浙江省統(tǒng)計(jì)法規(guī)立法調(diào)研報(bào)告

□ 浙江省統(tǒng)計(jì)局課題組

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了一系列關(guān)于統(tǒng)計(jì)改革發(fā)展的新思想、新論斷、新舉措，為統(tǒng)計(jì)立法工作指明了基本方向、提供了根本遵循。浙江省的地方統(tǒng)計(jì)法規(guī)《浙江省統(tǒng)計(jì)工作監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理?xiàng)l例》）頒布于三十多年前，后雖經(jīng)五次修正，但內(nèi)容與當(dāng)前統(tǒng)計(jì)工作面臨的新任務(wù)新要求不相適應(yīng)，需要修訂完善。浙江省人大常委會(huì)把《浙江省統(tǒng)計(jì)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《統(tǒng)計(jì)條例》）納入 2023 年立法調(diào)研項(xiàng)目庫(kù)，浙江省統(tǒng)計(jì)局執(zhí)法監(jiān)督局今年初成立了立法調(diào)研小組，及時(shí)啟動(dòng)立法調(diào)研，積極與省人大財(cái)經(jīng)委對(duì)接溝通，多次召開(kāi)統(tǒng)計(jì)專(zhuān)業(yè)人員討論會(huì)，先后到溫州、臺(tái)州等地召開(kāi)3 次調(diào)研座談會(huì)，同時(shí)加強(qiáng)與廣東、福建等兄弟省市專(zhuān)業(yè)人員的學(xué)習(xí)交流，借鑒統(tǒng)計(jì)法規(guī)立法的工作經(jīng)驗(yàn)，形成本次立法調(diào)研報(bào)告。

| 浙江省統(tǒng)計(jì)法規(guī)制訂及修正情況

1990 年，浙江省人大常委會(huì)通過(guò)《管理?xiàng)l例》；1994 年12 月19 日省人大常委會(huì)第一次修正，增加2 條：“國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立或變更后到統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)辦理統(tǒng)計(jì)登記或變更手續(xù)”“實(shí)行專(zhuān)業(yè)統(tǒng)計(jì)人員持證上崗制度”；2001 年11 月2 日省人大常委會(huì)第二次修正，新增2 條：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)人員依法獨(dú)立行使職權(quán)，并為開(kāi)展統(tǒng)計(jì)工作監(jiān)督管理提供必要的保障”“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)”，修改2 條監(jiān)督管理方面的條款；2009 年12 月30日省人大常委會(huì)第三次修正，修改了“縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)可以委托統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰”；2016 年9 月29 日省人大常委會(huì)第四次修正，修改了“統(tǒng)計(jì)登記和統(tǒng)計(jì)人員持證上崗的規(guī)定”；2020 年11 月27 日省人大常委會(huì)第五次修正，刪除了“統(tǒng)計(jì)執(zhí)法隊(duì)伍和行政記錄相關(guān)條款”。

現(xiàn)行的《管理?xiàng)l例》共十七條，前五次修訂總體上是進(jìn)行局部條款修訂，未作整體框架大修改，內(nèi)容上以加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)計(jì)工作的監(jiān)督管理和保障有關(guān)法律、行政法規(guī)的實(shí)施為主，對(duì)部門(mén)統(tǒng)計(jì)管理、統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度創(chuàng)新、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)人員、法律責(zé)任等方面未作詳細(xì)規(guī)定。

| 統(tǒng)計(jì)法規(guī)修訂的背景和必要性

黨的十九大報(bào)告提出，要完善統(tǒng)計(jì)體制，把完善統(tǒng)計(jì)體制作為黨的建設(shè)新的偉大工程的一部分，作為全面從嚴(yán)治黨的重要方面。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要發(fā)揮統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用，將統(tǒng)計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。中央的《意見(jiàn)》《辦法》《規(guī)定》《監(jiān)督意見(jiàn)》和浙江省委、省政府關(guān)于統(tǒng)計(jì)發(fā)展改革等重要文件精神，對(duì)新時(shí)代的統(tǒng)計(jì)工作提出了更高要求?！豆芾?xiàng)l例》內(nèi)容上還是以統(tǒng)計(jì)監(jiān)督管理為主，缺乏對(duì)統(tǒng)計(jì)工作全方位、各環(huán)節(jié)的規(guī)范和約束，不夠系統(tǒng)全面，已難以適應(yīng)統(tǒng)計(jì)新形勢(shì)新任務(wù)新需求。今年，推進(jìn)《統(tǒng)計(jì)條例》立法調(diào)研工作，主要是基于以下幾方面考慮：

（一）貫徹落實(shí)統(tǒng)計(jì)發(fā)展改革重大決策部署的需要

習(xí)近平總書(shū)記指出，要加快建設(shè)完備的法律規(guī)范體系，堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，進(jìn)一步完善統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)，健全統(tǒng)計(jì)管理體制，改革政績(jī)考核機(jī)制。黨中央研究出臺(tái)《意見(jiàn)》《辦法》《規(guī)定》《監(jiān)督意見(jiàn)》，對(duì)深化統(tǒng)計(jì)管理體制改革、提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量、進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督合力等提出新要求，為統(tǒng)計(jì)法治建設(shè)提供了行動(dòng)綱領(lǐng)和根本指南。黨中央關(guān)于統(tǒng)計(jì)工作的決策部署需要通過(guò)地方立法來(lái)推進(jìn)落實(shí)。

（二）順應(yīng)國(guó)家統(tǒng)計(jì)法律體系變化的需要

一是完善上位法配套的需要。《統(tǒng)計(jì)法》修訂于十四年前，實(shí)施中部分條款已落后于當(dāng)前的統(tǒng)計(jì)發(fā)展需求，存在規(guī)定過(guò)于原則、對(duì)部門(mén)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督管理不詳細(xì)、法律責(zé)任過(guò)于簡(jiǎn)單等問(wèn)題。地方統(tǒng)計(jì)法規(guī)要在《統(tǒng)計(jì)法》的框架下，將相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步具體化，增強(qiáng)可操作性，并針對(duì)新情況、新問(wèn)題充實(shí)完善有關(guān)規(guī)定，更好地貫徹落實(shí)《統(tǒng)計(jì)法》。2017 年5 月《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》（行政法規(guī)）印發(fā)，在統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)職責(zé)、地方統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的審批和實(shí)施、統(tǒng)計(jì)資料的公布和管理等方面的規(guī)定比較籠統(tǒng)，為增強(qiáng)其操作性，需要結(jié)合本省實(shí)際予以細(xì)化明確。二是落實(shí)相關(guān)規(guī)章制度的需要。近幾年來(lái)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相繼出臺(tái)了《統(tǒng)計(jì)嚴(yán)重失信管理辦法》《統(tǒng)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督檢查辦法》等規(guī)章，需要地方法規(guī)結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化措施。省委、省政府出臺(tái)《浙江省防范和懲治統(tǒng)計(jì)造假弄虛作假督察工作實(shí)施辦法》等規(guī)章制度，相關(guān)的條款內(nèi)容也需要吸收提高為地方法規(guī)來(lái)加強(qiáng)。

（三）適應(yīng)浙江省統(tǒng)計(jì)發(fā)展改革實(shí)踐的需要

推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)等重大發(fā)展部署，對(duì)統(tǒng)計(jì)制度方法改革提出更多的需求，當(dāng)前浙江省統(tǒng)計(jì)工作中暴露的統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)工作、統(tǒng)計(jì)信息共享、統(tǒng)計(jì)資料管理使用等方面的突出問(wèn)題，也需要梳理分析，在法律制度層面予以解決。這些都需要新的法律制度予以明確，以不斷提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量，為爭(zhēng)創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化先行省提供強(qiáng)有力的統(tǒng)計(jì)法治保障。

（四）加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)規(guī)范管理的需要

2022 年6 月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)浙江省統(tǒng)計(jì)督察反饋意見(jiàn)指出，要及時(shí)啟動(dòng)統(tǒng)計(jì)地方性法規(guī)立法工作，推動(dòng)統(tǒng)計(jì)工作全面納入法治化軌道。2022 年11 月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知，要求各?。▍^(qū)、市）應(yīng)當(dāng)在2023 年12 月前統(tǒng)一發(fā)布在本行政區(qū)域內(nèi)適用的統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)。要求各地區(qū)建立健全統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范行使統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量權(quán)，完善執(zhí)法程序，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。推進(jìn)浙江貫徹落實(shí)更加有效發(fā)揮統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用，也需要通過(guò)地方法規(guī)提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

| 統(tǒng)計(jì)法規(guī)存在的主要不足

《管理?xiàng)l例》在科學(xué)有效地組織本省統(tǒng)計(jì)工作、推進(jìn)浙江統(tǒng)計(jì)工作現(xiàn)代化、規(guī)范各類(lèi)統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象在統(tǒng)計(jì)活動(dòng)中的行為等方面發(fā)揮了重要作用，但對(duì)照近幾年來(lái)全省開(kāi)展統(tǒng)計(jì)法治監(jiān)督的實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，還存在以下主要不足：

（一）有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定條款內(nèi)容不夠清晰

比如，“第三條：統(tǒng)計(jì)工作必須堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，運(yùn)用科學(xué)的方法，保障統(tǒng)計(jì)資料的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，為指導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供服務(wù)”，運(yùn)用哪些科學(xué)的方法未作進(jìn)一步說(shuō)明?！暗谒臈l：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)人員依法獨(dú)立行使職權(quán)，并為開(kāi)展統(tǒng)計(jì)工作監(jiān)督管理提供必要的保障”，必要的保障包括哪些主要舉措未作列舉。

（二）有關(guān)禁止性的相關(guān)條款內(nèi)容不夠清晰

比如，“第七條：制止統(tǒng)計(jì)違法行為；支持統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)人員依法行使職權(quán)，維護(hù)統(tǒng)計(jì)人員正當(dāng)權(quán)益”，采取哪些有效措施制止何種違法行為等未作列舉表述?！暗谑粭l第二款：統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員不得泄露在統(tǒng)計(jì)調(diào)查中知悉的國(guó)家秘密、統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象的商業(yè)秘密。對(duì)屬于私人、家庭的單項(xiàng)調(diào)查資料，未經(jīng)本人同意，不得泄露”，沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行較為清楚的解釋。

（三）有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目管理和信息共享方面條款未列明

通過(guò)兩輪省級(jí)統(tǒng)計(jì)督察發(fā)現(xiàn)，相關(guān)部門(mén)存在未經(jīng)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)審批的報(bào)表制度，有的擅自改變調(diào)查內(nèi)容，對(duì)于“共同富裕”監(jiān)測(cè)、核算制度改革中涉及部門(mén)信息提供方面也沒(méi)有細(xì)化的條款，對(duì)違反統(tǒng)計(jì)報(bào)表管理制度和信息共享方面的行為也未明確相關(guān)責(zé)任。

| 立法需要把握的原則

（一）推動(dòng)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)計(jì)工作決策部署落地見(jiàn)效

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次對(duì)防治統(tǒng)計(jì)造假作出重要指示批示，省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)也先后作出多次批示，要求各級(jí)構(gòu)建完善的制度化、體系化統(tǒng)計(jì)監(jiān)督機(jī)制?！兑庖?jiàn)》《辦法》《規(guī)定》《監(jiān)督意見(jiàn)》等重要文件制度作出了推進(jìn)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化改革的決策部署，為統(tǒng)計(jì)事業(yè)改革發(fā)展指明了方向。通過(guò)修訂《統(tǒng)計(jì)條例》，積極把中央的重要指示批示精神和重要文件制度要求轉(zhuǎn)化為地方法規(guī)，為浙江省高質(zhì)量發(fā)展提供統(tǒng)計(jì)法治保障。

（二）細(xì)化上位法

《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》在統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目、統(tǒng)計(jì)資料的管理和公布、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)人員、法律責(zé)任等方面提出了新的規(guī)定，《統(tǒng)計(jì)條例》需要結(jié)合浙江實(shí)際工作進(jìn)行細(xì)化，保證上位法在全省的貫徹實(shí)施。

（三）固化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和解決突出問(wèn)題

一是加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)基層基礎(chǔ)建設(shè)。解決統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱、基層統(tǒng)計(jì)力量不足、統(tǒng)計(jì)人員專(zhuān)業(yè)化程度低等問(wèn)題。二是加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)改革創(chuàng)新。推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算等重點(diǎn)領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)改革，推動(dòng)統(tǒng)計(jì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，健全長(zhǎng)三角一體化發(fā)展統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)等方面創(chuàng)新。三是建立浙江統(tǒng)計(jì)督察機(jī)制。著力增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)工作的科學(xué)性、權(quán)威性，提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。四是發(fā)揮社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)作用。支持和鼓勵(lì)有條件的地區(qū)開(kāi)展向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查服務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

| 立法需要解決的主要問(wèn)題

（一）統(tǒng)計(jì)基層力量相對(duì)不足

2021 年國(guó)家統(tǒng)計(jì)督察反饋意見(jiàn)指出，浙江基層統(tǒng)計(jì)力量與市場(chǎng)主體數(shù)量龐大、經(jīng)營(yíng)情況復(fù)雜的情況不匹配。一是中心城區(qū)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)人員力量不足。中心城區(qū)人員聚集大，三產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，人均工作任務(wù)相比于縣市統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)更加繁重。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）配備在編統(tǒng)計(jì)人員數(shù)量少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)計(jì)人員以編制外臨聘居多，在編專(zhuān)業(yè)統(tǒng)計(jì)人才稀缺。

（二）政府部門(mén)間信息共享不夠充分

近年來(lái)，浙江致力于打破“信息孤島”，政府部門(mén)間的信息共享取得了一些突破。但從目前來(lái)看，政府部門(mén)間的信息共享渠道并未完全打通，信息共享還存在一定壁壘。以統(tǒng)計(jì)部門(mén)為例，統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)明確規(guī)定“統(tǒng)計(jì)調(diào)查中獲得的能夠識(shí)別或者推斷單個(gè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象身份的資料，任何單位和個(gè)人不得對(duì)外提供、泄露，不得用于統(tǒng)計(jì)以外的目的”，這就導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)部門(mén)無(wú)法與相關(guān)部門(mén)開(kāi)展數(shù)據(jù)共享。同樣，相關(guān)部門(mén)也會(huì)存在類(lèi)似的情形。此外，由于擔(dān)心數(shù)據(jù)傳播或使用過(guò)程中一旦出現(xiàn)敏感數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)失真、數(shù)據(jù)誤用等問(wèn)題，可能要被追責(zé)，也會(huì)在一定程度上影響政府部門(mén)信息共享的積極性。

（三）部門(mén)統(tǒng)計(jì)工作規(guī)范性不強(qiáng)

相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)存在基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)調(diào)查內(nèi)容覆蓋不夠全，數(shù)據(jù)發(fā)布不夠規(guī)范，執(zhí)行統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度不到位的情況。通過(guò)兩輪省級(jí)統(tǒng)計(jì)督察，發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，比如少數(shù)縣（市、區(qū)）和一些省級(jí)部門(mén)讓企業(yè)填報(bào)未經(jīng)統(tǒng)計(jì)部門(mén)批準(zhǔn)的非法統(tǒng)計(jì)報(bào)表，隨意調(diào)整、變更已批準(zhǔn)的報(bào)表制度，部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)報(bào)表指標(biāo)口徑解釋不具體、調(diào)查范圍模糊等。

（四）為統(tǒng)計(jì)改革創(chuàng)新提供保障

圍繞《浙江省推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)統(tǒng)計(jì)重點(diǎn)改革行動(dòng)計(jì)劃（2022—2025 年）》和《統(tǒng)計(jì)數(shù)字化改革先行示范區(qū)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2023—2025 年）》確定的工作目標(biāo)，《統(tǒng)計(jì)條例》內(nèi)容上對(duì)統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法制度、調(diào)查項(xiàng)目管理、民間調(diào)查機(jī)構(gòu)管理、監(jiān)督體系等進(jìn)一步明確，使統(tǒng)計(jì)調(diào)查內(nèi)容更豐富，制度設(shè)計(jì)更科學(xué)，調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量更準(zhǔn)確，為建立共同富裕統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系等統(tǒng)計(jì)重大改革提供法治保障。

（五）解決法律責(zé)任不明確的問(wèn)題

通過(guò)制定《統(tǒng)計(jì)條例》，進(jìn)一步細(xì)化對(duì)嚴(yán)重統(tǒng)計(jì)違法行為的具體情形和統(tǒng)計(jì)造假行為的規(guī)定；對(duì)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門(mén)不執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，自行修改統(tǒng)計(jì)資料，違法公布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等行為，進(jìn)一步細(xì)化相應(yīng)的法律責(zé)任。