古樹名木專項(xiàng)保護(hù)公益訴訟檢察實(shí)踐探索

廖剛　趙寶德　梁東霞

摘 要：古樹名木是森林資源的瑰寶，是悠久歷史的見證者，是生物多樣性保護(hù)的重要內(nèi)容。近年來，不斷出現(xiàn)古樹名木遭受破壞、行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。檢察機(jī)關(guān)在辦理古樹名木保護(hù)公益訴訟案件中，應(yīng)壓實(shí)行政機(jī)關(guān)的保護(hù)責(zé)任，構(gòu)建長效工作機(jī)制，督促行政機(jī)關(guān)開展科學(xué)保護(hù)，推動落實(shí)屬地保護(hù)，同時(shí)發(fā)揮檢察一體化機(jī)制優(yōu)勢，爭取行政機(jī)關(guān)的理解支持，引導(dǎo)公眾參與，聚焦大數(shù)據(jù)賦能，強(qiáng)化辦案人員保障和技術(shù)保障。

關(guān)鍵詞：古樹名木保護(hù) 檢察公益訴訟 法律監(jiān)督

根據(jù)原建設(shè)部《城市古樹名木保護(hù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），古樹是指樹齡在100年以上的樹木；名木是指國內(nèi)外稀有的以及具有歷史價(jià)值和紀(jì)念意義及重要科研價(jià)值的樹木。古樹名木是我們林木資源中的瑰寶，是歷代傳承的物質(zhì)財(cái)富，是歷史的“活化石”。2021年10月，習(xí)近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會上發(fā)表主旨講話，提出生物多樣性使地球充滿生機(jī)，也是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。［1］2021年10月，最高檢發(fā)布生物多樣性保護(hù)公益訴訟典型案例，引導(dǎo)各地檢察機(jī)關(guān)不斷深化生物多樣性保護(hù)公益訴訟檢察工作。河北省保定市人民檢察院（以下簡稱“保定市院”）將易縣人民檢察院（以下簡稱“易縣院”）確定為古樹名木公益保護(hù)試點(diǎn)院，并下發(fā)《全面開展古樹名木保護(hù)檢察公益訴訟專項(xiàng)活動的通知》。本文將圍繞易縣院開展的古樹名木專項(xiàng)保護(hù)行動，探討辦理此類案件的難點(diǎn)以及解決措施。

一、基本案情及辦理過程

易縣是一座千年古縣，縣域內(nèi)的古樹名木數(shù)量眾多，種類豐富，更有華北地區(qū)最大的人工古松林“清西陵古松群”。古松群密布約11300余株古樹，樹齡在100-350歲上下，由于其獨(dú)特的歷史文化價(jià)值而備受社會矚目。易縣院干警在履職中發(fā)現(xiàn)古樹名木存在破壞嚴(yán)重、底數(shù)不清的現(xiàn)象，保護(hù)現(xiàn)狀堪憂。一是古樹名木遭受病蟲害、自然災(zāi)害或人為損害出現(xiàn)倒伏，部分枝干被拉設(shè)電線、裝訂廣告牌，面臨死亡風(fēng)險(xiǎn)。二是古樹名木資源檔案不完備，大部分未錄入古樹名木管理系統(tǒng)，底數(shù)不清、錯登漏登。監(jiān)管部門未及時(shí)對古樹名木和古樹群進(jìn)行拍照登記、編號造冊，沒有形成完整臺賬。

易縣院依法以行政公益訴訟案件立案，多次實(shí)地走訪古樹群調(diào)查取證，并利用無人機(jī)進(jìn)行航拍，對古樹受損情況全面評估。在夯實(shí)證據(jù)后，易縣院啟動訴前磋商程序，組織保定清西陵保護(hù)區(qū)管理委員會（以下簡稱“清西陵管委會”）、易縣自然資源和規(guī)劃局、易縣住建局、易縣紫荊關(guān)鎮(zhèn)人民政府等十余家單位召開聯(lián)席會議，向各單位負(fù)責(zé)人通報(bào)了古樹名木調(diào)查工作開展情況，通過座談深入了解各單位在履職中的責(zé)任分工以及存在的困難。磋商會后，經(jīng)請示縣委、縣政府批準(zhǔn)，決定由清西陵管委會、古樹所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)，易縣自然資源和規(guī)劃局負(fù)責(zé)監(jiān)管。各監(jiān)管部門積極落實(shí)整改，結(jié)合全省林草種質(zhì)資源普查工作，采取登記保護(hù)與劃區(qū)保護(hù)相結(jié)合的方式為古樹掛牌，設(shè)定古樹群5個(gè)，并設(shè)立古樹保護(hù)標(biāo)識牌、警示標(biāo)志、防火標(biāo)志。對于陵區(qū)顯著位置以及農(nóng)村院落、農(nóng)田中生長的單棵古樹單獨(dú)掛牌保護(hù)，由清西陵管委會與土地所有人簽訂文物保護(hù)責(zé)任書。易縣院協(xié)調(diào)聯(lián)合各監(jiān)管機(jī)關(guān)為古樹名木和古樹群落共掛標(biāo)識牌3000余塊，與清西陵管委會為“清西陵古松群”共同設(shè)立了5塊大型古樹保護(hù)牌。

2022年5月，易縣院對該案開展“回頭看”，發(fā)現(xiàn)各監(jiān)管部門已對受損樹木采取修護(hù)措施，并已完成古樹名木摸底排查工作，制定了完備的保護(hù)方案，底數(shù)清楚，權(quán)責(zé)清晰。6月1日，易縣院綜合考慮受損古樹名木經(jīng)整治已得到有效保護(hù)，作出終結(jié)案件決定。

二、實(shí)現(xiàn)古樹名木檢察保護(hù)的關(guān)鍵舉措

（一）壓實(shí)行政機(jī)關(guān)的保護(hù)責(zé)任

根據(jù)《辦法》規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市古樹名木保護(hù)管理工作。城市人民政府城市園林綠化行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市古樹名木保護(hù)管理工作?？h域內(nèi)古樹名木監(jiān)管部門多是基層單位，管理多種社會事務(wù)，古樹保護(hù)工作只是其中一項(xiàng)，導(dǎo)致履職能力受限。同時(shí)古樹保護(hù)工作還存在缺乏工作機(jī)制、權(quán)屬不明確、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足、技術(shù)人才缺乏等問題。

針對上述問題，易縣院在辦案中以“一把手”工程為著力點(diǎn)，壓實(shí)行政機(jī)關(guān)的保護(hù)責(zé)任，構(gòu)建長效保護(hù)機(jī)制。檢察長靠前指揮，對相關(guān)辦案程序進(jìn)行審核把關(guān)，在立案后第一時(shí)間向縣委書記作專題匯報(bào)。黨委政府對辦案工作給予高度重視和支持，明令相關(guān)行政機(jī)關(guān)積極配合辦案工作，依法解決古樹名木保護(hù)存在的突出問題。易縣院組織十余家單位進(jìn)行訴前磋商，召開聯(lián)席會議協(xié)商解決方案，落實(shí)機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)，協(xié)調(diào)解決管理中的困難和問題。辦案檢察官開展組織調(diào)度，成立古樹名木保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立工作信息群，與古樹名木監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人直接溝通，構(gòu)建工作信息互通互報(bào)、執(zhí)法辦案信息共享、案件線索及時(shí)移送的長效工作機(jī)制。

（二）督促開展科學(xué)保護(hù)

承辦檢察官經(jīng)摸排走訪，發(fā)現(xiàn)古樹名木保護(hù)工作缺乏科學(xué)性。由于養(yǎng)護(hù)人員技術(shù)水平有限，采取的措施針對性不強(qiáng)，同時(shí)缺乏病蟲害防治、受損樹木挽救的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致古樹名木未能得到科學(xué)養(yǎng)護(hù)。

考慮到技術(shù)能力的制約、政策性因素等原因?qū)π姓C(jī)關(guān)履職的影響，易縣院在聯(lián)席會議中提議古樹名木養(yǎng)護(hù)的技術(shù)支持采取政府專業(yè)部門維護(hù)或者購買第三方專業(yè)服務(wù)的方式。在日常維護(hù)保養(yǎng)方面，由林業(yè)部門專業(yè)養(yǎng)護(hù)，也可以委托農(nóng)林種植方面的高校進(jìn)行專業(yè)養(yǎng)護(hù)，或委托有資質(zhì)的第三方進(jìn)行維護(hù)保養(yǎng)。通過與河北農(nóng)業(yè)大學(xué)教學(xué)實(shí)驗(yàn)基地負(fù)責(zé)人座談，“清西陵古樹群”由河北農(nóng)業(yè)大學(xué)為古樹保護(hù)提供技術(shù)支持，清西陵管委會林場負(fù)責(zé)具體實(shí)施，安排專人負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)巡查，做到隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題隨時(shí)解決，保障治理取得實(shí)效。

（三）推動落實(shí)屬地保護(hù)

聯(lián)席會議后，各監(jiān)管部門制定科學(xué)規(guī)劃，逐樹落實(shí)整改。但縣域內(nèi)古樹名木體量大、種類多、分布廣泛，除古樹群外尚有大量分散的古樹未能得到妥善保護(hù)。易縣自然資源和規(guī)劃局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等監(jiān)管部門人力、物力有限，生長在偏遠(yuǎn)山坳或者交通不便地區(qū)的古樹名木單純依靠行政監(jiān)管不能得到有效管理。

為了讓每棵散落的古樹都能得到養(yǎng)護(hù)、監(jiān)管，易縣院在開展公益訴訟專項(xiàng)行動中，以“屬地保護(hù)管理”的原則探究聚力保護(hù)方法。根據(jù)養(yǎng)護(hù)責(zé)任制，承包土地上的古樹名木，由承包人負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)；個(gè)人所有的古樹名木，由個(gè)人負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)。易縣院據(jù)此會同易縣自然資源和規(guī)劃局對分散古樹進(jìn)行掛牌保護(hù)，并協(xié)助監(jiān)管部門與所在土地承包企業(yè)、所有人分別簽訂養(yǎng)護(hù)責(zé)任書，督促其履行古樹保護(hù)社會責(zé)任。在開展古樹名木專項(xiàng)保護(hù)行動后，有群眾提供線索發(fā)現(xiàn)狼牙山古樹群，數(shù)量將近一千棵，其中三百余棵位于某企業(yè)承包地內(nèi)。經(jīng)過易縣院與該企業(yè)溝通協(xié)商，該企業(yè)自愿履行對古樹的保護(hù)責(zé)任，并與監(jiān)管部門簽訂養(yǎng)護(hù)責(zé)任書，保障古樹養(yǎng)護(hù)落實(shí)到位。

三、提升古樹名木檢察保護(hù)辦案質(zhì)效的思索

（一）爭取多方理解支持

建立檢察公益訴訟制度是黨中央作出的一項(xiàng)符合我國國情特色的重要決策部署，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重大舉措。在辦理公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)要踐行雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念，主動向黨委、人大匯報(bào)古樹名木保護(hù)公益訴訟開展情況，注重加強(qiáng)與各行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，在線索摸排、調(diào)查取證、信息共享等方面建立協(xié)作配合機(jī)制，與紀(jì)檢監(jiān)察部門建立線索雙向移送機(jī)制，凝聚古樹名木保護(hù)合力，共同推進(jìn)公益訴訟工作有效開展。

（二）發(fā)揮檢察一體化機(jī)制優(yōu)勢

基層檢察機(jī)關(guān)要充分利用檢察一體化機(jī)制優(yōu)勢，在辦案過程中發(fā)現(xiàn)難以處理的重要問題，或者需要上級人民檢察院協(xié)調(diào)解決的相關(guān)問題，可請示上級人民檢察院。易縣院在辦案中，發(fā)現(xiàn)古樹名木保護(hù)工作涉及到清西陵管委會、河北農(nóng)業(yè)大學(xué)等單位，需要通過上級人民檢察院溝通協(xié)調(diào)。經(jīng)請示后保定市院協(xié)調(diào)推進(jìn)，多次到易縣清西陵就古樹名木保護(hù)工作開展專題調(diào)研活動，針對古樹名木管理體制不健全，資金、人才及科學(xué)管理技術(shù)的相對缺乏等問題，提出相關(guān)意見建議。

（三）引導(dǎo)公眾參與

古樹名木是全社會的瑰寶，對古樹名木進(jìn)行保護(hù)也是一項(xiàng)涉及全社會的系統(tǒng)工程，不僅需要檢察機(jī)關(guān)履職盡責(zé)，更需要社會各界的鼎力支持和全力配合。檢察機(jī)關(guān)在辦案中要引導(dǎo)公眾參與，可通過自媒體、短視頻、微博等多種媒體加大對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察公益訴訟的宣傳，組織主題宣講，助推“保護(hù)古樹名木，是法定職責(zé)和法定義務(wù)”的理念深入人心。邀請社會各界人士走進(jìn)公益訴訟辦案一線，接受大眾監(jiān)督，辦好每起公益訴訟案件，展現(xiàn)辦案質(zhì)效。

（四）強(qiáng)化辦案保障

一是強(qiáng)化辦案人員業(yè)務(wù)能力。辦案檢察官和助理一般都是法學(xué)專業(yè)出身，對古樹名木并不熟悉，沒有專業(yè)知識。對此，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，通過培訓(xùn)、理論研討等方式提升業(yè)務(wù)能力。二是完善特邀檢察官助理機(jī)制。辦理古樹名木案件可邀請涵蓋農(nóng)林種植、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的專業(yè)人士為特邀檢察官助理，協(xié)助履行檢察職能，提升檢察機(jī)關(guān)辦案專業(yè)化水平。三是注重技術(shù)協(xié)助。辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件，特別是古樹名木案件，調(diào)查取證存在跨區(qū)劃、范圍廣、檢驗(yàn)鑒定難等特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)要借助先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和手段，培育公益訴訟技術(shù)辦案隊(duì)伍，為辦理公益訴訟案件提供強(qiáng)有力的保障。

（五）聚焦大數(shù)據(jù)賦能

檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略賦能新時(shí)代法律監(jiān)督，大數(shù)據(jù)思維具有重要引領(lǐng)價(jià)值，檢察機(jī)關(guān)要積極推動大數(shù)據(jù)與司法辦案深度融合，綜合運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)搜索、應(yīng)用模型建構(gòu)等方式，提升工作質(zhì)效。一是督促監(jiān)管部門完善古樹名木檔案數(shù)據(jù)庫，精確登記樹木樹齡、保護(hù)級別、冠幅、災(zāi)害等情況，嚴(yán)格按照“一樹一檔”要求，建立古樹名木圖文數(shù)據(jù)庫，對古樹名木資源進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測管理，并根據(jù)樹木生長、存活變化情況及時(shí)更新。二是建立信息共享制度，將古樹名木檔案數(shù)據(jù)庫、城鄉(xiāng)規(guī)劃方案、國土資源執(zhí)法數(shù)據(jù)庫與檢察系統(tǒng)辦案數(shù)據(jù)庫相融合，打破信息壁壘，推進(jìn)大數(shù)據(jù)賦能監(jiān)督辦案。三是拓寬監(jiān)督渠道，通過座談會、聯(lián)席會議等渠道充分優(yōu)化和運(yùn)用“兩法銜接”平臺，運(yùn)用大數(shù)據(jù)掌握各古樹名木監(jiān)管單位的執(zhí)法工作情況，實(shí)時(shí)掌握可能出現(xiàn)的公益受損情況。同時(shí)強(qiáng)化內(nèi)部線索移送機(jī)制，拓寬案件線索渠道，從民事、刑事等領(lǐng)域?qū)ふ肄k案線索，如在其他部門辦理的盜伐林木罪、濫伐林木罪等案件中摸排損害古樹名木的線索，最大限度對線索進(jìn)行挖掘。

*河北省易縣人民檢察院黨組書記、檢察長、四級高級檢察官［074200］

**河北省易縣人民檢察院檢委會專職委員、一級檢察官［074200］

***河北省易縣人民檢察院第三檢察部四級檢察官助理［074200］

［1］ 參見《習(xí)近平在〈生物多樣性公約〉第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會上的主旨講話》，新華網(wǎng)https：//baijiahao.baidu.

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