山西省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作實踐與思考

馬中帥

（山西省水利發(fā)展中心，太原 030002）

0 引 言

2018 年10 月10 日，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第三次會議，研究提高我國自然災(zāi)害防治能力等問題。會議提出實施災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查和重點隱患排查工程，掌握自然災(zāi)害風(fēng)險隱患底數(shù)。2020 年5 月31 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)通知，定于2020—2022年開展第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查工作，主要任務(wù)是完成全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險調(diào)查和風(fēng)險評估，匯總普查成果。山西省政府辦公廳于2020年7月31日印發(fā)通知，從省級層面明確了開展自然災(zāi)害風(fēng)險普查工作的重要意義和具體安排。水旱災(zāi)害是山西省主要自然災(zāi)害之一，水旱災(zāi)害風(fēng)險普查是山西省自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查的重要內(nèi)容。按照水利部和山西省第一次自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱省普查辦）的統(tǒng)一安排部署，由山西省水利廳負(fù)責(zé)本省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查的組織實施。

1 工作任務(wù)

山西省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查主要任務(wù)包括水旱災(zāi)害致災(zāi)調(diào)查、洪水災(zāi)害隱患調(diào)查、水旱災(zāi)害風(fēng)險評估與區(qū)劃3部分。其中，水旱災(zāi)害致災(zāi)調(diào)查包括洪水災(zāi)害致災(zāi)調(diào)查、干旱災(zāi)害致災(zāi)調(diào)查和干旱災(zāi)害危險性評估；洪水災(zāi)害隱患調(diào)查包括堤防、水庫、水閘工程隱患調(diào)查；水旱災(zāi)害風(fēng)險評估與區(qū)劃包括177 條山丘區(qū)中小河流洪水淹沒圖編制、三門峽庫區(qū)洪水風(fēng)險圖編制、洪水災(zāi)害風(fēng)險評估與區(qū)劃、干旱災(zāi)害風(fēng)險評估與區(qū)劃。此外，還包括協(xié)助省普查辦進(jìn)行歷史水旱災(zāi)害調(diào)查，完成山西省水旱風(fēng)險普查成果匯集與質(zhì)檢核查，以及開展相關(guān)培訓(xùn)與宣傳等內(nèi)容。

2 主要做法

省水利廳高度重視此次水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作，成立由分管副廳長任組長，廳運行管理處（水旱災(zāi)害防御處）主要負(fù)責(zé)人任副組長，相關(guān)業(yè)務(wù)處室和廳直有關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員的水旱災(zāi)害風(fēng)險普查領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在廳運行管理處，具體負(fù)責(zé)全省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作組織實施。普查工作啟動后，省水利廳先后組織印發(fā)了全省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作方案和實施方案，多次召開專題會議，對全省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作進(jìn)行安排部署和督促推進(jìn)。加強與水利部風(fēng)險普查項目組、省普查辦對接溝通，充分發(fā)揮中國水利水電科學(xué)研究院防洪抗旱減災(zāi)研究中心（以下簡稱中國水科院減災(zāi)中心）等技術(shù)支撐單位作用，創(chuàng)新工作模式，強化技術(shù)審核把關(guān)，扎實推進(jìn)全省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作。經(jīng)過前期準(zhǔn)備與試點，全面調(diào)查、評估與區(qū)劃等兩個階段的實施，于2022 年12 月月底前全面完成了水旱災(zāi)害風(fēng)險普查的各項任務(wù)。

此次普查共完成全省611座水庫、375座水閘、3 374段共8 456 km 堤防安全隱患調(diào)查；完成全省177 條山丘區(qū)中小河流洪水淹沒圖編制，黃河干流潼關(guān)至三門峽河段（三門峽庫區(qū)）洪水風(fēng)險圖編制，全省洪水風(fēng)險區(qū)劃及防治區(qū)劃，全省干旱災(zāi)害風(fēng)險評估、干旱災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃與防治區(qū)劃報告。基本摸清了全省水旱災(zāi)害風(fēng)險底數(shù)，為客觀認(rèn)識全省水旱災(zāi)害風(fēng)險現(xiàn)狀，提高水旱災(zāi)害防御水平，有效防范和化解水旱災(zāi)害風(fēng)險提供了相對權(quán)威的災(zāi)害風(fēng)險信息和科學(xué)決策依據(jù)。

3 保障措施

（1）組織保障。按照全省自然災(zāi)害風(fēng)險普查工作的總體進(jìn)度要求，省水利廳與省普查辦加強溝通聯(lián)系，積極參加省普查辦組織的歷次工作部署會、技術(shù)研討會、培訓(xùn)會，并修訂完善了全省自然災(zāi)害風(fēng)險普查實施方案中水旱災(zāi)害風(fēng)險普查部分。2021 年起，省水利廳5 次召開專項工作會議，推進(jìn)全省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作。9 月3 日，下發(fā)了《關(guān)于做好全省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作的通知》（晉水運管〔2021〕134號），明確了全省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作節(jié)點目標(biāo)和任務(wù)安排，對各市水利部門、各相關(guān)單位所承擔(dān)的風(fēng)險普查工作提出具體要求。2022 年8 月起，抓緊推動全省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查成果的審核，2次組織召開專家評審會，先后將普查數(shù)據(jù)成果轉(zhuǎn)發(fā)至市縣水利部門和相關(guān)單位，廣泛征求數(shù)據(jù)成果意見，確保成果數(shù)據(jù)可靠，具備科學(xué)性、實用性。

（2）技術(shù)保障。為確保水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作起點高、成效好，省水利廳和中國水科院減災(zāi)中心加強溝通聯(lián)系，由中國水科院減災(zāi)中心作為山西省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查的主要技術(shù)支撐單位，具體負(fù)責(zé)水旱災(zāi)害風(fēng)險普查技術(shù)工作。2021年4月21日，印發(fā)《山西省水利廳水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作方案》，進(jìn)一步明確了廳普查領(lǐng)導(dǎo)組織機構(gòu)和工作職責(zé)，梳理全省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查任務(wù)并分解至省、市、縣各級，明確了各級工作任務(wù)和具體要求。2021 年6 月月底，完成《山西省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查實施方案》（修訂版），細(xì)化了全省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查的具體任務(wù)、工作流程及技術(shù)路線，并對普查所需經(jīng)費進(jìn)行了測算，同時向水利部和省普查辦完成報備。

（3）經(jīng)費保障。2021 年8 月，省水利廳將省級水旱災(zāi)害風(fēng)險普查實施方案報送省財政廳評審，積極爭取省級普查經(jīng)費支持。9 月，對省財政廳評審意見進(jìn)行了分析，提出經(jīng)費測算依據(jù)，并正式以廳函回復(fù)。9—10 月，省水利廳水旱災(zāi)害防御處負(fù)責(zé)人多次赴省財政廳，就山西省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查經(jīng)費需求事項進(jìn)行溝通、協(xié)商。11 月1 日，省水利廳再次向省財政廳報送《關(guān)于申請水旱災(zāi)害風(fēng)險普查經(jīng)費的函》。經(jīng)多方努力，省財政廳確定給予3 032 萬元項目經(jīng)費支持，確保全省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作順利開展。

（4）培訓(xùn)宣傳保障。2021 年6 月1 日，省水利廳組織開展了水旱災(zāi)害風(fēng)險普查培訓(xùn)班，邀請專家分別就洪水災(zāi)害致災(zāi)隱患調(diào)查、干旱災(zāi)害致災(zāi)調(diào)查和水旱災(zāi)害風(fēng)險普查軟件進(jìn)行講解示范。省、市、縣水利部門共計150 余名業(yè)務(wù)骨干參加培訓(xùn)，通過開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實提高了各級普查人員業(yè)務(wù)能力。同時，各市、縣水利部門結(jié)合實際需求也組織了水旱災(zāi)害風(fēng)險普查業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)一步提升普查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。另外，全省通過廣播、電視、報刊、新媒體等，結(jié)合戶外廣告牌、宣傳欄等多種手段，積極宣傳水旱災(zāi)害風(fēng)險普查工作，其中省級層面累計宣傳達(dá)8 000人次。

4 工作經(jīng)驗

（1）省、市、縣3級水利部門通力協(xié)作，確保普查工作順利開展。山西省建立了省、市、縣3級信息連通模式，創(chuàng)建工作交流群，便于各級業(yè)務(wù)人員線上線下溝通討論，并邀請專家駐群答疑解惑，隨時解決工作中存在的問題；及時進(jìn)行培訓(xùn)和宣傳，提升基礎(chǔ)工作人員業(yè)務(wù)能力和對調(diào)查工作的重視程度。強有力的組織和多種協(xié)調(diào)溝通方式并用，有效發(fā)揮了各層級優(yōu)勢，為項目順利開展提供了支撐。

（2）協(xié)調(diào)收集大量可靠、翔實的基礎(chǔ)資料，確保普查工作數(shù)據(jù)充分。水旱災(zāi)害風(fēng)險普查各項工作要求的資料種類多、精度高、數(shù)據(jù)量巨大，且涉及多個部門，包括水文氣象、流域水系、基礎(chǔ)地形、土地利用、社會經(jīng)濟(jì)、河流斷面、水利工程、歷史水旱災(zāi)害等10多類上百項。同時，還需水利行業(yè)前期諸多工作成果支持。省水利廳積極與相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，向行業(yè)內(nèi)各層級、行業(yè)外相關(guān)部門多次發(fā)函請求支持，最大程度協(xié)調(diào)解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)需求問題，為普查工作實施，尤其是水旱災(zāi)害風(fēng)險評估和區(qū)劃任務(wù)的順利開展提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障。

（3）充分利用國內(nèi)自主知識產(chǎn)權(quán)模型、技術(shù)方法和分析工具，確保普查工作效率提升。此次水旱災(zāi)害風(fēng)險評估與區(qū)劃分析評估工作量巨大，技術(shù)支撐單位充分發(fā)揮自主研發(fā)的洪水分析模型、山丘區(qū)小流域洪水淹沒圖及綜合風(fēng)險度R值計算工具、洪水風(fēng)險圖繪制系統(tǒng)、干旱災(zāi)害風(fēng)險評估和區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)和算法等優(yōu)勢，批量化處理，流水線分析評估，模板定制化制圖，為按時完成評估區(qū)劃任務(wù)提供了技術(shù)保障。

（4）嚴(yán)格遵循技術(shù)規(guī)范要求、分階段多途徑審核管理，確保普查成果質(zhì)量可靠。在前期試點，全面調(diào)查、評估與區(qū)劃各階段，均嚴(yán)格遵循國務(wù)院普查辦、水利部和省普查辦發(fā)布的各項技術(shù)規(guī)范要求實施。同時，采取軟件審核與人工檢查結(jié)合、重點區(qū)域復(fù)核與全域整體對比校核結(jié)合、項目內(nèi)部自檢與外部審核結(jié)合的方式進(jìn)行質(zhì)量控制。利用質(zhì)檢審核分系統(tǒng)、山丘區(qū)中小河流淹沒圖質(zhì)檢軟件、洪水風(fēng)險區(qū)劃質(zhì)檢軟件等對提交成果進(jìn)行批量審核。將評估區(qū)劃成果與歷史水旱災(zāi)害、已有規(guī)劃治理等成果對比分析合理性。將階段成果按節(jié)點要求提交流域機構(gòu)和水利部項目組審核，及時根據(jù)“一省一單”審核意見對成果進(jìn)行修改完善。通過上述多種途徑確保普查成果質(zhì)量符合要求。

5 存在不足

（1）水旱災(zāi)害基礎(chǔ)研究不足。本次山西省水旱災(zāi)害風(fēng)險評估與區(qū)劃工作中，收集了大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和前期研究成果，為評估與區(qū)劃奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。但是部分?jǐn)?shù)據(jù)或研究成果存在時間久遠(yuǎn)，與實際情況不符等問題，一定程度上影響了普查工作的進(jìn)展。如洪水方面，部分堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)與實際情況不符合，在項目開展過程中需多次核查修改；干旱方面，很多成果已經(jīng)不滿足新形勢下山西省抗旱工作的需求，抗旱規(guī)劃、抗旱預(yù)案、水資源綜合規(guī)劃成果等亟須更新。

（2）抗旱統(tǒng)計工作基礎(chǔ)薄弱。山西省“十年九旱”，但是各級抗旱工作人員不足，特別是基層專業(yè)人員匱乏，旱情數(shù)據(jù)統(tǒng)計存在諸多困難。另外，抗旱相關(guān)數(shù)據(jù)分散在氣象、水文、農(nóng)業(yè)等多部門，數(shù)據(jù)共享力度不夠，導(dǎo)致旱情數(shù)據(jù)難以及時獲取。部分?jǐn)?shù)據(jù)由于時間較久，過去的統(tǒng)計手段和保存措施不夠完備，導(dǎo)致數(shù)據(jù)丟失或不準(zhǔn)確，且不同來源數(shù)據(jù)存在不一致的情況，使得普查工作量十分繁重。

6 工作展望

為加強山西省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查成果應(yīng)用，有力支撐水利高質(zhì)量發(fā)展，提出以下幾方面工作建議。

（1）推動建立水旱災(zāi)害風(fēng)險普查數(shù)據(jù)常態(tài)化更新機制。隨著地形地貌、氣候降雨、經(jīng)濟(jì)社會等環(huán)境變化，山西省的水旱災(zāi)害隱患及風(fēng)險也會隨之變化。同時，受限于普查總體時間進(jìn)度要求、資料條件和經(jīng)費因素等，此次普查工作中部分任務(wù)采用了簡化技術(shù)方法，今后有必要繼續(xù)提升完善。因此，亟須建立水旱災(zāi)害風(fēng)險普查數(shù)據(jù)常態(tài)化更新機制，確保普查數(shù)據(jù)準(zhǔn)確有效，以便更好地服務(wù)于山西省水旱災(zāi)害防御工作，推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

（2）繼續(xù)做好省級水旱災(zāi)害風(fēng)險普查成果數(shù)據(jù)的共享、公開和宣傳工作。此次全省水旱災(zāi)害風(fēng)險普查成果數(shù)據(jù)是對山西省洪水和干旱災(zāi)害風(fēng)險的全方位反映。在省內(nèi)各層級、行業(yè)內(nèi)外開展成果共享、公開，面向社會公眾進(jìn)行廣泛宣傳很有必要。下一步要做好省級水旱災(zāi)害風(fēng)險普查成果數(shù)據(jù)的共享、公開和宣傳，提高水利行業(yè)各部門、單位工作業(yè)務(wù)水平，增強社會大眾防洪避險意識。

（3）深入挖掘水旱災(zāi)害風(fēng)險普查成果的應(yīng)用價值。進(jìn)一步加強普查成果在水旱災(zāi)害防御工作中的應(yīng)用，尤其是在各級防汛抗旱規(guī)劃修編，中小河流系統(tǒng)治理和水旱災(zāi)害預(yù)報、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案等“四預(yù)”能力提升，應(yīng)急搶險和避險轉(zhuǎn)移，數(shù)字孿生流域建設(shè)等工作中發(fā)揮支撐作用。要持續(xù)推動風(fēng)險普查成果在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、支撐社會綜合治理和社會化服務(wù)中的應(yīng)用。

（4）繼續(xù)加強水旱災(zāi)害防御相關(guān)基礎(chǔ)研究，提升基層水旱災(zāi)害防御人員力量和業(yè)務(wù)水平。洪水災(zāi)害方面，建議加強全省重要河流超標(biāo)洪水防御預(yù)案修編、中小河流系統(tǒng)治理、山洪災(zāi)害防御能力提升、數(shù)字孿生流域等方面的研究；干旱災(zāi)害方面，建議加快水網(wǎng)建設(shè)、城市應(yīng)急備用水源、城鄉(xiāng)供水一體化、灌區(qū)配套建設(shè)等方面的研究。同時，充實基層水旱災(zāi)害防御人員力量，提高業(yè)務(wù)水平，為今后水旱災(zāi)害風(fēng)險普查常態(tài)化工作的推進(jìn)，尤其是調(diào)查工作和成果應(yīng)用提供基礎(chǔ)保障。