新版“海洋安全戰(zhàn)略”彰顯歐盟海權(quán)競逐目標(biāo)

徐若杰

海洋安全是歐盟共同安全與防務(wù)政策（ESDP）的重要內(nèi)容，是在一個長周期內(nèi)指導(dǎo)歐盟各項(xiàng)涉海政策的頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，旨在為歐盟及成員國相關(guān)政策決策及實(shí)施提供原則性和方向性指引。2023年3月10日，歐盟委員會、歐盟共同外交與安全政策高級代表聯(lián)合發(fā)布《加強(qiáng)歐盟海上安全戰(zhàn)略，應(yīng)對不斷變化的海上威脅》文件（簡稱“海洋安全戰(zhàn)略”）。文件的發(fā)布，標(biāo)志著歐盟在時隔九年后完成了對2014版“海洋安全戰(zhàn)略”的全面更新。這是歐盟延續(xù)近年來積極推動的戰(zhàn)略自主性建設(shè)道路，基于歐盟“戰(zhàn)略指南針（2022）”強(qiáng)化共同防務(wù)能力的全新舉措，彰顯了歐盟試圖以更加積極有為的姿態(tài)，鞏固和擴(kuò)展成員國海上集體利益，宣示推廣西方價(jià)值觀的戰(zhàn)略目標(biāo)。

長期以來，海洋安全問題并不在歐盟關(guān)注范圍內(nèi)，而是完全由各成員國自行負(fù)責(zé)，歐盟更多的是提供溝通協(xié)調(diào)的平臺。2014年發(fā)布的《歐盟海洋安全戰(zhàn)略》及同時啟動的“行動方案”，標(biāo)志著海洋安全正式成為歐盟層面的戰(zhàn)略事項(xiàng)，初步奠定了歐盟相關(guān)集體行動的框架。此后，歐盟一直將自身視作海洋安全公共產(chǎn)品的供給者，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)基于規(guī)則的全球海洋治理實(shí)踐，在應(yīng)對海上非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)和創(chuàng)新海洋合作概念等方面取得了若干成就。

以2017年歐盟理事會發(fā)布《修訂海洋安全戰(zhàn)略行動方案結(jié)論》為開端，歐盟成員國圍繞更新“海洋安全戰(zhàn)略”進(jìn)行了漫長且激烈的政策辯論。新版戰(zhàn)略文件就是內(nèi)部協(xié)調(diào)和凝聚共識的結(jié)晶。歐盟更新“海洋安全戰(zhàn)略”的主要動因，是為了更加高效地應(yīng)對國際新形勢下日益復(fù)雜多元的海洋安全挑戰(zhàn)，提升其在國際地緣政治格局和全球海洋治理體系中的地位。歐盟在新版“海洋安全戰(zhàn)略”中指出，當(dāng)前全球海洋領(lǐng)域的戰(zhàn)略競爭持續(xù)加劇，歐盟面臨更加復(fù)雜的多層次安全威脅：一是來自歐洲邊緣海域的地緣政治威脅，集中體現(xiàn)在烏克蘭危機(jī)對海上安全和歐洲經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的溢出效應(yīng)。歐盟認(rèn)為俄羅斯的軍事行動嚴(yán)重沖擊地中海、黑海、波羅的海等歐洲邊緣海域的海洋安全秩序，威脅歐盟及成員國在上述海域的政治和經(jīng)濟(jì)利益，包括自由航行、無害通過、海洋基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等。二是多種海洋非傳統(tǒng)安全問題也將對歐盟海洋利益構(gòu)成長期性威脅，如氣候變化、海洋資源枯竭等可能會激化海上戰(zhàn)略競爭，同時滋生各類海上犯罪活動。

總體而言，歐盟更新“海洋安全戰(zhàn)略”的實(shí)質(zhì)，是以“泛安全化”邏輯實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)兩類海洋安全政策的整合優(yōu)化，以更好地適應(yīng)技術(shù)變革等因素帶來的傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全議題日益難以區(qū)分的狀況，在提高戰(zhàn)略資源利用效率的同時，全方位提升歐盟應(yīng)對當(dāng)前及未來復(fù)雜海上安全挑戰(zhàn)的能力。

從歐盟的相關(guān)政策表述來看，多邊主義是歐盟海洋安全戰(zhàn)略布局實(shí)施的核心原則。歐盟在新版“海洋安全戰(zhàn)略”文件中反復(fù)強(qiáng)調(diào)了多邊主義原則的重要性：一方面，加強(qiáng)歐盟內(nèi)部成員國之間的多邊協(xié)調(diào)，包括2024年組織舉辦年度歐盟海軍演習(xí)、增強(qiáng)漁業(yè)管理局（ECFA）和海洋安全局（EMSA）等歐盟涉海機(jī)構(gòu)之間的工作協(xié)調(diào)性等；另一方面，加強(qiáng)與伙伴國之間的海洋安全戰(zhàn)略合作，包括信息共享、海上態(tài)勢感知能力建設(shè)、人員培訓(xùn)等，尤其是在幾內(nèi)亞灣、“印太”等歐盟的重點(diǎn)戰(zhàn)略關(guān)切區(qū)域。

歐盟在新版“海洋安全戰(zhàn)略”文件中，對當(dāng)前和未來根本性的海上安全利益，以及六類宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行了系統(tǒng)性規(guī)劃界定，針對性地修正了2014版戰(zhàn)略對上述內(nèi)容界定過于籠統(tǒng)、偏重非傳統(tǒng)安全和海洋治理而淡化軍事工具的使用、戰(zhàn)略聚焦區(qū)域集中在歐洲及周邊海域等問題。

2022年11月10日，法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)诜▏羵惡＼娀叵蜍婈?duì)發(fā)表講話時提出制定新的國家戰(zhàn)略理論，以便在“世界秩序的破裂中保護(hù)法國的主權(quán)”。

首先，歐盟將“維護(hù)歐盟、成員國、公民和伙伴國安全”“維護(hù)全球和平與穩(wěn)定，保持海上航線的自由和開放”“保護(hù)關(guān)鍵海上基礎(chǔ)設(shè)施”等標(biāo)記為根本性海上安全利益。上述內(nèi)容帶有鮮明的“泛安全化”烙印，兼顧了傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全兩類現(xiàn)實(shí)需求，尤其是非傳統(tǒng)安全問題外溢產(chǎn)生的潛在安全威脅。

其次，歐盟設(shè)定了六大海洋安全戰(zhàn)略目標(biāo)，包括加強(qiáng)海上安全活動、與合作伙伴協(xié)作、建立領(lǐng)先的海洋領(lǐng)域意識、危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)管控、能力提升、教育培訓(xùn)。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，歐盟的政策工具箱同時包含了軍事和民事手段，既有成員國之間基于“海上存在協(xié)調(diào)（CMP）”的軍事行動整合，又有對西印度洋等國際公共海域打擊海盜國際合作的參與。

再次，對域外海域戰(zhàn)略關(guān)切的顯著增加是新版戰(zhàn)略的重大“新意”，歐盟的戰(zhàn)略布局幾乎覆蓋了全球海域，宣示了其渴望成為全球性海上力量的戰(zhàn)略雄心。

自2017年美國政府出臺“印太戰(zhàn)略”以來，在經(jīng)濟(jì)和地緣政治利益的雙重驅(qū)動下，歐洲國家和歐盟也緊隨其后陸續(xù)發(fā)布“印太戰(zhàn)略”文件，開始常態(tài)化密集涌入亞太地區(qū)，并在一定程度上協(xié)助配合美國實(shí)施對華戰(zhàn)略競爭，給地區(qū)安全帶來了諸多風(fēng)險(xiǎn)。2018年法國國防部率先發(fā)布《法國印太防務(wù)戰(zhàn)略》，并于2022年進(jìn)行了更新；2020年德國和荷蘭先后公布《印太戰(zhàn)略指導(dǎo)方針》；2021年9月歐盟正式發(fā)布《歐盟印太合作戰(zhàn)略》。

歐盟新版“海洋安全戰(zhàn)略”文件明確將亞太地區(qū)劃入其戰(zhàn)略關(guān)切區(qū)域，強(qiáng)調(diào)亞太地區(qū)的海上秩序直接關(guān)系到歐盟對重要海上航線安全的維護(hù)，會對歐洲繁榮與安全產(chǎn)生直接影響，因此需要在歐盟“印太戰(zhàn)略”框架下進(jìn)一步加強(qiáng)在亞太地區(qū)的海上存在，提升在亞太海洋安全體系中的地位和話語權(quán)。簡言之，歐盟希冀在亞太地緣政治格局中成為足以左右地區(qū)海洋秩序的“域外支柱”，尋求獲取更高的海權(quán)地位，以相對獨(dú)立的身份發(fā)揮戰(zhàn)略影響力，而不是僅僅作為中美海上博弈的“看客”和美國對華制衡的“跟班”。

此外，歐盟新版“海洋安全戰(zhàn)略”文件凸顯了強(qiáng)烈的對華競爭色彩，多處內(nèi)容含沙射影劍指中國，甚至涉及敏感的邊界爭議和內(nèi)政問題。歐盟認(rèn)為“印太已經(jīng)成為地緣政治競爭激烈的地區(qū)，在東海、南海、臺海的武力展示和日益加劇的安全形勢，直接影響歐盟的繁榮與安全”，并在此基礎(chǔ)上設(shè)置了若干任務(wù)類型，包括在共同安全與防衛(wèi)政策（CSDP）框架內(nèi)部署海外派遣和行動、擴(kuò)大與亞太地區(qū)合作伙伴的安全聯(lián)系等。結(jié)合歐盟在“印太戰(zhàn)略”報(bào)告中對中國軍力增長的疑懼，以及美歐在科技、經(jīng)貿(mào)、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域逐漸加強(qiáng)的聯(lián)合制華趨勢來看，歐盟對亞太地區(qū)介入力度的持續(xù)增強(qiáng)將增大我國維護(hù)周邊安全和重大國家利益的壓力，也將增加中歐在亞太發(fā)生外交摩擦甚至沖突的安全風(fēng)險(xiǎn)。需要指出的是，該文件雖然包含著歐盟提升對華競爭性的戰(zhàn)略考量，但并不意味著歐盟不希望競爭成為中歐關(guān)系主基調(diào)的方針發(fā)生了大的改變，例如在具體的文字表述上保持了克制，未公開點(diǎn)名對中國進(jìn)行攻訐。

雖然進(jìn)行了精細(xì)縝密的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，展現(xiàn)了強(qiáng)烈的戰(zhàn)略決心及意愿，但是歐盟難以回避戰(zhàn)略實(shí)施中面臨的多重限制，這一“海洋安全戰(zhàn)略”從文本到政策成果勢必會經(jīng)歷一個漫長且艱難的過程。

第一，歐盟內(nèi)部協(xié)調(diào)困難重重。海洋安全戰(zhàn)略在性質(zhì)上屬于歐盟共同外交與安全政策的分支，“政府間主義”是核心運(yùn)行原則，文件雖然由歐盟頒布，但對成員國的約束力有限。在后續(xù)的部署落實(shí)中，成員國保留了根據(jù)本國利益做出選擇的權(quán)利。歐盟成員國并非都擁有需要重視的海洋利益，因此能在多大程度上存在統(tǒng)一的海洋安全戰(zhàn)略共識尚存疑問。歐盟內(nèi)部在強(qiáng)化海洋安全戰(zhàn)略的必要性、側(cè)重點(diǎn)、資源投入意愿、對華政策等方面原本存在明顯分歧，新版戰(zhàn)略文件的出臺更多的是由于法國、荷蘭和德國三國的大力推動，雜糅了存在分歧的多種利益訴求。但在烏克蘭危機(jī)后歐盟戰(zhàn)略重心被迫聚焦在歐洲的大背景下，有多少成員國愿意支持歐盟投入大量資源落實(shí)宏大的海洋安全戰(zhàn)略目標(biāo)尚難確定。歐盟并未建立統(tǒng)一的海軍部隊(duì)，海上行動必須仰仗成員國的支持配合。值得一提的是，鑒于歐盟內(nèi)部官僚機(jī)構(gòu)冗雜，效率低下且缺乏協(xié)調(diào)的頑疾，整合軍事與民事涉海部門的巨大難度，也會給歐盟的海洋戰(zhàn)略努力帶來掣肘。

第二，美歐戰(zhàn)略目標(biāo)和利益差異限制著歐盟的海洋作為，直接影響著歐盟的海上能力?？绱笪餮髴?zhàn)略合作才是歐盟緩解海洋安全焦慮問題的最大依靠。以亞太事務(wù)為例，美國希冀的是通過將歐盟和北約作為整體引入亞太地區(qū)，充當(dāng)美國推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”和制衡中國的助手，在美國統(tǒng)籌指揮下進(jìn)行政策協(xié)調(diào)，根據(jù)美國的需要和利益提供輔助配合；歐盟則希望在介入亞太問題上擁有更多的自主性，以“平等伙伴”的獨(dú)立身份與美國進(jìn)行協(xié)調(diào)，而非在美國主導(dǎo)下扮演從屬角色。此外，歐盟對于亞太地區(qū)的政策價(jià)值，以及美國制衡中國的強(qiáng)硬政策路線始終心存疑慮，擔(dān)心與美國的政策捆綁會損害自身利益。美國和歐盟不同的戰(zhàn)略目標(biāo)和利益訴求，可能會再次引發(fā)新的美歐矛盾，而離開美國的支持和協(xié)調(diào)，歐盟也很難獨(dú)立實(shí)現(xiàn)設(shè)定的“印太戰(zhàn)略”目標(biāo)。