縣級(jí)融媒體中心參與基層治理的實(shí)踐路徑

郭文韜

【摘要】縣級(jí)融媒體中心正通過(guò)政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)、數(shù)據(jù)服務(wù)融入縣域基層治理架構(gòu)。在具體的路徑上，應(yīng)該從當(dāng)前的增量和存量?jī)蓚€(gè)層面推進(jìn)縣級(jí)融媒體的未來(lái)建設(shè)。首先推動(dòng)將線下社區(qū)變成網(wǎng)絡(luò)社群，促進(jìn)線下治理網(wǎng)格的線上遷移形成治理增量。此外，通過(guò)融媒體中心平臺(tái)推進(jìn)存量治理部門的平行協(xié)同和垂直互動(dòng)能夠提升基層治理的速度和效能。

【關(guān)鍵詞】縣級(jí)融媒體中心；基層治理；部門協(xié)同；垂直互動(dòng)

一、研究的緣起

縣級(jí)融媒體中心是以媒體融合推進(jìn)政府、媒體、公眾三者在服務(wù)型政府理念下打造的互聯(lián)、互通、互動(dòng)架構(gòu)，是一種致力于借助制度化優(yōu)勢(shì)，打造治理能力現(xiàn)代化之治國(guó)理政新平臺(tái)的有力手段。

具體而言，目前縣級(jí)融媒體中心融入基層治理的障礙有以下三項(xiàng)：首先，政府部門過(guò)度的本位主義，導(dǎo)致公共服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、黨建服務(wù)在融媒體中心平臺(tái)上只有架構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)，也缺乏業(yè)務(wù)支撐。其次，縣級(jí)融媒體中心建設(shè)的推進(jìn)，整體上還局限于宣傳部門，因而本身弱化了對(duì)于整個(gè)縣域部門運(yùn)行體系的影響力和推動(dòng)力。當(dāng)宣傳部門擴(kuò)展縣級(jí)融媒體中心職能時(shí)，常常會(huì)遇到困難而回歸到媒體的新聞報(bào)道職能，這也是為什么多數(shù)縣級(jí)融媒體中心仍然強(qiáng)調(diào)“新聞、媒體”，而不太強(qiáng)調(diào)“互聯(lián)網(wǎng)”的原因。最后，縣級(jí)融媒體建設(shè)的硬件在執(zhí)行綜合服務(wù)平臺(tái)和社區(qū)信息樞紐職能上不存在問題，但在實(shí)際落實(shí)層面困難重重。從這種意義上講，很多研究至少在目前的基層政治環(huán)境中樂觀地估計(jì)了縣級(jí)融媒體中心的治理作為。

二、縣級(jí)融媒體中心及其基層治理研究回顧與本文的分析框架

2020年之后，伴隨縣級(jí)融媒體中心建設(shè)的深入，學(xué)術(shù)研究開始轉(zhuǎn)向縣級(jí)融媒體中心如何在未來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中承擔(dān)更大職能，獲得更大發(fā)展，以解決目前縣級(jí)融媒體中心“如何建強(qiáng)用好”的瓶頸問題。

（一）縣級(jí)融媒體中心及其基層治理研究回顧

以往從國(guó)家治理和基層治理的視角來(lái)考察縣級(jí)融媒體中心的研究，重點(diǎn)探究了融媒體中心對(duì)縣域治理的意義和價(jià)值以及具體的實(shí)現(xiàn)路徑。

圍繞縣級(jí)融媒體中心的縣域治理實(shí)現(xiàn)路徑主要包括：（1）構(gòu)建傳媒化的縣域“中心”?？h級(jí)融媒體中心的本質(zhì)屬性仍為新聞媒體，其參與社會(huì)治理的主要方式必然是“傳媒化”的，即通過(guò)完成基于融合平臺(tái)的信息傳播與公共服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)治理的功能。[1]（2）政務(wù)信息公開。縣級(jí)融媒體中心建設(shè)的主基調(diào)是鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，其實(shí)現(xiàn)路徑主要包括政權(quán)基礎(chǔ)層面建立以人民為中心的政務(wù)信息公開機(jī)制。[2]（3）公共事務(wù)協(xié)商?；趨f(xié)商民主理論，針對(duì)基層社會(huì)治理中公共事務(wù)協(xié)商不足、群眾參與有限等問題，縣級(jí)融媒體可以擔(dān)負(fù)公共決策的議題設(shè)置者、商議組織者、價(jià)值解釋者、執(zhí)行評(píng)價(jià)者等角色；[3]研究者并非割裂地看待三個(gè)問題，研究中也論證了三者的相互關(guān)聯(lián)和配合。

從邏輯看，研究包含兩種思路，一是將基層治理問題的解決入口放在因“傳播失靈”之后的傳播平臺(tái)重建上，二是將基層治理問題的解決入口放在因協(xié)商不足、群眾參與有限的“機(jī)制失靈”之后的互動(dòng)通道重建上。而從實(shí)際的基層治理看，在縣域的治理水平和權(quán)力格局下，讓民眾參與具體的治理事務(wù)難度較大，需要從更為基礎(chǔ)的層面來(lái)考察縣級(jí)融媒體中心建設(shè)對(duì)于民眾參與的作用。同時(shí)，縣級(jí)政府的治理水平提高需要加強(qiáng)政府間的信息互通和自我監(jiān)測(cè)，先前的縣級(jí)融媒體研究對(duì)此關(guān)注不夠。

（二）基于“互聯(lián)網(wǎng)政治”縣級(jí)融媒體中心建設(shè)

查德威克（Andrew Chadwick）所著《互聯(lián)網(wǎng)政治學(xué)》一書在考察電子民主時(shí)，拋開宏大的制度考察，深入到社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)分析民眾社會(huì)資本的提升。[4]這種分析更加注重現(xiàn)實(shí)的基層操作，不僅貼近網(wǎng)絡(luò)傳播實(shí)際，也契合縣域政治空間的參與實(shí)踐。

同時(shí)，對(duì)于電子政務(wù)的考察，很多研究會(huì)聚焦于政府的信息公開。查德威克則更多聚焦于改進(jìn)政府服務(wù)、提高責(zé)任心上，以及聚焦于指揮結(jié)構(gòu)的扁平化和政府機(jī)構(gòu)與民眾、機(jī)構(gòu)與商業(yè)的縱向互聯(lián)上。[5]這種思路將互聯(lián)網(wǎng)的溝通和傳播邏輯應(yīng)用于政府和管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的信息、職能互通上，而不是在媒體傳達(dá)邏輯和結(jié)構(gòu)功能邏輯之下將縣級(jí)融媒體作為管理機(jī)構(gòu)政策傳達(dá)的外部工具。

基于上述考量，《互聯(lián)網(wǎng)政治》中“從政府結(jié)構(gòu)扁平化層面的電子政務(wù)”的分析為我們從細(xì)節(jié)處考察縣級(jí)融媒體建設(shè)對(duì)于縣域治理中的實(shí)踐作用提供了理論框架。

三、推進(jìn)增量：基層治理架構(gòu)的線上遷移與線上線下互動(dòng)

互聯(lián)網(wǎng)在提升社區(qū)凝聚力方面的作用，查德威克在書中做了詳細(xì)的考察。其遵循的邏輯起點(diǎn)是，現(xiàn)代生活中公民生活水平下降，使得社會(huì)資本的數(shù)量逐漸衰退。而且，公共或者半公共的空間，即那些定期使人們進(jìn)行接觸，并且“鼓勵(lì)擴(kuò)展了我們的社會(huì)聯(lián)系的偶然相遇”的空間變得稀缺。因此，人們的社會(huì)資本降低。這些可能帶來(lái)公民之間信任水平的降低，并降低了人們的政治自信。而互聯(lián)網(wǎng)具備提高社會(huì)資本，強(qiáng)化民主的潛力。[6]縣級(jí)融媒體中心所構(gòu)建的線上平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)街道、社區(qū)之間等治理網(wǎng)格的線上遷移，從而提升社區(qū)民眾的社會(huì)資本，提高參與性治理的速度和效率。

治理架構(gòu)的線上遷移首先體現(xiàn)在治理網(wǎng)格的線上遷移。縣級(jí)融媒體中心依托同級(jí)行政體系而存在，得天獨(dú)厚的在地化優(yōu)勢(shì)使其一定程度上可以視作該縣域一個(gè)極具影響力的公共電子社區(qū)。同時(shí)縣域用戶還是當(dāng)前我國(guó)移動(dòng)應(yīng)用最大的增量群體。通過(guò)縣級(jí)融媒體中心建設(shè)，不僅可以實(shí)現(xiàn)渠道下沉和資源整合，聚集起海量公眾并建立用戶黏性，還可以在創(chuàng)造新的社會(huì)聯(lián)系和相互信任中進(jìn)一步挖掘豐富的社會(huì)資本。比如，“最江陰”APP整合61個(gè)部門、8個(gè)公益組織，開發(fā)65個(gè)服務(wù)功能模塊，提供超過(guò)2000項(xiàng)生活服務(wù)。這些平臺(tái)創(chuàng)新案例中所創(chuàng)造出來(lái)的“共在性”是物理和心理上的雙重共在，縣級(jí)融媒體中心在平臺(tái)上推進(jìn)的各種事務(wù)性工作，在解決工具性回報(bào)的同時(shí)也加強(qiáng)共在居民的心理聯(lián)系，真正擴(kuò)展了民眾的社會(huì)資本。

建立互聯(lián)網(wǎng)電子社區(qū)從而構(gòu)建起的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，一定程度上提升了每個(gè)成員實(shí)際的或潛在的社會(huì)資本，而社會(huì)資本的提升也進(jìn)一步激發(fā)民眾的社區(qū)參與動(dòng)力。通過(guò)在線社區(qū)這張關(guān)系網(wǎng)，成員們可以參與到日常生活中的社區(qū)治理，彼此間形成相互信任的合作關(guān)系，這是社會(huì)資本不斷積累的過(guò)程，也是這個(gè)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)共同體的形成過(guò)程。查德威克認(rèn)為，社會(huì)資本是一種社會(huì)組織特征，如關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和信任，都是為了互利而進(jìn)行的協(xié)調(diào)和合作。社會(huì)資本會(huì)提升政治意識(shí)和功效的整體水平。[7]

社會(huì)資本的提升指向了更好的關(guān)系結(jié)構(gòu)和關(guān)系結(jié)果，這在關(guān)于社會(huì)資本幾十年的研究中已經(jīng)得到了確認(rèn)?！案藐P(guān)系”具有的工具性回報(bào)（包括經(jīng)濟(jì)回報(bào)、政治回報(bào)/地位、社會(huì)回報(bào)/聲望）以及情感性回報(bào)（包括身體健康、心理健康和生活滿意）[8]與當(dāng)前黨和政府推進(jìn)治理現(xiàn)代化提升民眾的獲得感、幸福感和安全感的初心使命相一致。

四、激活存量：推進(jìn)原有治理通道的平行協(xié)同與垂直互動(dòng)

政務(wù)服務(wù)是政府電子政務(wù)在縣級(jí)融媒體中心平臺(tái)的延續(xù)?？疾祀娮诱?wù)的政策起源和主要特征可以看出，電子政務(wù)被狹隘定義為一項(xiàng)行政管理改革計(jì)劃，加強(qiáng)協(xié)商、參與和公民對(duì)政策的影響，是后來(lái)添加的東西，排在政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)提高效率和消減開支之后。[9]國(guó)內(nèi)電子政務(wù)的發(fā)展一開始就抓住了這些后來(lái)添加的內(nèi)容。這些內(nèi)容在縣級(jí)層面不僅進(jìn)展緩慢，且“重電子而輕政務(wù)、實(shí)用性較差、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)欠缺、民眾參與度不高”[10]的問題影響了其整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。作為基層信息傳播與文化建設(shè)“最后一公里”，擁有大量政務(wù)資源的縣級(jí)融媒體按照“媒體政務(wù)”的方式生產(chǎn)了一些更具交互性的“問政節(jié)目”和政務(wù)服務(wù)。但電子政務(wù)的早期實(shí)踐更強(qiáng)調(diào)政府的工作效率和管理部門的扁平化，強(qiáng)調(diào)對(duì)于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部部門間的“互通”，這一問題仍然是被縣級(jí)融媒體中心建設(shè)所忽略的。

中國(guó)信息通信研究院2020年9月發(fā)布《城市數(shù)字化治理研究報(bào)告》認(rèn)為，城市治理的主要問題在于：治理分散化、多頭化、公共服務(wù)供給短板、治理隊(duì)伍資源配置行政化、條塊關(guān)系矛盾、城市部門各自為政。城市數(shù)字化治理是通過(guò)數(shù)據(jù)要素的高效治理解決城市治理問題，全面構(gòu)建跨層級(jí)綜合治理、跨部門協(xié)同治理、基層社會(huì)精細(xì)化治理等城市治理新模式。[11]而所有跨層級(jí)、跨部門、精細(xì)化的基礎(chǔ)是對(duì)于政府各部門的及時(shí)信息互通、相互關(guān)注和實(shí)時(shí)自我監(jiān)測(cè)。就縣域而言，縣級(jí)融媒體中心所帶動(dòng)的電子政務(wù)首先體現(xiàn)在利用即時(shí)可得、及時(shí)處理的信息渠道和數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政府對(duì)于各部門運(yùn)行狀態(tài)的相互監(jiān)測(cè)和自我監(jiān)測(cè)上。目前，我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門手里，67.9%的縣域治理受訪者認(rèn)為所在地政府對(duì)大數(shù)據(jù)尚未形成清晰判斷，也未有效開發(fā)運(yùn)用大數(shù)據(jù)。[12]縣級(jí)融媒體中心平臺(tái)所構(gòu)建的政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，既是對(duì)原有數(shù)據(jù)的整合，也是其補(bǔ)充和重構(gòu)。融媒體平臺(tái)應(yīng)該發(fā)揮自己對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)的敏感、輿情預(yù)警和引導(dǎo)上的優(yōu)勢(shì)，將數(shù)據(jù)處理作為整個(gè)政府部門運(yùn)行監(jiān)測(cè)的抓手。信息互通基礎(chǔ)上的相互監(jiān)測(cè)和自我監(jiān)測(cè)是推進(jìn)縣域的“數(shù)字化治理”的先導(dǎo)，也是推動(dòng)參與性治理的基礎(chǔ)。江陰、昆山等縣級(jí)融媒體正在建立自己的大數(shù)據(jù)公司，各地所建立的省級(jí)平臺(tái)所提供的云服務(wù)可以支持政務(wù)數(shù)據(jù)的收集和處理，實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)反饋有助于構(gòu)建“松散、靈活”的水平管理網(wǎng)絡(luò)[13]，相互監(jiān)測(cè)和自我監(jiān)測(cè)的及時(shí)反饋也有助于不斷優(yōu)化指揮和控制系統(tǒng)。

此外，縣級(jí)融媒體政府服務(wù)和公共服務(wù)部門的入住所形成的共在可以便利部門間的“互通”和合作，實(shí)施“戰(zhàn)役性”的協(xié)同。電子政務(wù)早期所設(shè)想的“跨政府部門的信息技術(shù)團(tuán)隊(duì)”，本就是用來(lái)充抵長(zhǎng)期以來(lái)政府機(jī)構(gòu)中存在的令人遺憾的“煙囪”文化：部門自建在本該分享的信息資源方面進(jìn)行不良競(jìng)爭(zhēng)，或者，無(wú)意中重復(fù)發(fā)展其他部門已經(jīng)存在的信息庫(kù)，甚至是重復(fù)制定相關(guān)政策。而協(xié)同足以打破現(xiàn)有部門的界限并能避免政策失誤，尤其是在應(yīng)對(duì)“跨部門的大任務(wù)”時(shí)，這種任務(wù)超出了單個(gè)部門的執(zhí)行力，或者要求多個(gè)部門的回應(yīng)。[14]目前縣域面臨的諸多任務(wù)，常常需要多部門的協(xié)同。從小處看，一年一度的中考、高考社會(huì)保障需要教育、交通、城管等部門的協(xié)作，重大事務(wù)如疫情防控，需要醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、公安等部門的協(xié)作，甚至是全縣域部門的投入。縣級(jí)融媒體平臺(tái)上部門入駐整合形成的各部門“互通”，可以及時(shí)相互提醒、相互監(jiān)督，認(rèn)領(lǐng)任務(wù)、承擔(dān)責(zé)任。甚至，縣級(jí)融媒體中心也可以作為工作的組織者對(duì)緊急任務(wù)進(jìn)行分發(fā)、轉(zhuǎn)送、監(jiān)測(cè)和反饋。

在縣級(jí)融媒體中心建設(shè)過(guò)程中，“一號(hào)”工程的高位推動(dòng)、大數(shù)據(jù)部門的數(shù)據(jù)導(dǎo)入、政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)部門入駐都從本質(zhì)上拓展了過(guò)去單一的傳播和宣傳職能，使其作為一種治理要素參與到縣域治理框架中。從國(guó)家政策的要求看，除主流輿論陣地之外，綜合服務(wù)平臺(tái)和社區(qū)信息樞紐目標(biāo)包含著對(duì)于原有基層治理體系的重新嵌入，這在一定程度上要求當(dāng)前治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。而“組織結(jié)構(gòu)是影響組織效能發(fā)揮的重要因素”[15]，利用縣級(jí)融媒體推動(dòng)政府調(diào)整和革新自身組織運(yùn)作朝扁平化推進(jìn)，不僅是政府效能發(fā)揮的優(yōu)化，也是組織結(jié)構(gòu)再造的重要內(nèi)容。

五、結(jié)語(yǔ)

2021年1月28日習(xí)近平主持中央政治局會(huì)議，審議《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層治理平臺(tái)。[16]縣級(jí)融媒體中心所形成的信息傳播矩陣以及帶來(lái)的數(shù)據(jù)資源是擴(kuò)大公眾社會(huì)資本、提升參與能力的抓手，也是實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部溝通、內(nèi)部監(jiān)測(cè)和構(gòu)建信息化決策支撐的重要平臺(tái)。

從更為基礎(chǔ)的層面考察縣級(jí)融媒體中心未來(lái)發(fā)展具有更高的實(shí)踐價(jià)值，前面論述的提升社會(huì)資本和政府部門“互通”，因之基礎(chǔ)性，各地的縣級(jí)融媒體中心（無(wú)論資金多少、資源多寡）都可以力所能及地推行，并在此基礎(chǔ)上，不斷為民眾的政治參與和民主協(xié)商構(gòu)建更多可能。

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（作者為復(fù)旦大學(xué)新聞學(xué)院博士生，東華大學(xué)人文學(xué)院講師）

編校：鄭 艷