一村一法律顧問制度問題反思與重塑

劉 鵬,崔彩賢

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院,陜西 楊凌 712100)

*通信作者

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年)首次提出“法治鄉(xiāng)村”概念,中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》(2020 年)全面系統(tǒng)地闡釋了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基本理論問題,對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、主要任務(wù)、組織實(shí)施等作出了詳細(xì)部署,法治鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)入了換擋提速的新時(shí)期。如何在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中充分發(fā)揮已經(jīng)全面推廣的一村一法律顧問制度的有效作用,是新時(shí)代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)命題。一村一法律顧問制度的運(yùn)行效果直接影響著法治鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史進(jìn)程,關(guān)系著法治社會(huì)建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。學(xué)界對(duì)一村一法律顧問制度已有密切關(guān)注,有學(xué)者從政策過程視角分析,認(rèn)為一村一法律顧問制度在政策活動(dòng)中存在短板、缺乏有效的評(píng)估體系,多元監(jiān)控機(jī)制的缺位導(dǎo)致“內(nèi)卷化”等[1];也有學(xué)者從制度設(shè)置和運(yùn)行分析,認(rèn)為一村一法律顧問制度設(shè)置過分一體化[2],運(yùn)行存在過度行政化,造成非可持續(xù)性困境[3]。針對(duì)現(xiàn)存問題,學(xué)者提出了從供給和需求兩個(gè)方面推進(jìn)基層公共法律服務(wù)均等化[4],加強(qiáng)輿論宣傳、重視隊(duì)伍建設(shè)、加大資金投入、創(chuàng)新工作機(jī)制和健全考評(píng)監(jiān)督機(jī)制等建議[5]?，F(xiàn)有的研究從一村一法律顧問制度運(yùn)行的現(xiàn)存問題出發(fā),試圖通過優(yōu)化制度設(shè)計(jì)從而更好地發(fā)揮制度治理效能。但是現(xiàn)有研究?jī)H關(guān)注問題的表象,缺乏對(duì)問題表象之下的角色沖突內(nèi)在原因分析,因此提出的制度完善建議不能對(duì)癥下藥,無法為破解一村一法律顧問制度困局提供正確的進(jìn)路。因此,要不斷強(qiáng)化一村一法律顧問制度在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用和地位,必須對(duì)制度本身進(jìn)行深入反思并予以修改完善。

一、一村一法律顧問制度歷史沿革與變遷

(一)一村一法律顧問制度初創(chuàng)探索階段

為了貫徹落實(shí)黨的十六屆五中全會(huì)提出的推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大歷史任務(wù),司法部出臺(tái)了《關(guān)于司法行政工作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的意見》(2006年),要求拓展農(nóng)村法律服務(wù)領(lǐng)域,律師要為農(nóng)村提供法律顧問、法律咨詢、代理訴訟和法律援助等服務(wù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)工作者通過擔(dān)任村民委員會(huì)的法律顧問,幫助農(nóng)村建章立制、實(shí)施依法治理等,服務(wù)農(nóng)村社會(huì)的法治化管理。該意見嘗試引導(dǎo)律師和基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任村民委員會(huì)的法律顧問,為農(nóng)村提供法律服務(wù),這為鄉(xiāng)村法律顧問制度的建立奠定了政策基礎(chǔ)。自2007年開始,浙江省寧波市為了加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),率先制定了《寧波市建立農(nóng)村法律顧問制度實(shí)施意見》,將全市執(zhí)業(yè)律師和基層法律服務(wù)工作者納入法律顧問隊(duì)伍,明確了法律服務(wù)的內(nèi)容和形式,為全市兩千多個(gè)行政村配備了一村一法律顧問[6],因此寧波市成為我國(guó)一村一法律顧問制度實(shí)踐探索的發(fā)源地。在2010年,浙江省和海南省分別制定了《關(guān)于推進(jìn)全省鄉(xiāng)村法律顧問工作的意見》和《農(nóng)村法律顧問管理規(guī)定(試行)》,一村一法律顧問制度的實(shí)踐探索正式起航。

(二)一村一法律顧問制度全面普及階段

黨的十八大報(bào)告將全面依法治國(guó)作為重要任務(wù),農(nóng)村法治建設(shè)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要組成部分。司法部于2014年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》,該意見要求積極探索建立鄉(xiāng)村法律顧問制度,通過政府購(gòu)買方式,向鄉(xiāng)村選派律師或基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任法律顧問,逐步實(shí)現(xiàn)一村一法律顧問。鄉(xiāng)村法律顧問制度首次出現(xiàn)在國(guó)家層面的規(guī)范性文件中。自此以后,廣東省、江蘇省、陜西省等20多個(gè)省份先后制定了一村一法律顧問工作制度文件,并將其納入重要工作。司法部明確要求,全國(guó)范圍內(nèi)應(yīng)在2018年底基本實(shí)現(xiàn)村(居)法律顧問全覆蓋。

(三)一村一法律顧問制度深化發(fā)展階段

黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,一村一法律顧問制度是鄉(xiāng)村振興的重要法治保障。截止2019年4月,全國(guó)65萬個(gè)村(居)已經(jīng)配備法律顧問,覆蓋率達(dá)到99.9%。一村一法律顧問制度成為鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要基石。一村一法律顧問制度逐步帶動(dòng)了法律資源從城市向鄉(xiāng)村流動(dòng),從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)推廣,加強(qiáng)了廣大農(nóng)村地區(qū)的普法力度,在解決農(nóng)村糾紛和化解社會(huì)矛盾中發(fā)揮了重要作用。全國(guó)各地高度重視一村一法律顧問制度建設(shè),圍繞鄉(xiāng)村法治建設(shè)的中心目標(biāo),不斷探索新的工作模式,諸如陜西省西安市蓮湖區(qū)建立了社區(qū)法治“1133”工作模式[7]、廣東省建立了政府購(gòu)買機(jī)制與跨區(qū)對(duì)口支援機(jī)制[8]。

一村一法律顧問制度在短短的15年里,從無到有,從局部到全國(guó),經(jīng)歷了快速推進(jìn)的發(fā)展過程。制度推進(jìn)的背后是自下而上和自上而下兩種力量互相作用的結(jié)果,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)主要是自發(fā)的需要促進(jìn)了制度的產(chǎn)生與實(shí)施,在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則主要依靠行政力量的統(tǒng)一安排部署推進(jìn)。一村一法律顧問制度客觀上對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)發(fā)揮了重要推動(dòng)作用,對(duì)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要的保障作用。但是一村一法律顧問制度實(shí)際的運(yùn)行效果也應(yīng)當(dāng)值得關(guān)注,只有充分了解實(shí)際的運(yùn)行效果,才能把制度治理效能發(fā)揮到最佳水平。

二、一村一法律顧問制度運(yùn)行面臨的問題

為了深入了解一村一法律顧問制度的實(shí)際運(yùn)行效果,研究選擇了位于S省的63個(gè)行政村進(jìn)行了問卷調(diào)查和深度訪談,在調(diào)研期間共發(fā)出調(diào)查問卷3 370份,收回有效問卷 3 091份,訪談?dòng)涗?0份。通過對(duì)數(shù)據(jù)基本結(jié)果進(jìn)行處理分析后發(fā)現(xiàn):村民、村干部、駐村法律顧問和司法行政部門對(duì)于一村一法律顧問制度運(yùn)行反映的問題各不相同。

(一)村民對(duì)駐村法律顧問工作好評(píng)率低

村民對(duì)駐村法律顧問存在不知道、不認(rèn)可、不信任的問題。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn),村民知道駐村法律顧問的占比為54.6%,不知道有駐村法律顧問的占比45.4%;21.5%的村民認(rèn)為駐村法律顧問有較大作用,42%的村民認(rèn)為駐村法律顧問作用不大,認(rèn)為駐村法律顧問完全沒有作用的占比36.5%;20%的村民認(rèn)為法律顧問能公正地解決問題,46%的村民認(rèn)為法律顧問解決不了村里的主要問題,認(rèn)為法律顧問站在村委會(huì)一邊替村干部說話的占比34%。

“駐村法律顧問使用的有些話根本聽不懂;在對(duì)村委會(huì)的工作有意見的情況下,駐村法律顧問基本都是向著村委會(huì)說話,我想要解決的問題,駐村法律顧問也根本解決不了?！?村民訪談?dòng)涗?SYLJG20210825)

(二)村干部對(duì)駐村法律顧問工作認(rèn)可度差

村干部認(rèn)為駐村法律顧問存在工作時(shí)間難以保障、工作開展組織困難、部分建議實(shí)施困難等問題。村干部與駐村法律顧問之間有著較為緊密的聯(lián)系,駐村法律顧問的每一次蹲點(diǎn)服務(wù)都得首先與村干部聯(lián)系。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn),55%的村干部認(rèn)為駐村法律顧問能夠每月到村蹲點(diǎn)服務(wù)一次,35%的村干部認(rèn)為駐村法律顧問一年之中偶爾會(huì)到村駐點(diǎn),10%的村干部反映駐村法律顧問一年都沒來過村里;除開個(gè)別法律咨詢服務(wù)之外,在面對(duì)駐村法律顧問提出開展法治宣傳時(shí),61%的村干部認(rèn)為多數(shù)村民覺得學(xué)習(xí)法律知識(shí)對(duì)自己作用不大,導(dǎo)致人員組織困難;39%的村干部認(rèn)為場(chǎng)地有限和時(shí)間沖突導(dǎo)致組織群眾困難。

“駐村法律顧問對(duì)我們村委會(huì)集體決策提出了很多合法性建議,但是有些建議與我們村一貫遵循的習(xí)慣不一致,有些建議只從法律的角度來考慮問題,沒有結(jié)合本村的實(shí)際情況,導(dǎo)致有些法律建議難以實(shí)施?！?村干部訪談?dòng)涗?SYZJF20210826)

(三)駐村法律顧問工作自我成就感弱

受司法行政機(jī)關(guān)指派下鄉(xiāng)提供法律服務(wù)的駐村法律顧問認(rèn)為工作報(bào)酬低、村干部不積極配合、村民缺乏積極性。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn),85%的駐村法律顧問認(rèn)為當(dāng)前司法行政部門發(fā)放的勞動(dòng)報(bào)酬與勞動(dòng)付出完全不對(duì)等;15%的駐村法律顧問認(rèn)為當(dāng)前的報(bào)酬無法承擔(dān)下鄉(xiāng)的交通費(fèi),每次駐村法律服務(wù)不僅耽誤其他有償法律服務(wù)的機(jī)會(huì),甚至自己還得自擔(dān)成本,面對(duì)生存壓力根本不想承擔(dān)駐村法律顧問工作。37%的駐村法律顧問認(rèn)為村干部能盡最大努力為開展法律服務(wù)提供保障;但是63%的駐村法律顧問認(rèn)為村干部在組織保障上敷衍了事,無法為法律服務(wù)和法治宣傳提供有效保障。24%的駐村法律顧問認(rèn)為每次蹲點(diǎn)都有一些村民主動(dòng)咨詢并解決了一些法律問題;76%的駐村法律顧問認(rèn)為村民外出務(wù)工人員較多,留守村民缺乏積極性,每次蹲點(diǎn)前來咨詢的村民寥寥無幾,覺得是在浪費(fèi)自己的時(shí)間。

“我是一名年輕的專職律師,生存壓力挺大的,每次下鄉(xiāng)蹲點(diǎn)開展法律服務(wù)得到的補(bǔ)貼還不夠來回車費(fèi),我原本以為能在蹲點(diǎn)村擴(kuò)大自己的知名度,拓展一些案源。但是駐村開展法律服務(wù)工作并不容易,村干部在工作組織上存在畏難情緒,留守的老年村民也并沒有多少需要咨詢的法律問題,村里的很多問題我從法律的角度解決不了,一段時(shí)間之后村干部和村民對(duì)我就十分冷淡,我覺得后期的工作開展真的挺難的。”(駐村法律顧問訪談?dòng)涗?SYYWP20210929)

(四)司法行政人員對(duì)工作滿意度低

一村一法律顧問是各地司法行政部門主導(dǎo)推進(jìn)實(shí)施的具體工作任務(wù)。司法行政人員在推進(jìn)駐村法律顧問工作的過程中遇到了駐村法律顧問人員不足、財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持不足和監(jiān)督考核手段乏力的難題。

“我們縣行政村共計(jì)65個(gè),全縣只有2家律師事務(wù)所,從事律師工作共計(jì)不到10人,加上基層法律工作者,能擔(dān)任駐村法律顧問的人員不到13人,人均包村5個(gè)之多,駐村法律顧問的工作量確實(shí)很重;由于全縣經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),列支駐村法律顧問工作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)較少,給駐村法律顧問的工作補(bǔ)貼基本是象征性的;在考核評(píng)價(jià)駐村法律顧問工作時(shí),簡(jiǎn)單量化存在不合理之處,但定性效果評(píng)價(jià)機(jī)制卻難以建立,考核結(jié)果對(duì)駐村法律顧問缺乏有效的問責(zé)機(jī)制。建立常態(tài)化的駐村法律顧問工作激勵(lì)機(jī)制一直是我們努力解決的問題?！?縣司法局工作人員訪談?dòng)涗?SYZZJ20211006)

通過對(duì)S省一村一法律顧問工作涉及四方主體的調(diào)研訪談可以發(fā)現(xiàn),一村一法律顧問制度運(yùn)行與預(yù)期的目標(biāo)存在較大差距,各主體之間存在較大的觀點(diǎn)分歧、有時(shí)甚至是對(duì)立,駐村法律顧問的工作并不能讓村民、村委會(huì)和司法行政部門滿意,而近乎無償提供法律服務(wù)的駐村法律顧問也存在難處和怨氣。

三、一村一法律顧問制度運(yùn)行問題內(nèi)在原因檢視

一村一法律顧問制度的推行旨在推進(jìn)基層法治,通過行政權(quán)力配置法律服務(wù)資源,滿足鄉(xiāng)村各主體的法律服務(wù)需要。其初衷符合鄉(xiāng)村振興的客觀需要,順應(yīng)全面依法治國(guó)的時(shí)代需求[9]。但是從一村一法律顧問制度的實(shí)際運(yùn)行效果來看,無論是作為制度受益者的村民與村委會(huì),還是作為制度實(shí)施者的駐村法律顧問,抑或是作為制度實(shí)施推動(dòng)者的司法行政部門,都有不同程度的怨言。究其原因,一村一法律顧問制度本身存在供給不足的問題,截至目前沒有全國(guó)統(tǒng)一的一村一法律顧問制度專門性規(guī)范和文件,現(xiàn)行的制度分別由各省市縣自行制定,指導(dǎo)思想不統(tǒng)一,制度具體內(nèi)容也存在失當(dāng)和不完善之處[10]。本文選取浙江、廣東、江蘇和陜西四省的一村一法律顧問制度(見表1)作為分析樣本,審視制度運(yùn)行效果不佳的原因。

表1 駐村法律顧問工作職責(zé)

(一)駐村法律顧問工作職責(zé)過于寬泛導(dǎo)致其角色沖突

從現(xiàn)行各省關(guān)于駐村法律顧問工作職責(zé)規(guī)定的具體內(nèi)容來看,駐村法律顧問服務(wù)對(duì)象包括村民、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等其他涉訴涉訪維穩(wěn)部門,服務(wù)事項(xiàng)既包括特定主體的法律咨詢、出具法律意見、糾紛化解和法律援助等,又包括不特定主體的法治宣傳、鄉(xiāng)規(guī)民約等規(guī)范的合法性審查等。駐村法律顧問既是村民和村委會(huì)的法律服務(wù)者,也是法律糾紛的調(diào)解員,還是政府相關(guān)部門的法治宣傳員、維穩(wěn)情報(bào)員。駐村法律顧問的多重社會(huì)角色會(huì)導(dǎo)致角色沖突。

根據(jù)社會(huì)角色理論,不同的社會(huì)角色應(yīng)當(dāng)具有與其相對(duì)的權(quán)利、義務(wù)和行為規(guī)范,每個(gè)角色都有一定的角色期待,但這些期待彼此出現(xiàn)矛盾或個(gè)體對(duì)過多的角色期待難以應(yīng)付時(shí),就必然會(huì)造成不同角色間發(fā)生沖突[11]。駐村法律顧問多重社會(huì)角色在理想層面可以共存,因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)者把全村看成一個(gè)利益整體,把駐村法律顧問視為能時(shí)刻堅(jiān)守中立并不帶個(gè)人感情色彩的理性人。但是現(xiàn)實(shí)中,村域范圍內(nèi)的矛盾糾紛可能會(huì)發(fā)生在村民內(nèi)部之間、村民與村委會(huì)之間,有時(shí)甚至也可能發(fā)生在村民與基層人民政府之間。身為法律服務(wù)人員必須堅(jiān)守的職業(yè)倫理根本要求是,要堅(jiān)定地站在服務(wù)對(duì)象一邊,盡最大努力維護(hù)服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益,讓服務(wù)對(duì)象滿意;法律服務(wù)人員對(duì)當(dāng)事人負(fù)有忠誠(chéng)義務(wù)。當(dāng)一名駐村法律顧問在面對(duì)具體的法律爭(zhēng)議時(shí),他很可能先后為爭(zhēng)議雙方提供法律服務(wù),為兩個(gè)利益沖突方提供法律服務(wù)違反了忠誠(chéng)義務(wù),便會(huì)發(fā)生角色沖突。駐村法律顧問同時(shí)為爭(zhēng)議雙方提供法律服務(wù),從邏輯上也構(gòu)成了《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》所禁止的雙方代理,盡管這種雙方代理與律師執(zhí)業(yè)中的雙方代理不盡相同,但是駐村法律顧問為爭(zhēng)議雙方都提供法律服務(wù)的行為必然會(huì)引起爭(zhēng)議雙方的警惕、猜忌,提供法律服務(wù)的過程可能會(huì)充滿不信任,這種狀態(tài)下的法律服務(wù)很難取得定分止?fàn)幍牧己眯Ч?/p>

駐村法律顧問擔(dān)任法治宣傳員、維穩(wěn)情報(bào)員,往往是站在管理者的角度,履行管理者委托其承擔(dān)的職責(zé),當(dāng)村民與管理者發(fā)生法律糾紛時(shí),駐村法律顧問的介入很可能既是裁判員(站在管理者一邊),又是運(yùn)動(dòng)員(站在村民一邊),必然會(huì)造成角色混同與沖突[12]。把唯一的駐村法律顧問當(dāng)成多元利益主體的委托人,有時(shí)甚至是兩個(gè)利益沖突方的法律服務(wù)主體,必然會(huì)造成駐村法律顧問角色沖突。駐村法律顧問角色沖突直接導(dǎo)致了廣大村民對(duì)駐村法律顧問的不認(rèn)可和信任危機(jī)。

(二)過度行政配置資源違反了法律服務(wù)市場(chǎng)化的客觀規(guī)律

一村一法律顧問制度產(chǎn)生的主要原因是在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的情況下,為了彌補(bǔ)鄉(xiāng)村法律資源的不足,由司法行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作為,將法律服務(wù)優(yōu)勢(shì)資源通過行政配置手段補(bǔ)充到法律資源稀缺的鄉(xiāng)村地區(qū),從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治。從現(xiàn)行制度規(guī)范看,一村一法律顧問制度行政配置的主導(dǎo)地位是明顯的。《浙江意見》規(guī)定各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排基層法律服務(wù)力量,加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和考核;《廣東意見》規(guī)定地級(jí)以上市司法行政部門統(tǒng)籌本地區(qū)的法律服務(wù)人才資源,指導(dǎo)縣(市、區(qū))建立完善向律師事務(wù)所購(gòu)買服務(wù)有關(guān)制度;《江蘇意見》規(guī)定省轄市、縣(市、區(qū))司法行政、民政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo),組織實(shí)施開展一村(社區(qū))一法律顧問工作;《陜西制度》規(guī)定市司法局根據(jù)所轄各縣(市、區(qū))的村(社區(qū))數(shù)量等基本情況和工作需要,負(fù)責(zé)本地區(qū)村(社區(qū))法律顧問的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和配置工作,縣(區(qū))司法局負(fù)責(zé)本轄區(qū)村(社區(qū))法律顧問的選派和更換工作。其他省市的一村一法律顧問都明確規(guī)定了司法行政部門的主導(dǎo)職責(zé)。由司法行政部門主導(dǎo)的一村一法律顧問制度自上而下全面覆蓋,能在一定程度上解決有與沒有的問題,對(duì)于階段性緩解偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的法治需求發(fā)揮了重要作用。但是隨著全面小康社會(huì)的建設(shè)不斷推進(jìn),社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化,一村一法律顧問制度要解決的主要矛盾也發(fā)生變化,一村一法律顧問制度建立之初目的是解決“有沒有”的問題,現(xiàn)在一村一法律顧問制度應(yīng)當(dāng)著力去解決“好不好”的問題,著力解決老百姓滿意不滿意的問題,關(guān)注焦點(diǎn)將從一村一法律顧問制度形式全覆蓋的數(shù)量要求逐步轉(zhuǎn)向制度的實(shí)際運(yùn)行效果。

改革開放以后,我國(guó)將使用者付費(fèi)等市場(chǎng)化原則引入到公共服務(wù)領(lǐng)域,逐步建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的公共服務(wù)體系,有效提升了公共服務(wù)供給水平[13-14]。堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的同時(shí),更好發(fā)揮政府積極作用,已經(jīng)成為堅(jiān)持與完善中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共識(shí)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善和發(fā)展下,法律服務(wù)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要組成部分。法律服務(wù)是供需雙方根據(jù)自愿和實(shí)際需要達(dá)成的一項(xiàng)服務(wù)交易,需求方可以根據(jù)自己的需要選擇自己滿意的服務(wù)商,服務(wù)商為了立足市場(chǎng)必然會(huì)為需求方提供最好的服務(wù)[15]。司法行政部門主導(dǎo)的一村一法律顧問法律服務(wù)資源配置[16],對(duì)需求方而言可能是一種生硬的送法下鄉(xiāng)服務(wù),原因主要在于駐村法律顧問可能只精通單一業(yè)務(wù)或能力欠佳,需求方面對(duì)這種無法選擇的法律服務(wù)難免抱怨,原本作為惠民工程的法律服務(wù)變成了減損政府形象的負(fù)面事件。

(三)責(zé)權(quán)利配置不當(dāng)導(dǎo)致工作開展不可持續(xù)

一村一法律顧問制度能否產(chǎn)生預(yù)期效果關(guān)鍵在于駐村法律服務(wù)人員。駐村法律服務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平、工作積極性和工作責(zé)任心等因素直接影響著法律服務(wù)效果,關(guān)乎鄉(xiāng)村法治建設(shè)水平。如何發(fā)揮駐村法律服務(wù)人員的積極作用,各省在制度規(guī)范中明確了一些措施,《浙江意見》規(guī)定加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和考核,對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的法律顧問工作,政府及相關(guān)部門予以一定的經(jīng)費(fèi)支持,重點(diǎn)加以扶持;《廣東意見》明確規(guī)定村(社區(qū))法律顧問“每個(gè)月至少到村(社區(qū))服務(wù)累計(jì)8小時(shí),每個(gè)季度至少舉辦1次法制講座”,并建立評(píng)估制度;《江蘇意見》規(guī)定各級(jí)民政部門要加強(qiáng)一村一法律顧問工作的評(píng)估檢查和輿論宣傳;《陜西制度》規(guī)定村(社區(qū))法律顧問應(yīng)自覺接受司法行政機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)司法所的監(jiān)督指導(dǎo),“對(duì)于工作懈怠的駐村法律顧問,縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向其所在律師事務(wù)所提出更換律師的要求”。從以上省份的制度規(guī)范可以看出,對(duì)于近乎無償提供法律服務(wù)的駐村法律顧問規(guī)定了嚴(yán)格的工作要求和檢查監(jiān)督;而對(duì)那些違反工作要求或檢查結(jié)果較差的駐村法律顧問,僅面臨著被替換的處理結(jié)果,這種處理結(jié)果對(duì)其毫無督促之力,對(duì)個(gè)別駐村法律顧問而言可能正中下懷,使其借機(jī)脫身。

從待遇保障來看,部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份為駐村法律顧問提供了一定的工作補(bǔ)貼,但是個(gè)別經(jīng)濟(jì)較為落后的省份提供的工作補(bǔ)貼甚至無法保障必要的交通費(fèi)。從各省駐村法律顧問組成人員結(jié)構(gòu)來看,駐村法律顧問主要由執(zhí)業(yè)律師組成,執(zhí)業(yè)律師是法律服務(wù)市場(chǎng)中的自由職業(yè)者,他們依靠提供法律服務(wù)獲得物質(zhì)生活保障,承擔(dān)駐村法律服務(wù)的工作是義務(wù)性的,近乎是無償?shù)?但是這項(xiàng)工作卻不屬于《中華人民共和國(guó)法律援助法》規(guī)定的法律援助范圍[17]。對(duì)于以執(zhí)業(yè)律師為主體的駐村法律顧問來講,僅僅依靠情懷而不從理性經(jīng)濟(jì)人出發(fā)考慮勞動(dòng)對(duì)價(jià),他們的工作動(dòng)力是不可持續(xù)的;況且多數(shù)被指派駐村的執(zhí)業(yè)律師是年輕律師或收入不高的律師,他們本身還在為生計(jì)奔波,近乎無償?shù)鸟v村法律服務(wù)工作只會(huì)讓他們疲于應(yīng)付[18]。當(dāng)前一村一法律顧問制度重點(diǎn)放在對(duì)駐村法律服務(wù)人員工作要求和檢查監(jiān)督,在責(zé)任無限大而權(quán)益無保障的情況下,無法從根本上激發(fā)駐村法律服務(wù)人員的積極性和主動(dòng)性,過多的硬性要求甚至有可能消減部分積極參與人員的公益熱情,產(chǎn)生適得其反的結(jié)果。

四、一村一法律顧問制度重塑

(一)重新定位駐村法律顧問的工作職責(zé)

法治鄉(xiāng)村建設(shè)背景下駐村法律顧問作用應(yīng)當(dāng)持續(xù)強(qiáng)化。法治中國(guó)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村法治建設(shè)是未來法治中國(guó)建設(shè)的重要組成部分?，F(xiàn)代化的鄉(xiāng)村僅依靠鄉(xiāng)規(guī)民約已經(jīng)無法化解全部矛盾糾紛,無法維護(hù)鄉(xiāng)村良好的社會(huì)秩序,也無法滿足鄉(xiāng)村振興發(fā)展的客觀需要。鄉(xiāng)村法治建設(shè)是鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代化的必然要求[19],最根本的問題是如何有效把國(guó)家法律植根于鄉(xiāng)村大地。我國(guó)廣大鄉(xiāng)村法治人才嚴(yán)重匱乏,要推進(jìn)鄉(xiāng)村的法治化進(jìn)程,短期內(nèi)必須依靠外部法治力量的輸入,駐村法律顧問在一定程度上填補(bǔ)了鄉(xiāng)村長(zhǎng)期無法律服務(wù)的空白,為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了重要法治保障。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的不斷發(fā)展,法律問題會(huì)越來越多,對(duì)法律服務(wù)的需要也會(huì)越來越強(qiáng)烈。鄉(xiāng)村“法律明白人”雖然已經(jīng)進(jìn)入試點(diǎn)階段[20],但是全面普及并發(fā)揮作用仍需時(shí)日,也無法從根本上替代駐村法律顧問的作用,因此,持續(xù)改進(jìn)和強(qiáng)化駐村法律顧問的作用是基本方向。

要重新認(rèn)識(shí)駐村法律顧問到底是誰的法律顧問?這個(gè)問題在一村一法律顧問制度建立之初并沒有清晰的認(rèn)識(shí),幾乎各省都把駐村法律顧問看成是一個(gè)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的萬能支柱,既為村民服務(wù),又為村委會(huì)服務(wù),甚至還為基層綜合治理部門服務(wù)。這樣理想化的設(shè)計(jì)忽視了鄉(xiāng)村各主體之間的內(nèi)在矛盾分歧,造成了駐村法律顧問角色沖突,嚴(yán)重影響了工作效果。要優(yōu)化駐村法律顧問工作,必須首先明確定位駐村法律服務(wù)主要服務(wù)對(duì)象。從鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本結(jié)構(gòu)來看,村委會(huì)作為村民自治組織,同時(shí)承擔(dān)著部分公共管理服務(wù)職能,在涉及農(nóng)村土地、開發(fā)建設(shè)、基層治理等其他與村民利益相關(guān)的事項(xiàng)中存在違法的可能性[21]?，F(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)村社會(huì)最突出的矛盾、挑戰(zhàn)法治建設(shè)最大的因素就是村委會(huì)有法不依及違法行為,村委會(huì)侵害村民利益最容易引發(fā)群體性事件;而村民之間的矛盾糾紛往往是個(gè)別的、零星的,基本不會(huì)影響社會(huì)基本面上的正常秩序。因此,在鄉(xiāng)村社會(huì)最需要法律護(hù)航的是村委會(huì),駐村法律顧問應(yīng)當(dāng)為村委會(huì)服務(wù),保證村委會(huì)在法治軌道上開展工作是其主要使命。村委會(huì)依法辦事也就達(dá)到了維護(hù)村民合法利益的目的,這個(gè)目的正是設(shè)置駐村法律顧問的初心。

駐村法律顧問是村委會(huì)的法律顧問,其工作職責(zé)就應(yīng)當(dāng)相應(yīng)予以收縮。駐村法律顧問的工作重心和主要職責(zé)為列席村委會(huì)召開的重大會(huì)議,為村委會(huì)提供法律咨詢,為“鄉(xiāng)規(guī)民約”進(jìn)行法律“體檢”,為村委會(huì)的各項(xiàng)決策出具書面法律意見,為村委會(huì)開展涉及村民利益的各項(xiàng)工作進(jìn)行事前合法性審查,確保村委會(huì)依法辦事,確保村干部合法盡責(zé)履職。在履行主要職責(zé)之外,駐村法律顧問可以開展法治宣傳、為村民提供法律咨詢服務(wù)、幫助村民申請(qǐng)法律援助等事項(xiàng),這些事項(xiàng)是鼓勵(lì)性的法律服務(wù),而不是職責(zé)性的法律服務(wù)內(nèi)容。

(二)重新歸位司法行政機(jī)關(guān)的職能

在一村一法律顧問制度產(chǎn)生和發(fā)展的過程中,司法行政機(jī)關(guān)是總設(shè)計(jì)師,也是制度的執(zhí)行者。省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)起草和制定一村一法律顧問制度,縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌本區(qū)域一村一法律顧問的選配、考核監(jiān)督管理,一村一法律顧問制度推進(jìn)的每一步都離不開司法行政機(jī)關(guān)的推動(dòng)。在個(gè)別法律服務(wù)資源較為緊缺的縣市,司法行政機(jī)關(guān)要做好法律顧問與村之間的對(duì)接安排,確保每一個(gè)村都會(huì)有一名法律顧問。一村一法律顧問制度運(yùn)行之初,司法行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制性地進(jìn)行法律資源配置,大大提高了行政效率,對(duì)于完成一村一法律顧問全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了重要作用。但是隨著鄉(xiāng)村法治社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步,行政手段配置法律資源的方式可能會(huì)違背法律服務(wù)供需雙方的意愿,造成資源浪費(fèi)的不良后果。

在注重一村一法律顧問制度實(shí)際運(yùn)行效果提升的新階段,司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聚焦宏觀制度的設(shè)計(jì)與優(yōu)化,定位于宏觀統(tǒng)籌監(jiān)督檢查。將一村一法律顧問法律服務(wù)人員與各村的對(duì)接等具體性事務(wù)交給市場(chǎng)去解決,充分尊重村委會(huì)與法律顧問之間的溝通和磋商,充分尊重村委會(huì)與法律顧問之間的互選意愿,由村委會(huì)與法律顧問之間簽訂正式的法律服務(wù)協(xié)議,法律顧問簽訂的法律服務(wù)協(xié)議需要其所在律師事務(wù)所(非律師法律顧問人員由其管理單位)審核蓋章方能生效。村委會(huì)在法律顧問不履職或履職不盡責(zé)的情況下,可以單方解除協(xié)議,另行選聘;在村委會(huì)不尊重法律顧問出具的法律意見,擅自做出違法事項(xiàng)或其他侵害村民利益的行為時(shí),在不聽從法律顧問建議的情況下,法律顧問可以解除協(xié)議并向律所(非律師人員向其管理單位)報(bào)告,律所(或其他管理單位)應(yīng)當(dāng)將報(bào)告內(nèi)容轉(zhuǎn)送當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)。

司法行政機(jī)關(guān)作為一村一法律顧問制度運(yùn)行,看得見的手必須適度收縮,而市場(chǎng)這只看不見的手需要及時(shí)補(bǔ)位,借助市場(chǎng)的力量不僅節(jié)約了行政運(yùn)行成本[22],而且大大激發(fā)了村委會(huì)和駐村法律顧問作為主要當(dāng)事方的主動(dòng)性和積極性,村委會(huì)為了獲得更好的法律服務(wù),自會(huì)全面考察法律顧問的工作能力和工作責(zé)任心;駐村法律顧問為了被村委會(huì)這個(gè)當(dāng)事人認(rèn)可,定會(huì)盡最大努力提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù),只有這樣的法律服務(wù)關(guān)系才能取得最好的制度運(yùn)行效果。

(三)完善激勵(lì)保障措施

駐村法律顧問主要服務(wù)對(duì)象是村委會(huì),因此,村委會(huì)就是駐村法律顧問的實(shí)際委托方;駐村法律顧問為村委會(huì)提供法律服務(wù),村委會(huì)作為實(shí)際聘任方應(yīng)當(dāng)支付服務(wù)對(duì)價(jià),同時(shí)對(duì)駐村法律顧問的工作進(jìn)行評(píng)價(jià),根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果決定續(xù)聘與解聘。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),村委會(huì)一般具有支付法律服務(wù)的能力,如果駐村法律顧問獲得了滿意的服務(wù)對(duì)價(jià),就不需要任何司法行政力量的介入,村委會(huì)與駐村法律顧問之間就是一種純市場(chǎng)上法律服務(wù)交易行為。但是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題依然嚴(yán)重,大多數(shù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后,缺乏支付駐村法律顧問費(fèi)用的能力,在這種情況下,如何發(fā)揮駐村法律顧問工作積極性就是一個(gè)需要司法行政機(jī)關(guān)介入并解決的問題。

為了保證一村一法律顧問制度中村委會(huì)與法律顧問之間的市場(chǎng)主體地位不變,司法行政部門的保障激勵(lì)措施需從以下三個(gè)方面入手:第一,列支財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付村委會(huì)購(gòu)買法律服務(wù)的費(fèi)用。各省每年度對(duì)本省鄉(xiāng)村進(jìn)行分類評(píng)估,根據(jù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)年度發(fā)展?fàn)顩r,劃分為駐村法律服務(wù)費(fèi)用自理型、半自理型和不能自理型。對(duì)于自理型鄉(xiāng)村不需要給予財(cái)政資金支持,對(duì)于半自理型鄉(xiāng)村給予50%的法律服務(wù)費(fèi)用財(cái)政資金支持,對(duì)于不能自理型鄉(xiāng)村給予100%的法律服務(wù)費(fèi)用財(cái)政資金支持,各級(jí)地方財(cái)政根據(jù)合適的比例分擔(dān)支持專項(xiàng)資金。第二,增加對(duì)律師事務(wù)所村(居)法律顧問工作的考核內(nèi)容。將一村一法律顧問服務(wù)作為律師事務(wù)所必須開展的年度公益服務(wù)活動(dòng),每年進(jìn)行年度考核評(píng)估,對(duì)于評(píng)估成績(jī)良好的律師事務(wù)所公開進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)于評(píng)估成績(jī)較差的律師事務(wù)所,由其主管部門約談律所主任,并限制其參加本年度各項(xiàng)評(píng)優(yōu)。第三,將擔(dān)任村法律顧問工作并考評(píng)結(jié)果優(yōu)秀作為律師履行法律援助義務(wù)的一種形式。擔(dān)任駐村法律顧問的律師,在本年度盡職盡責(zé),考核結(jié)果優(yōu)秀的可以免于承擔(dān)其他法律援助義務(wù)。

(四)健全全國(guó)統(tǒng)一的一村一法律顧問專門制度規(guī)范

經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐檢驗(yàn),一村一法律顧問制度在基層法治社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用,在未來推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)和國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的過程中依然不可或缺。一村一法律顧問制度偶爾會(huì)被全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范性文件或政策文件提及,但尚未就一村一法律顧問制度作出專門規(guī)定。囿于缺乏全國(guó)統(tǒng)一性的一村一法律顧問行為規(guī)范指引,該項(xiàng)制度運(yùn)行便缺乏體系性和科學(xué)性,實(shí)際運(yùn)行效果無法保證。我國(guó)制定統(tǒng)一的一村一法律顧問制度文件的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。一方面是進(jìn)一步強(qiáng)化基層法治建設(shè)的需要,中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》(2020年)和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣法治建設(shè)的意見》(中法委發(fā)〔2022〕5號(hào))都強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)和規(guī)范村(居)法律顧問工作”,制定全國(guó)統(tǒng)一的村(居)法律顧問制度規(guī)范是落實(shí)中央文件精神的具體舉措,為建設(shè)法治鄉(xiāng)村提供制度保障。二是上升為全國(guó)一般性規(guī)范的實(shí)踐基礎(chǔ)已經(jīng)具備,一村一法律顧問制度在全國(guó)已經(jīng)實(shí)踐十多年,各地積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),也制定了成文的制度規(guī)范,各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度文本為制定全國(guó)統(tǒng)一的一村一法律顧問制度行為規(guī)范提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。司法部應(yīng)及時(shí)制定《一村一法律顧問實(shí)施條例》,為進(jìn)一步推進(jìn)一村一法律顧問制度體系化、制度化和規(guī)范化提供制度保證。

重塑一村一法律顧問制度就是抓住鄉(xiāng)村法治建設(shè)的主要矛盾,重塑后的一村一法律顧問制度需要由全國(guó)統(tǒng)一的部門規(guī)章為指引,進(jìn)一步明確駐村法律顧問主要服務(wù)對(duì)象,從服務(wù)對(duì)象出發(fā)重新明確法律顧問的工作職責(zé),確立村委會(huì)與駐村法律顧問之間的市場(chǎng)交易主體地位,原本由司法行政機(jī)關(guān)推動(dòng)的一村一法律顧問制度借助市場(chǎng)力量?jī)?yōu)化資源配置,司法行政機(jī)關(guān)僅需從財(cái)政支持和考核監(jiān)督上發(fā)揮作用。未來的鄉(xiāng)村法治建設(shè),在充分發(fā)揮一村一法律顧問制度優(yōu)勢(shì)之外,還需更多的法律專業(yè)技術(shù)人員參與,既包括本土的“法律明白人”,也包括鄉(xiāng)村之外的法律資源引入。只有多元化的法律服務(wù)主體才能滿足鄉(xiāng)村居民對(duì)高質(zhì)量法律服務(wù)的內(nèi)在需求,才能為鄉(xiāng)村振興提供法治保障,才能推進(jìn)鄉(xiāng)村法治社會(huì)建設(shè)。