探索鄉(xiāng)村“治理有效”的新模式
——以巴彥淖爾市烏拉特前旗為例

劉雪花

（烏拉特前旗委黨校，內(nèi)蒙古烏拉特前旗 014400）

鄉(xiāng)村振興，“治理有效”是基礎(chǔ)[1]。 近年來，各地都在結(jié)合自身實(shí)際，因地制宜探索“治理有效”的方法和路徑。 烏拉特前旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西部，河套平原東南端，地處呼和浩特、包頭、鄂爾多斯“金三角”腹地，是巴彥淖爾市的“東大門”。 全旗總面積7 476 km2，轄11 個(gè)蘇木鎮(zhèn)、5 個(gè)農(nóng)牧場、93 個(gè)嘎查村， 總?cè)丝诩s25.7 萬人，其中農(nóng)牧業(yè)人口24.8 萬人。 近年來，烏拉特前旗積極探索鄉(xiāng)村治理的有效路徑，全面貫徹落實(shí)市委組織部推行的“五個(gè)一”鄉(xiāng)村治理模式，把“積分制”“清單制”等工作機(jī)制融入其中，完善民主議事協(xié)商機(jī)制， 激發(fā)黨員干部群眾投身鄉(xiāng)村振興的積極性，提升基層組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，走出了一條強(qiáng)根基、激活力、解難題、破障礙、提品位的發(fā)展新路子[2]。

1 主要做法及現(xiàn)狀

黨的基層組織是鄉(xiāng)村振興的“主心骨”，基層黨組織好不好、強(qiáng)不強(qiáng)，直接決定鄉(xiāng)村治理的成效。 近年來，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”，烏拉特前旗壓實(shí)各級黨組織抓黨建責(zé)任項(xiàng)目，探索實(shí)施嘎查村黨組織領(lǐng)辦合作社試點(diǎn)，盯緊嘎查村“兩委”屆中調(diào)整工作，排查軟弱渙散黨組織等，基層黨組織迅速成長，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中發(fā)揮著重要作用。

1.1 打造核心引領(lǐng)的基層黨組織

（1）優(yōu)化村“兩委”結(jié)構(gòu)。 烏拉特前旗共有蘇木鎮(zhèn)黨委11 個(gè)，農(nóng)牧場黨委5 個(gè)，嘎查村黨委1 個(gè)，嘎查村黨支部92 個(gè)，截至2022 年年初，全旗共有農(nóng)牧民黨員5 750 名。2021 年，旗委抓住“兩委”換屆選舉機(jī)遇，選優(yōu)配強(qiáng)村級組織帶頭人，換屆后實(shí)現(xiàn)“一肩挑”嘎查村86 個(gè)，對未實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的村采取屆中調(diào)整的辦法，實(shí)現(xiàn)能挑盡挑、應(yīng)挑盡挑。 為了優(yōu)化兩委結(jié)構(gòu)， 要求每個(gè)嘎查村兩委至少有1 名35 歲以下年輕干部、1 名大專以上學(xué)歷干部、1 名婦女干部， 村委委員中黨員要高于50%。 健全的基層黨組織為鄉(xiāng)村治理提供了堅(jiān)實(shí)的組織支持。（2）實(shí)施“書記項(xiàng)目”。烏拉特前旗從2021 年開始實(shí)施“書記項(xiàng)目”。 具體內(nèi)容如下：旗委書記親自抓“兩個(gè)工程”，即集體經(jīng)濟(jì)“強(qiáng)村工程”和黨支部“引領(lǐng)工程”；蘇木鎮(zhèn)黨委書記親自抓“兩件大事”。 第1 件是每個(gè)蘇木鎮(zhèn)在年內(nèi)至少培育1 個(gè)嘎查村黨組織領(lǐng)辦合作社（黨支部領(lǐng)辦合作社是山東煙臺(tái)市委組織部創(chuàng)造的發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)模式）。 全旗大佘太鎮(zhèn)馬卜子村、蘇獨(dú)侖鎮(zhèn)圐圙補(bǔ)隆村等嘎查村黨支部領(lǐng)辦合作社已破題上路，初具雛形。 馬卜子村黨支部領(lǐng)辦合作社“一二三四”模式引起群眾廣泛關(guān)注。旗委組織部要求，到2023 年底，領(lǐng)辦合作社數(shù)量達(dá)行政嘎查村總數(shù)的20%，力爭通過5 年的努力，實(shí)現(xiàn)應(yīng)領(lǐng)盡領(lǐng)、應(yīng)辦盡辦。 第2 件是每個(gè)蘇木鎮(zhèn)完成一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目或民生實(shí)事項(xiàng)目。 （3）注重培養(yǎng)年輕后備力量。要求每個(gè)嘎查村培養(yǎng)2～3 名年輕人選作為“兩委”干部后備力量，重點(diǎn)選擇思想覺悟較高、發(fā)展頭腦靈活、帶頭致富和帶動(dòng)致富“雙帶”能力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好的返鄉(xiāng)大學(xué)生、創(chuàng)業(yè)能手等人員，并且讓他們在環(huán)境整治、鄉(xiāng)村振興等實(shí)踐中歷練檢驗(yàn)，建庫管理。 （4）注重培養(yǎng)年輕優(yōu)秀黨員。 要求嘎查村有針對性地對35歲以下的優(yōu)秀農(nóng)牧民進(jìn)行培養(yǎng)，堅(jiān)持“雙培養(yǎng)”機(jī)制，即把優(yōu)秀年輕農(nóng)牧民培養(yǎng)成黨員，把優(yōu)秀黨員培養(yǎng)成“兩委”干部。（5）嚴(yán)把黨員入口關(guān)。嚴(yán)格按照發(fā)展黨員“525”流程，要求各蘇木鎮(zhèn)黨委在發(fā)展黨員過程中優(yōu)中選優(yōu)、強(qiáng)中選強(qiáng)。嘎查村黨組織書記作為培養(yǎng)、發(fā)展黨員的“見證人”，要求把好人選政治關(guān)、統(tǒng)籌關(guān)、入口關(guān)、質(zhì)量關(guān)、源頭關(guān)，不讓別有用心的人混入黨員隊(duì)伍中來。 （6）充分發(fā)揮駐村工作隊(duì)力量。 2021 年對全旗38 個(gè)嘎查村、農(nóng)牧分場選派了76 名駐村第一書記和工作隊(duì)干部，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，做好扶貧監(jiān)測和鄉(xiāng)村振興等相關(guān)工作。

1.2 形成切實(shí)有效的助成長機(jī)制

（1）發(fā)揮“激勵(lì)指揮棒”作用。 給嘎查村黨支部書記晉升提供平臺(tái)，比如，先鋒鎮(zhèn)分水村原書記考取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制。（2）“示范引領(lǐng)”助成長。主要開展兩個(gè)創(chuàng)評：一是“最強(qiáng)黨支部示范點(diǎn)”創(chuàng)評。2020—2022 年底，累計(jì)評選出“最強(qiáng)黨支部”52 個(gè)，對被評為旗級“最強(qiáng)黨支部示范點(diǎn)” 的嘎查村黨組織， 進(jìn)行命名授牌，給予經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)，并擇優(yōu)推薦參加市級評選。 同時(shí)，常態(tài)化開展軟弱渙散黨組織排查整頓，一經(jīng)排查發(fā)現(xiàn)往年評定的“最強(qiáng)黨支部”存在規(guī)定的“7 種情形”，將取消其資格， 還要納入軟弱渙散黨組織整頓轉(zhuǎn)化管理。二是“黨建示范點(diǎn)”創(chuàng)評。按照全旗打造前山、后山和套內(nèi)3 個(gè)黨建示范帶的規(guī)劃，每個(gè)沿線蘇木鎮(zhèn)要打造1～2 個(gè)黨建示范點(diǎn)，以點(diǎn)帶面、串聯(lián)成線，體現(xiàn)“一鎮(zhèn)一特色、一村一品牌”，展示黨建亮點(diǎn)做法。比如，黨建聯(lián)盟、板凳講習(xí)所、領(lǐng)辦合作社、黨員“星級管理”等各具特色、拿得出手的典型做法。（3）“比武爭星”促進(jìn)步。從2019 年開始，全旗每年舉辦1 次嘎查村黨組織書記“比武爭星”活動(dòng)，2022 年舉辦了首屆蘇木鎮(zhèn)黨委書記“鄉(xiāng)村振興擂臺(tái)比武”。比武目的是調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)村黨組織書記的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)基層黨建工作“書記抓、抓書記”，督促履行好抓黨建“第一責(zé)任人”責(zé)任。通過“比武爭星”，培養(yǎng)了嘎查村書記“坐下來能想、站起來能講、走出去能干”的綜合能力。

1.3 探索強(qiáng)村惠民的集體經(jīng)濟(jì)模式

集體經(jīng)濟(jì)是穩(wěn)固鄉(xiāng)村治理的基石。針對嘎查村普遍沒錢，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)能力弱的情況，政府在一些項(xiàng)目上給予了一定的幫扶。 （1）扶持發(fā)展重點(diǎn)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。 從2016 年以來，全旗共實(shí)施了39 個(gè)重點(diǎn)扶持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，助力打造像西小召鎮(zhèn)萬太公村炒貨廠、小佘太鎮(zhèn)大十份村蘑菇產(chǎn)業(yè)園、先鋒鎮(zhèn)先鋒村農(nóng)貿(mào)市場、新安鎮(zhèn)長勝村地膜加工廠等一批發(fā)展前景向好、經(jīng)濟(jì)效益明顯、示范輻射效應(yīng)較強(qiáng)的集體經(jīng)濟(jì)示范點(diǎn)。（2）扶持發(fā)展集體光伏項(xiàng)目。2019 年，通過旗級扶貧支持、 鎮(zhèn)自籌和村出資的方式在89 個(gè)嘎查村建設(shè)了總規(guī)模為6.63 MW 的光伏項(xiàng)目，2020 和2021年，89 個(gè)嘎查村光伏收入分別為107.7 萬元、139.1 萬元，2 年收入合計(jì)246.8 萬元。 （3）示范引領(lǐng)調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)。 全旗有8 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)區(qū)，種植業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，是農(nóng)民增加收入的主渠道，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)民增收的根本出路。 調(diào)整種植結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)比較高，個(gè)體農(nóng)民不愿意冒險(xiǎn)。 近年來，一些村集體帶頭試種新品種，逐步改變了傳統(tǒng)的“老三樣” （玉米、葵花、葫蘆）種植結(jié)構(gòu)。 比如大佘太馬卜子村、南苑村、忠厚堂村率先培育特色品種：紅辣椒、圣女果、爆裂玉米等，為村集體創(chuàng)收3 萬～10 萬元。 （4）因村制宜延伸產(chǎn)業(yè)鏈。 明安鎮(zhèn)以“支部+公司+農(nóng)戶”模式，組織實(shí)施強(qiáng)村富民項(xiàng)目，不斷增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)造血功能。 明安鎮(zhèn)榮獲巴彥淖爾市鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接“十強(qiáng)鎮(zhèn)、百強(qiáng)村、千強(qiáng)戶”示范創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。在政府的支持及嘎查村的共同努力下， 截至2022 年底，全部嘎查村集體經(jīng)濟(jì)收入均達(dá)10 萬元以上。

1.4 構(gòu)建黨建引領(lǐng)的社會(huì)治理新格局

近年來，全旗各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷強(qiáng)化黨建工作、推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，多措并舉構(gòu)建共建共治共享的基層社會(huì)治理新格局， 為鄉(xiāng)村社會(huì)治理積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。 比如大佘太鎮(zhèn)堅(jiān)持抓黨建促基層治理， 形成了“鎮(zhèn)、村、組、網(wǎng)格、戶、人”六級責(zé)任體系。 比如通過實(shí)行“三人包組”制度（三人包括鎮(zhèn)干部、村“兩委”班子成員、村民組長），實(shí)現(xiàn)了政策宣傳、進(jìn)度把控、困難化解、信息統(tǒng)計(jì)等工作事事有人盯、件件有落實(shí)。馬卜子村林場組利用“三人包組”機(jī)制，把全村的農(nóng)機(jī)具、農(nóng)機(jī)手進(jìn)行整合、 整村推進(jìn)， 僅用3 d 時(shí)間， 就完成了66.7hm2土地的殘膜回收工作。

1.5 推行“五個(gè)一”網(wǎng)格化治理模式

近年來，烏拉特前旗全面推行村民小組“五個(gè)一”網(wǎng)格化治理模式。 “五個(gè)一”指在村民小組建立“一組（黨小組）”“一規(guī)（村規(guī)民約）”“一網(wǎng)（治理網(wǎng)格）”“一會(huì)（議事理事會(huì)）”“一隊(duì)（志愿服務(wù)隊(duì)）”，形成了以村民小組為基本單位的簡單、靈活、實(shí)用、高效的村民自治模式。 “一會(huì)”即議事理事會(huì)，通過“自由組合法、提名表決法、會(huì)議直選法”三種方式推選出以黨小組長為會(huì)長的村民自治組織。凡是涉及村民小組重大事務(wù)及與農(nóng)民群眾切身利益相關(guān)的重要事項(xiàng)，都要在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督下，由議事理事會(huì)參與協(xié)商議定。 永福村王俊西社有一戶村民，在環(huán)境衛(wèi)生整治工作中極不配合村里的工作，有一堆柴草不按照村里要求堆放，后經(jīng)過議事理事會(huì)成員采取“車輪戰(zhàn)”的方式，三番五次上門做工作，最終說通該戶，主動(dòng)將自家的柴草清理出去。 先鋒村和永福村在建設(shè)塑料大棚過程中，議事理事會(huì)在政策宣傳、動(dòng)員群眾、土地調(diào)整、矛盾化解等方面發(fā)揮了積極作用，有力地推進(jìn)了塑料大棚建設(shè)的進(jìn)度。 “一隊(duì)”，即志愿服務(wù)隊(duì)。為了充分發(fā)揮婦女在家庭和村容治理方面的重要作用，各村都成立了巾幗婦女服務(wù)隊(duì)。 西小召鎮(zhèn)組織各村黨支部，都成立了以婦聯(lián)主任為引領(lǐng)的志愿服務(wù)隊(duì)伍，她們定期、不定期維護(hù)家里家外、村內(nèi)村外的環(huán)境衛(wèi)生；扶危助困，給村里的老人們打掃屋子和院落，自發(fā)集資，為生活困難村民購買生活用品。在她們的帶動(dòng)下，參與志愿服務(wù)的人越來越多，村里的糾紛少了，家風(fēng)村風(fēng)文明了，到處呈現(xiàn)出一派祥和、文明的新景象。現(xiàn)在，西小召鎮(zhèn)各類志愿者已超過100 多人，真正打通了鄉(xiāng)村治理微循環(huán)的毛細(xì)血管， 激發(fā)了鄉(xiāng)村治理動(dòng)能，激活農(nóng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力，志愿服務(wù)隊(duì)已成為西小召鎮(zhèn)網(wǎng)格化微治理中一道亮麗的風(fēng)景線。

2 存在問題及原因

烏拉特前旗同全區(qū)、全市一樣，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理方面，既存在著共性的問題，也有個(gè)性問題，不同程度地影響了社會(huì)治理成效，具體來說有以下幾個(gè)方面。

2.1 “空心化”使鄉(xiāng)村治理失去“生力軍”

根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，截至2020 年11月， 我國居住在城鎮(zhèn)的人口為90 199 萬人，占63.89%； 居住在鄉(xiāng)村的人口為50 979 萬人，占36.11%。 同時(shí)，相關(guān)研究顯示，我國常住人口不足戶籍人口50%的村莊大概占村莊總數(shù)的30%左右，也就是說我國有30%左右的村莊為“空心村”。 烏拉特前旗的“空心化”問題也很嚴(yán)重，20～50 歲的壯勞力大多數(shù)在外面打工，留在村里種地的都在50 歲以上。比如西小召鎮(zhèn)萬太公村，戶籍人口4 220 人，常住人口1 725 人。 大佘太三份子村戶籍人口3 170 人，常住人口1 675 人。 在常住人口當(dāng)中，有勞動(dòng)能力的人夏天在村里種地，冬天出去打工，而且資源稟賦不同的村，外出打工的情況也有所不同，人少地多、土地質(zhì)量好的村，外出打工的人數(shù)少，留在村里的年輕比較多，比如大佘太、蘇獨(dú)侖鎮(zhèn)。 而人多地少或資源稟賦不好，靠種地收入少的村， 年輕人都外出打工，“老齡化”“空心化”更為嚴(yán)重，留守在村里的老人、婦女和兒童，參與社會(huì)治理的能力差，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理與發(fā)展缺乏“生力軍”。

2.2 基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用不明顯

農(nóng)村基層黨組織是帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)村民自治，推進(jìn)鄉(xiāng)村善治的主要力量。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，嘎查村黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用不佳，堡壘作用不堅(jiān)固，主要有以下幾個(gè)方面的原因。（1）支部帶頭人選育難、干部隊(duì)伍素質(zhì)能力不強(qiáng)。 村干部普遍存在年齡老化、文化程度不高、整體素質(zhì)較弱的現(xiàn)象，而農(nóng)村年輕人少，優(yōu)秀人才不愿意回村，“老年化”加上“空心化”導(dǎo)致村級組織后備干部人才庫質(zhì)量不高。（2）為民服務(wù)意識不強(qiáng)。許多村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)者并沒把自己看作是村民的“服務(wù)者”，而是將自己作為“管理者”，這種對自己身份的認(rèn)知，導(dǎo)致忽視村民利益，甚至有侵害村民權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。 尤其是個(gè)別村在黨支部書記選舉過程中，存在借助家族勢力排除異己，發(fā)展黨員時(shí)排除“異姓”的情況，這些問題進(jìn)一步加劇了村民的對立情緒，部分村民直接排斥村兩委的領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重影響了黨群關(guān)系。（3）部分村黨組織對黨和國家農(nóng)村政策理解不夠，大局意識不強(qiáng)。 在處理村級事務(wù)時(shí)缺乏長遠(yuǎn)計(jì)劃，只顧眼前的利益，發(fā)展思路不清晰，影響了鄉(xiāng)村振興工作的開展。 （4）“兩委”干部的考核激勵(lì)機(jī)制不健全。 近年來，村干部隊(duì)伍整體福利和待遇較往年有較大提升[“一肩挑”書記（主任）年收入45 000 多元，其他兩委成員年收入24 000 多元]，村干部隊(duì)伍工作積極性有了大幅度提升，但仍缺乏行之有效的激勵(lì)與績效考評機(jī)制，村干部干多干少都一樣，而且在待遇提高后，還出現(xiàn)了換屆選舉選不下去的弊端，缺少能上能下的機(jī)制。

2.3 村民自治的參與度不高

首先，各治理主體參與自治的積極性不高。 發(fā)揮村民自治作用是實(shí)現(xiàn)治理有效的基礎(chǔ)， 但總體來說，村民自治的參與度較低。 （1）農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性低且能力不足。包產(chǎn)到戶解放了農(nóng)民也解散了農(nóng)民，農(nóng)戶與村級組織、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的互動(dòng)減少，且經(jīng)過多年的分散經(jīng)營，導(dǎo)致村民的向心力、凝聚力差，除非和自己的利益有關(guān)， 農(nóng)民對公共事務(wù)并不太關(guān)心。 在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多村民對于村“兩委”換屆選舉關(guān)注度并不高。 （2）經(jīng)濟(jì)組織主要關(guān)注的是自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有精力參與鄉(xiāng)村自治。（3）社會(huì)組織發(fā)展不足，農(nóng)村的社會(huì)組織少且村“兩委”對社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理信心不足，影響了社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的熱情。

其次，村民自治缺乏有效機(jī)制。 總體來說村民參與治理的機(jī)制不健全，平臺(tái)少。 即使有機(jī)制也名不副實(shí)，作用發(fā)揮得并不好。比如，烏拉特前旗從2020 年推行“五個(gè)一”模式，成立“一會(huì)（議事理事會(huì)）”的初衷是讓村民參與本村事務(wù)的管理和決策， 但從實(shí)際運(yùn)行來看，只有一些村運(yùn)行較好，大多數(shù)村在做決策和解決矛盾問題時(shí)還是由村兩委成員和村民小組長在發(fā)揮作用，村民參與少。而且當(dāng)?shù)亟M織部門在推行一套模式后往往是一陣風(fēng)，不能持續(xù)跟進(jìn)或者總結(jié)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步完善。 在2019年提出了“五個(gè)一”模式后，迅速推廣，但現(xiàn)在又重點(diǎn)推行“清單制”和“積分制”，“五個(gè)一”模式不被重視，這就導(dǎo)致村民自治效果不明顯或不可持續(xù)。

最后，村組織工作負(fù)擔(dān)過重。 對于村“兩委”干部來說，對上要承接黨委、政府及各部門下達(dá)的任務(wù)，如安全防火、鄉(xiāng)村振興、扶貧、信訪維穩(wěn)、防疫等工作，整天填表報(bào)數(shù)據(jù)、整理檔案、迎接各項(xiàng)檢查；對下要傳達(dá)上級的各種任務(wù)，解決各種矛盾糾紛。 對于村民小組長（社長）來說，而是要直接承擔(dān)具體工作，如疫情防控排查、環(huán)境衛(wèi)生打掃、養(yǎng)老保險(xiǎn)審核、低保評議、組織秋澆等，還要做好宣傳動(dòng)員工作，比如，動(dòng)員農(nóng)民今年多種植小麥，完成上級下達(dá)的任務(wù)。 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織往往采用“行政式”的命令，要求村組織快速完成上級下達(dá)的各種任務(wù)，使得村“兩委”越來越像一級行政組織， 村干部事實(shí)上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的“代理人”，和公務(wù)人員一樣每天坐班，很少有時(shí)間與群眾一起“共商村是”，開展村民自治。

2.4 村集體經(jīng)濟(jì)對基層治理支持能力差

集體經(jīng)濟(jì)是進(jìn)行村民自治、開展公共服務(wù)的重要支撐。 但在農(nóng)村改革以后，村級組織的經(jīng)濟(jì)功能急劇弱化甚至不復(fù)存在，大多數(shù)村級組織陷入“沒錢辦事”的窘境，相當(dāng)程度上影響了村級組織的集體行動(dòng)能力和鄉(xiāng)村治理能力。有錢辦事，書記說話才有人聽。近年來，雖然村集體經(jīng)濟(jì)收入普遍提升，但村集體“窮”還是一個(gè)普遍現(xiàn)象，且大多數(shù)村集體收入以財(cái)政補(bǔ)助收入、集體資產(chǎn)出租、入股、抵押等收入為主，經(jīng)營性收入占比較低， 有限的村集體收入主要用于環(huán)境衛(wèi)生、搞活動(dòng)和務(wù)虛的事情上，用于鄉(xiāng)村治理的財(cái)力支撐明顯不足。比如，在防疫的過程中，村民小組長承擔(dān)了大量的工作，還有很多志愿者參與了防疫工作，但村集體經(jīng)濟(jì)捉襟見肘，甚至拿不出錢來給予獎(jiǎng)勵(lì)，挫傷了村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。

3 主要對策和建議

鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 涉及的領(lǐng)域廣、范圍大、主體多，所以要樹立系統(tǒng)觀念，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性和協(xié)同性，要整體謀劃、系統(tǒng)打造。 “萬山磅礴必有主峰，龍袞九章但挈一領(lǐng)”，實(shí)踐證明，在多元碎片化的社會(huì)治理領(lǐng)域中，“黨建引領(lǐng)”是核心抓手，只有通過黨的領(lǐng)導(dǎo)才能將鄉(xiāng)村治理的各要素進(jìn)行有效整合，才能保證鄉(xiāng)村治理的正確方向。

3.1 打造一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的基層黨支部

在鄉(xiāng)村振興過程中要實(shí)現(xiàn)“治理有效”，就要堅(jiān)持“黨建領(lǐng)航、能人治村”。 支部強(qiáng)不強(qiáng)，關(guān)鍵看“頭羊”。實(shí)踐證明，選好一個(gè)能人，就能帶好一班人、帶動(dòng)一個(gè)村、帶富一方民。 選能人既要從致富能手、優(yōu)秀農(nóng)民工、返鄉(xiāng)大學(xué)生、退役軍人等“本村人”中選，必要時(shí)，還可以從離退休干部、機(jī)關(guān)事業(yè)人員、基層骨干等“外村人”中選能人，不拘一格選人才，把更多人才匯聚在基層。 比如，山東省煙臺(tái)市萊州市文峰路街道田家村黨支部書記楊春華，過去是村里的致富能手，當(dāng)選黨支部書記后，用了4 年時(shí)間帶領(lǐng)全村從全市977 個(gè)村莊中脫穎而出，把全市出名的混亂村變成了現(xiàn)在的穩(wěn)定村。在能人培養(yǎng)方面，要通過黨校培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)等方式把村黨支部書記培養(yǎng)成為懂政策、懂農(nóng)業(yè)、懂合作、懂管理的“四懂”能人。內(nèi)蒙古地處邊疆，總體來講思想保守，思維方式落后，必須要走出去學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，不斷調(diào)研觀摩學(xué)習(xí)，如果有條件，可以和發(fā)達(dá)地區(qū)建立培養(yǎng)聯(lián)系點(diǎn)，幫助支部書記拓展思路。 要建立黨支部書記能上能下的機(jī)制，形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向。如果能選拔培養(yǎng)出一位一心為民的“領(lǐng)頭雁”，堅(jiān)強(qiáng)有力的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，就能以黨組織的“一馬當(dāng)先”帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興的“萬馬奔騰”。

建強(qiáng)一個(gè)支部?！按蹇创?、戶看戶，群眾看干部、黨員看支部”。鄉(xiāng)村治理有效，群眾是主體，黨員是骨干，支部是核心。 支部要成為群眾的主心骨、干部的指揮部。首先，建強(qiáng)黨支部要有培養(yǎng)機(jī)制。比如，采用“三向培養(yǎng)”機(jī)制，把優(yōu)秀年輕農(nóng)牧民培養(yǎng)成黨員，把優(yōu)秀黨員培養(yǎng)成“兩委”干部，把優(yōu)秀黨員干部培養(yǎng)成村黨支部書記。同時(shí)，還要建立落實(shí)“凡舉一事、出一謀，必看群眾愿不愿意、受不受益、滿不滿意”的工作標(biāo)準(zhǔn)和制度體系。 只有把群眾的冷暖安危時(shí)時(shí)放在心上，把群眾所想所急所盼牢牢扛在肩上， 把為民利民惠民緊緊抓在手上，支部才有更強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力、引領(lǐng)力、組織力和號召力。

3.2 選擇一條黨建引領(lǐng)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路

《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》對農(nóng)村基層黨組織的重點(diǎn)任務(wù)做出了明確規(guī)定，村黨支部有三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)：一是組織帶領(lǐng)群眾發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；二是領(lǐng)導(dǎo)村級治理；三是貧困村黨支部還要帶領(lǐng)群眾，全力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。 這三項(xiàng)任務(wù)是黨支部的職責(zé)所在，如果不努力做好這些工作，那就是失職、缺位。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)既是村黨支部的職責(zé)，也是搞好鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)還是黨密切聯(lián)系群眾的紐帶，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)把村集體的利益和群眾利益聯(lián)結(jié)在一起，才能把群眾團(tuán)結(jié)在黨的周圍，聽黨話，跟黨走。村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，有錢了，才能更好地治理社會(huì)。

新時(shí)期，如何把已經(jīng)分散了的小農(nóng)戶再一次組織起來發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)確實(shí)是一個(gè)難題。 這些年，全國各地積極探索，出現(xiàn)了一些“時(shí)代楷?！?。 比如山東的代村、四川的戰(zhàn)旗村、貴州的塘約村、山西的振興村、河南省的龍泉村等模范村，都是再次把分下去的土地集中回來，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，走合作化道路，取得了很好的效果。比如，貴州省安順市塘約村，把全村辦成一個(gè)合作社，把分下去的責(zé)任田全部集中起來，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，走出了一條強(qiáng)村富民的塘約道路。比如，山東省煙臺(tái)市組織部推行的黨支部領(lǐng)辦合作社，村集體和農(nóng)民以各種方式入股合作社，在發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，帶領(lǐng)村民致富。再比如，中國鄉(xiāng)建院以內(nèi)置金融為切入點(diǎn)的一村四社（內(nèi)置金融合作社、土地合作社、房屋合作社、消費(fèi)合作社）模式，通過建立綜合性的農(nóng)民合作社壯大集體經(jīng)濟(jì)，已經(jīng)在全國打造了許多成功的樣板村，鄂爾多斯市達(dá)拉特旗樹林召鎮(zhèn)林原村就是其中一例。

3.3 形成一個(gè)黨建引領(lǐng)的共建共治共享的大治理格局

共建共治共享的社會(huì)治理制度，是我們黨在長期探索中形成的符合社會(huì)治理規(guī)律的科學(xué)制度，要形成黨建引領(lǐng)的大治理格局，具體做法如下。

3.3.1 橫向： 要形成一核引領(lǐng)多元協(xié)同的善治結(jié)構(gòu)。比如，福建省石獅市永寧鎮(zhèn)前埔村實(shí)踐。前埔村創(chuàng)新幸福8.18 服務(wù)模式，也就是“1+N”模式，“1”即村黨支部，“N”主要包括扶貧幫困隊(duì)、平安和諧隊(duì)、綠化潔化隊(duì)、文明服務(wù)隊(duì)等。 每月8 日、18 日，由村黨員干部擔(dān)任組長的6 支特色隊(duì)伍， 帶領(lǐng)若干名有類似專長的黨員、群眾提供困難救助、糾紛調(diào)解、查閱咨詢等服務(wù)工作。

3.3.2 縱向：要形成自上而下的包聯(lián)指導(dǎo)。比如，溫州市龍灣區(qū)的“領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村、部門包村、干部駐村”實(shí)踐。區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)班子成員掛鉤聯(lián)系一個(gè)行政村，加強(qiáng)對所聯(lián)系村的暗訪和指導(dǎo)；每個(gè)部門負(fù)責(zé)一個(gè)村。 協(xié)助所包村建強(qiáng)村級組織、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并深入了解農(nóng)村社情民意，解決民生問題、歷史遺留問題和群眾反映強(qiáng)烈的其他問題等； 包村部門機(jī)關(guān)干部到村蹲點(diǎn)調(diào)研，對老黨員、困難家庭、信訪戶、危重病人家庭、空巢老人及留守兒童家庭要做到“五必訪”，同時(shí)建立問題清單，報(bào)同級黨委組織部門備案，并對群眾反映的困難和問題，及時(shí)督促解決或積極幫助解決。

3.3.3 條塊：推動(dòng)部門與村結(jié)對幫扶。比如，荊門市龍灣區(qū)實(shí)踐。 實(shí)施“2+1”結(jié)對幫扶，即1 個(gè)市直部門與縣對應(yīng)部門結(jié)對聯(lián)合幫扶1 個(gè)村，每年為結(jié)對村辦成1～2 件實(shí)事。

3.3.4 內(nèi)外：組建黨建聯(lián)盟。 比如烏拉特前旗大佘太鎮(zhèn)在鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)蒙古禾興農(nóng)業(yè)公司、佘太酒業(yè)公司與鎮(zhèn)、村黨支部結(jié)成黨建聯(lián)盟，讓企業(yè)與農(nóng)民形成利益聯(lián)結(jié)，在抱團(tuán)發(fā)展的同時(shí)，通過黨建凝聚力量，做到“組織共建、資源共享、黨員共管、活動(dòng)共辦、事務(wù)共商”，共同為基層社會(huì)治理出謀出力。

3.4 創(chuàng)新一個(gè)黨建引領(lǐng)的行之有效的微治理模式

在抓好大事的同時(shí)， 更加關(guān)注群眾身邊的“小事”。 比如，巴彥淖爾市臨河區(qū)白腦包鎮(zhèn)推行“五人小組”工作法。 推選有威望、有能力、有覺悟的3 名村民與村民小組長、黨小組長組成“五人小組”，對組內(nèi)重大事項(xiàng)進(jìn)行民主協(xié)商，參與村組事務(wù)自治管理，使黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有機(jī)結(jié)合，找到了一條既符合農(nóng)村基層實(shí)際又能滿足大多數(shù)群眾意愿的有效方式，在具體實(shí)踐中收到良好成效。 比如，五原縣推行的“微治理”模式。 在村民小組組建“微組織”、推行“微教育”、開展“微服務(wù)”、實(shí)行“微管理”、強(qiáng)化“微監(jiān)督”，探索出了一條“黨建引領(lǐng)、網(wǎng)格治理、黨群互動(dòng)、便捷高效”的共建共治共享鄉(xiāng)村治理新路子[3]。

調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，機(jī)制設(shè)置不科學(xué)不合理或有制度不執(zhí)行，也會(huì)使“模式”流于形式。 比如前文提到的烏拉特前旗推行的“一會(huì)”即議事理事會(huì)機(jī)制，設(shè)會(huì)長1 名，由村民小組長擔(dān)任，設(shè)副會(huì)長2 名，成員2 名或4 名。 存在的問題是：議事理事會(huì)成員相對固定，且不具有代表性，在做決策和解決矛盾糾紛時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致協(xié)商不充分，最后還是主要領(lǐng)導(dǎo)做決定。 機(jī)制設(shè)置好了，才能真正體現(xiàn)“有事好商量，眾人的事由眾人商量”。比如：福建省泉州市石獅市永寧鎮(zhèn)梅林村成立了“民主協(xié)商議事會(huì)”（即“1+7+X”模式）。 “1”是村黨組織書記；“7”包括村“兩委”班子代表、村監(jiān)委會(huì)班子代表、“兩代表一委員”、法律工作者、轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織代表以及村里德高望重、公道正派的村民代表；“X”主要包括協(xié)商事項(xiàng)涉及的利益群體代表、政府相關(guān)職能部門代表等。 “1”和“7”是不變的，“X”是變化的，因?yàn)樯塘康氖虑椴灰粯樱嬷黧w也不一樣。通過這個(gè)機(jī)制每年化解大小矛盾糾紛50 多起，對100 多項(xiàng)民生決策達(dá)成共識， 群眾滿意率超過95%。梅林村通過協(xié)商民主議事制度解決了很多常年處理不了的問題，消除了民怨、收攏了民心，也提升了基層黨組織在群眾心中的形象。