款接連暴露。為了推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1994年，政府將四大行的政策性業(yè)務(wù)剝離，成立了三家政策性銀行，專營政策性業(yè)務(wù)，有效地解決了國有商業(yè)銀行兼營政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)所帶來的目標(biāo)不明確、運(yùn)營效率低下以及管理體系僵化等問題，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加有序、高效。自成立以來，政策性銀行致力于發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用、對重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行資金支持，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。但隨著時(shí)間的推移，為彌補(bǔ)政策性業(yè)務(wù)的虧損，政策性銀行逐步開始拓展自營性業(yè)務(wù)，政策性和自營性業(yè)務(wù)的界限開始模糊。由于政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)之間的風(fēng)險(xiǎn)傳播，部份政策性銀行不良率攀升，同時(shí)因政策性銀行的貸款利率一般較商業(yè)銀行低，存在監(jiān)管盲區(qū)。

（二）分類管理、分賬核算的提出

2014年和2015年，國務(wù)院批復(fù)了3家政策性銀行的改革總體方案，《方案》指出，“要明確政策性業(yè)務(wù)與自營性業(yè)務(wù)的界限，強(qiáng)化政策性銀行的政策職能定位。為防止政策性業(yè)務(wù)與自營業(yè)務(wù)之間的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，有效開展資金監(jiān)管，合理評估政策性業(yè)務(wù)與自營業(yè)務(wù)不同經(jīng)營性質(zhì)的實(shí)際情況，有必要對政策性業(yè)務(wù)與自營業(yè)務(wù)實(shí)行分類管理、分賬核算”。2021年3月，《政府工作報(bào)告》就在“深化財(cái)稅金融體制改革”工作中明確提出“推進(jìn)政策性銀行分類分賬改革”；7月6日召開的國務(wù)院金融委會(huì)議也再次強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持依法合規(guī)，完善規(guī)則制度，一行一策，從增量改革入手，漸進(jìn)式、分步驟推進(jìn)存量業(yè)務(wù)改革，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)分類管理分賬核算，有序提高透明度，強(qiáng)化資本約束，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，健全激勵(lì)機(jī)制，壓實(shí)機(jī)構(gòu)主體責(zé)任”。2022年中央巡視組對部分政策性銀行進(jìn)行了巡視督查，分類管理分賬核算作為了督查重點(diǎn)，對于未達(dá)到要求的銀行均提出了整改意見。

（三）分類管理分賬核算的必要性及目前進(jìn)展情況

政策性金融運(yùn)作過程中可能會(huì)有一定的損失，鑒于當(dāng)前政府財(cái)政狀況，國家不能無限制地向政策性銀行注入資本，因此，政策性銀行必須實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，具備“自給自足”的能力。一方面，要充分發(fā)揮政策性銀行的作用，確保國家賦予的職能得以履行；另一方面，還需要引入一定的市場化手段，拓展自營性業(yè)務(wù)增加資本，創(chuàng)造利潤反哺政策性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展。

采取分類管理分賬核算的制度安排，不僅能夠有效地劃分兩類業(yè)務(wù)，還能夠有效地阻止道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，降低金融尋租的可能性，提高財(cái)政資金的利用效率，促進(jìn)金融市場的公正競爭，從而為構(gòu)建多元化、多層次的銀行發(fā)展格局奠定良好的基礎(chǔ)。三家銀行正全力推進(jìn)分類管理和分賬核算的改革。

三、分類管理、分賬核算面臨的主要問題

（一）缺乏相關(guān)法律規(guī)定

根據(jù)國際上的慣例，政策性業(yè)務(wù)特點(diǎn)是貸款貼息、財(cái)政補(bǔ)助、政府承擔(dān)貸款無法及時(shí)回收的損失。目前，我國還沒有制定相應(yīng)的法律來確定政策性業(yè)務(wù)的范圍，僅依據(jù)政府發(fā)布的規(guī)范性文件和行政許可來判定，顯而易見，仍然缺乏對其約束法律條文。同時(shí)此類政策性文件一般為涉密文件，知悉范圍有限，甚至連部分政策性銀行的員工都不清楚政策性業(yè)務(wù)與自營性業(yè)務(wù)劃分的原則。

政策性銀行立法的缺失已經(jīng)制約和影響了政策性銀行的作用發(fā)揮與后續(xù)發(fā)展。一方面，由于政策性業(yè)務(wù)有著自身的特點(diǎn)，如果片面地執(zhí)行與傳統(tǒng)的商業(yè)銀行相同的法律法規(guī)，政策性銀行業(yè)務(wù)發(fā)展以及針對他們的監(jiān)管工作必然遇到很多現(xiàn)實(shí)的問題。另一方面，因政策性銀行資金來源有別于商業(yè)銀行，對盈利水平的要求也相對較低，往往在貸款利率報(bào)價(jià)水平上有一定的優(yōu)勢，商業(yè)銀行以存在不正當(dāng)競爭、擾亂金融市場秩序?yàn)槊虮O(jiān)管機(jī)構(gòu)與銀行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行“投訴”的事件也時(shí)有發(fā)生。

（二）缺乏統(tǒng)一的分賬核算規(guī)則和辦法

在運(yùn)作過程中，政策性業(yè)務(wù)與自營性業(yè)務(wù)之間的關(guān)系密切而復(fù)雜，從資金籌集、成本核算到利潤構(gòu)成，是一個(gè)緊密相連的整體。政策性銀行信用評級為國家主權(quán)級，資金主要來源于金融債，因金融債評級與國債一致，故發(fā)行成本相對較低。理論上講基于發(fā)債的資金應(yīng)該用于開展政策性業(yè)務(wù)，但目前來看，自營性業(yè)務(wù)也依靠發(fā)債資金；因?yàn)檎咝糟y行一套班子負(fù)責(zé)全部的業(yè)務(wù)，工資薪金、差旅費(fèi)、折舊費(fèi)等費(fèi)用也無法精確區(qū)分；政策性業(yè)務(wù)與自營性業(yè)務(wù)都會(huì)衍生出企業(yè)存款，企業(yè)存款如何區(qū)分值得商榷；政策性銀行的中間業(yè)務(wù)收入應(yīng)該如何劃分也沒有明確的規(guī)定。

因分?jǐn)傄?guī)則不同，三家政策性銀行兩類業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表編制的規(guī)則并不統(tǒng)一。從目前中國進(jìn)出口銀行的處理模式來看，對于可以直接進(jìn)行兩類業(yè)務(wù)劃分的均先直接劃分，如信貸、貿(mào)易融資、股權(quán)投資、同業(yè)等資產(chǎn)，按照分類規(guī)則逐筆明確分類。對于固定資產(chǎn)、在建工程、使用權(quán)資產(chǎn)等無法直接劃分的資產(chǎn)，則通過不區(qū)分的過渡科目進(jìn)行歸集，在形成報(bào)表時(shí)，按照該時(shí)點(diǎn)自營性與政策性業(yè)務(wù)資產(chǎn)總額的占比進(jìn)行分?jǐn)偂Ｊ杖胫С鲱惖姆诸惙椒ㄒ彩侨绱?，能直接對?yīng)至單筆業(yè)務(wù)的收入與支出，依據(jù)單筆業(yè)務(wù)分類進(jìn)行歸集，如貸款利息收入、信用減值損失、稅金及附加、評估費(fèi)或律師費(fèi)等，對于員工工資、房屋折舊等無法區(qū)分的費(fèi)用則歸入不區(qū)分費(fèi)用，最后形成報(bào)表時(shí)按照各類業(yè)務(wù)資產(chǎn)總額占全量期末資產(chǎn)總額的比例分?jǐn)偂?/p>

（三）缺乏完善的系統(tǒng)支持

現(xiàn)代銀行業(yè)務(wù)地開展高度依賴信息技術(shù)，銀行的日常運(yùn)行已經(jīng)離不開信息技術(shù)支撐。分賬核算更是需要強(qiáng)大的系統(tǒng)支持，目前政策性銀行普遍存在信息系統(tǒng)不完善的情況。據(jù)了解，政策性銀行核算部門仍需手工編制兩類業(yè)務(wù)的報(bào)表，因此兩類業(yè)務(wù)報(bào)表僅按月提供，無法按日生成，而報(bào)表的數(shù)據(jù)質(zhì)量直接依賴于編制人員的業(yè)務(wù)水平。為做到較為精準(zhǔn)的分賬核算必須開發(fā)一個(gè)具有強(qiáng)大兼容性的的信息技術(shù)系統(tǒng)。

（四）業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理能力不足，難以有效實(shí)施分類管理分賬核算

首先，實(shí)施分類管理分賬核算需要財(cái)務(wù)人員具備專業(yè)知識和技能。財(cái)務(wù)人員需要掌握會(huì)計(jì)、稅法、財(cái)務(wù)管理等方面的知識，同時(shí)需要具備較強(qiáng)的責(zé)任心。然而，部分政策性銀行的財(cái)務(wù)人員缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和技能，無法正確理解和執(zhí)行分類管理分賬核算的規(guī)定，導(dǎo)致財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性受到影響。

其次，分類管理分賬核算需要財(cái)務(wù)管理人員具備較強(qiáng)的組織和協(xié)調(diào)能力。財(cái)務(wù)管理人員需要制定具體的分賬核算方案，并且要監(jiān)督和指導(dǎo)各部門執(zhí)行落實(shí)，確保財(cái)務(wù)信息的及時(shí)、準(zhǔn)確、完整。然而，很多政策性銀行的管理人員缺乏這方面的經(jīng)驗(yàn)和能力，導(dǎo)致分類管理分賬核算無法得到有效實(shí)施。

此外，分類管理分賬核算還需要財(cái)務(wù)人員具備良好的溝通和合作能力。在分賬核算過程中，財(cái)務(wù)人員需要與其他部門的員工密切合作，及時(shí)了解各部門的業(yè)務(wù)情況。然而，很多財(cái)務(wù)人員對具體業(yè)務(wù)不夠了解，無法與其他部門的員工有效溝通和協(xié)作，這也導(dǎo)致財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性受到影響。

四、分類管理分賬核算的意見建議

（一）健全和完善法律法規(guī)，從法律層面規(guī)定政策性業(yè)務(wù)與自營性業(yè)務(wù)區(qū)分的原則

根據(jù)國外政策性銀行的經(jīng)驗(yàn)，兩類業(yè)務(wù)范圍的界定要以法律作為支撐。為了更好地推動(dòng)政策性銀行的改革，必須迅速制定相關(guān)的立法，清晰地劃分出政策性、自營性等不同類型的業(yè)務(wù)，并且為它們的經(jīng)營活動(dòng)提供合理的規(guī)范，從而讓其能夠更好地遵守相關(guān)的法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)自我約束、自主決策和健康發(fā)展。建議根據(jù)“法律定框架、監(jiān)管部門定具體范圍”的要求，嚴(yán)格限制自營性業(yè)務(wù)的范圍，并且對它們的規(guī)模進(jìn)行有效的管理，以免影響到政策性銀行的正常運(yùn)作。

（二）制定國家財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)主管部門和銀行監(jiān)管部門認(rèn)可的分賬核算規(guī)則和辦法

兩類業(yè)務(wù)分類核算的過程中，政策性銀行運(yùn)用了較多的分?jǐn)偡椒?，更偏向于管理?huì)計(jì)，一般管理會(huì)計(jì)的信息主要用于內(nèi)部管理和內(nèi)部決策。而兩類業(yè)務(wù)分賬核算所獲得的財(cái)務(wù)信息需向主管部門、監(jiān)管部門報(bào)送，并且需對外披露，屬于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的范疇。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的開展必須有明確的核算辦法進(jìn)行指導(dǎo)，故建議積極將兩類業(yè)務(wù)核算過程中遇到的問題向國家財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)主管部門反饋，爭取由國家財(cái)務(wù)主管部門制定和印發(fā)《政策性銀行分賬核算實(shí)施意見》。政策性銀行僅需按照該核算實(shí)施意見執(zhí)行即可，這也將使得政策性金融機(jī)構(gòu)分賬核算的方法得到統(tǒng)一，增加政策性銀行間兩類業(yè)務(wù)賬務(wù)信息的可比性。當(dāng)然，在政府部門發(fā)布相關(guān)規(guī)定之前，政策性銀行可以自行探索研究并制定本單位的分賬核算辦法，以便指導(dǎo)本單位分賬核算。

（三）建立完善的信息支持系統(tǒng)

創(chuàng)新和發(fā)展信息化建設(shè)，將兩類業(yè)務(wù)的分類核算嵌入業(yè)務(wù)系統(tǒng)，減少人工判斷已成為政策性銀行的當(dāng)務(wù)之急。信息支持系統(tǒng)除了能達(dá)到一般銀行業(yè)務(wù)需要的功能外，需要做到一是從源頭上確保兩類業(yè)務(wù)的分類準(zhǔn)確，目前大部分是根據(jù)員工的人為判斷來區(qū)分兩類業(yè)務(wù)，存在一定的操作風(fēng)險(xiǎn)，較為科學(xué)的方法為通過員工錄入的貸款信息，由系統(tǒng)自動(dòng)判斷兩類業(yè)務(wù)的歸屬。二是業(yè)務(wù)處理過程中也涉及較多的人工計(jì)算，如一個(gè)客戶既有政策性業(yè)務(wù)又有自營性業(yè)務(wù)，則對應(yīng)貸款的律師費(fèi)就需要人為計(jì)算并分?jǐn)?。信息系統(tǒng)應(yīng)該具備提示并按一定規(guī)則分?jǐn)偟墓δ?。第三，由于?jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，政府支持的重點(diǎn)領(lǐng)域正在不斷變化，政策性銀行的服務(wù)范圍也應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整，所以信息系統(tǒng)的建設(shè)必須有一定的兼容性，以確保其運(yùn)作的有效性。

（四）提升財(cái)會(huì)人員綜合素質(zhì)

為實(shí)現(xiàn)分賬管理分類核算，就需要培育復(fù)合型的財(cái)務(wù)管理人才，不僅需要掌握管理與財(cái)務(wù)知識，更需要對政策性銀行業(yè)務(wù)及工作流程有充分地了解，同時(shí)具備較強(qiáng)的溝通與協(xié)調(diào)能力。建議政策性銀行在人才培養(yǎng)方面，多管齊下，通過線上線下培訓(xùn)、以老帶新、“雙向選擇”、多崗位歷練等方式，培養(yǎng)業(yè)財(cái)融合型的財(cái)務(wù)管理人才，這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)分賬核算目標(biāo)。

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作者單位：中國進(jìn)出口銀行浙江省分行