安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建工作思考

張 震

（安徽省水利水電勘測設計研究總院有限公司，合肥 230088）

行蓄洪區(qū)是區(qū)內(nèi)居民賴以生存發(fā)展的基地，安徽省淮河行蓄洪區(qū)居住人口多，根據(jù)2007 年《全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃》統(tǒng)計，安徽省濛洼、南潤段、邱家湖、姜唐湖、城西湖、城東湖、壽西湖、瓦埠湖、董峰湖、上六坊堤、下六坊堤、石姚段、洛河洼、湯漁湖、荊山湖、方邱湖、臨北段、花園湖、香浮段、潘村洼和老汪湖21 處行蓄洪區(qū)內(nèi)居住總?cè)丝?26萬人。石姚段、洛河洼2處行蓄洪區(qū)經(jīng)調(diào)整工程建設為保護區(qū)后，據(jù)2016 年《安徽省淮河行蓄洪區(qū)及淮干灘區(qū)居民遷建規(guī)劃（修編）》統(tǒng)計，安徽省濛洼等19 處行蓄洪區(qū)內(nèi)2009年居住總?cè)丝?26萬人，其中設計洪水位以下不安全人口67.3 萬人。方邱湖、臨北段、香浮段3 處行洪區(qū)經(jīng)調(diào)整工程建設為保護區(qū)后，據(jù)2018 年《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設規(guī)劃》統(tǒng)計，安徽省濛洼等16 處行蓄洪區(qū)內(nèi)居住總?cè)丝?9.1萬人，其中設計洪水位以下不安全人口49.9萬人，主要集中在城西湖、瓦埠湖、壽西湖、湯漁湖、花園湖和潘村洼[1]。

行蓄洪區(qū)是蓄滯洪水的場所，也是防洪工程體系的重要組成部分，淮河干流濛洼、南潤段、邱家湖、城西湖、城東湖、瓦埠湖6 處蓄洪區(qū)總蓄洪庫容65.4 億m3，可滯蓄洪量約占淮河干流正陽關100 年一遇30 d 洪量的17%。1950—2020 年，運用行蓄洪區(qū)的年份有30 年，現(xiàn)有的16 處行蓄洪區(qū)共啟用140 次。在1950 年、1954 年、1956 年、1968年、1975年、1982年、1991年、2003年、2007年和2020年等較大洪水年份，每年都有多處行蓄洪區(qū)運用[2]。其中濛洼、南潤段、邱家湖、姜唐湖、董峰湖、上六坊堤、下六坊堤、荊山湖8處低標準行蓄洪區(qū)運用機遇在10年一遇以下。

行蓄洪區(qū)地位特殊，由于蓄滯洪水的影響，行蓄洪區(qū)內(nèi)居民生產(chǎn)、生活極不安定，屬社會經(jīng)濟發(fā)展的低洼地區(qū)，“人水爭地”的根本矛盾是淮河干流河道治理的核心難題，也是淮河防洪減災一直以來的重要研究課題[3]。經(jīng)多年摸索實踐，安徽省淮河行蓄洪區(qū)治理的專家們提出了結(jié)合河道整治及堤防加固、行蓄洪區(qū)建設與管理、行洪區(qū)調(diào)整和建設等工程措施，逐步實施淮河行蓄洪區(qū)居民遷建的頂層設計；在多方的共同努力下，現(xiàn)今已逐步解決安徽省淮河行蓄洪區(qū)低洼地不安全、莊臺超容量人口等問題，已經(jīng)看到解決淮河中游行蓄洪區(qū)“人水爭地”問題的曙光，將從根本上改變安徽省淮河行蓄洪區(qū)的面貌?；诖?，筆者結(jié)合安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建的具體實踐經(jīng)驗，提出了幾點思考，以期為其他地區(qū)的居民遷建工作提供參考。

1 遷建工作的經(jīng)驗要點

1.1 規(guī)劃方案

2016 年5 月，安徽省人民政府批復了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)及淮干灘區(qū)居民遷建規(guī)劃（修編）》，提出了行蓄洪區(qū)分年度實施計劃。根據(jù)規(guī)劃，2016—2018 年僅實施了濛洼蓄洪區(qū)內(nèi)莊臺超容量人口1 149戶4 573人、潘村洼行洪區(qū)內(nèi)低洼地不安全人口300戶1 028人。

鑒于行蓄洪區(qū)居民遷建實施進度不理想，為全面加快推進淮河行蓄洪區(qū)居民遷建工作，2018 年9 月，安徽省人民政府印發(fā)了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設規(guī)劃（2018—2025年）》，提出了結(jié)合淮河干流正陽關至峽山口段行洪區(qū)、淮河干流峽山口至渦河口段行洪區(qū)、淮河干流浮山以下段行洪區(qū)調(diào)整和建設，淮河流域行蓄洪區(qū)、新建瓦埠湖九里保莊圩等工程建設，通過居民遷建、新建保莊圩、新建莊臺、調(diào)整為防洪保護區(qū)等措施，安置莊臺超容量及低洼地不安全人口共64.5 萬人。2019 年1 月，省政府制定實施《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設三年（2019—2021年）分類推進方案》，明確了按照貧困人口、安全保障狀況、與治淮工程關系、工程前期工作進展、行洪概率、空間位置等先后順序，分年度完成低洼地居住人口和莊臺超容量居住人口的安置。

此外，為指導居民遷建集中安置小區(qū)公共服務設施配套建設以及控制行蓄洪區(qū)人口等，2018年以來安徽省人民政府、安徽省發(fā)展和改革委員會、安徽省交通廳等陸續(xù)印發(fā)了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)基本公共服務功能建設總體方案（2018—2020 年）》《安徽省淮河行蓄洪區(qū)基礎設施建設總體規(guī)劃（2018—2025 年）》《安徽省淮河行蓄洪區(qū)人口控制規(guī)劃（2018—2025 年）》《安徽省淮河行蓄洪區(qū)道路建設項目庫建設方案》《關于加強淮河行蓄洪區(qū)移民搬遷用地保障的通知》等，確保安置點配套基礎設施和公共服務設施的完善。

1.2 組織分工

成立了安徽省淮河流域行蓄洪區(qū)安全建設發(fā)展領導小組，由省政府主要領導擔任組長、副組長，21個職能部門主要負責人、7個沿淮市市長為成員。

由水利部淮河水利委員會負責技術(shù)指導和居民遷建年度實施方案的審查，安徽省發(fā)展和改革委員會負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進建設、居民遷建年度實施方案審批、日常調(diào)度、督促檢查等，省水利廳負責推進治淮工程前期工作、匯總編制居民遷建分類（年度）實施方案等，省教育廳、省交通運輸廳、省文化旅游廳、省體育局、省廣電局、省衛(wèi)生健康委等負責教育、交通、公共文化、體育、通信、衛(wèi)生等功能建設及協(xié)調(diào)指導居民遷建集中安置小區(qū)相應公共服務設施配套建設，省財政廳負責制定居民遷建資金安排方案、籌措省級資金，省自然資源廳負責方案項目建設用地保障及協(xié)調(diào)指導地方用好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，省住房城鄉(xiāng)建設廳負責主干街道展寬和路面硬化、農(nóng)村危房改造及協(xié)調(diào)指導地方規(guī)劃部門做好遷建安置小區(qū)規(guī)劃和房型設計等，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳負責支持適應性產(chǎn)業(yè)及龍頭企業(yè)發(fā)展等。

沿淮有關市政府負責抓好相關規(guī)劃、方案的落實，做好進度安排、項目落地、中央和省級資金使用、地方投資籌措、推進實施等工作，負責做好群眾宣傳和發(fā)動工作，具體組織居民遷建工程的實施。

1.3 資金籌措

居民遷建按成本測算，包括安置征地、建房、公共設施等費用，經(jīng)測算集中安置建房成本3.6 萬元/人、基礎設施1.1 萬元/人、安置區(qū)用地119.1 萬元/hm2，綜合居民遷建安置成本費用為5.6萬元/人[4]。

經(jīng)爭取中央補助資金，統(tǒng)籌省級補助資金，確定了本次居民遷建補助如下：行蓄洪區(qū)直接建房外遷安置中央補助標準為平均每戶7萬元；根據(jù)《安徽省人民政府關于進一步加強行蓄洪區(qū)脫貧攻堅工作的若干意見》（皖政〔2017〕108 號），行蓄洪區(qū)居民遷建省級配套補助標準由每戶1.32 萬元提高到每戶2.32 萬元，即直接建房外遷安置的中央及省級補助標準9.32 萬元。遷入新建莊臺和保莊圩的，新建莊臺和保莊圩工程部分中央、省級分別按總投資70%、20%補助；遷建部分投資中央按3.3 萬元/戶補助，省級按2.32 萬元/戶補助，即遷入新建莊臺和保莊圩安置的中央及省級補助標準5.62 萬元/戶，不足部分由市（縣）及群眾自籌解決。

1.4 落實細化

依據(jù)《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設三年（2019—2021年）分類推進方案》，主要縣（區(qū)）結(jié)合各行蓄洪區(qū)實際情況和群眾意愿，均落實細化制定了“行蓄洪區(qū)居民遷建安置方案”等，如阜南縣人民政府印發(fā)了《阜南縣濛洼蓄洪區(qū)居民遷建安置方案》，霍邱縣人民政府印發(fā)了《霍邱縣淮河行蓄洪區(qū)居民遷建安置方案》，壽縣人民政府、壽縣水利局分別印發(fā)了《壽縣淮河行蓄洪區(qū)安全建設工作實施意見》《壽縣行蓄洪區(qū)居民遷建房屋搬遷補償安置實施方案》等。

細化的遷建安置方案包括各縣（區(qū)）遷建范圍、遷建時間、遷建政策、遷建安置對象、遷建安置方式、安置和補助標準、遷建程序步驟等，具體程序步驟包括宣傳發(fā)動、登記（建檔立卡）、公示、復核、簽訂協(xié)議、分年度實施方案審批、工程實施、選房安置、搬遷結(jié)算、后續(xù)管理等，全方位確保遷建工作按規(guī)定時間節(jié)點穩(wěn)妥有序推進。

2 遷建工作的成效進展

2009年啟動安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建工程以來，2010—2018年共實施了濛洼、城西湖、壽西湖、瓦埠湖、荊山湖、花園湖、潘村洼7處行蓄洪區(qū)內(nèi)低洼地不安全、莊臺超容量人口共計1.8萬戶5.9萬人的遷建，遷建效果不理想。

《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設三年（2019—2021年）分類推進方案》實施以來，安徽省分年度批復了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建直接建房外遷安置2019年實施方案》《安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建直接建房外遷安置2020年實施方案》《壽縣淮河行蓄洪區(qū)居民遷建新建保莊圩遷入安置2021 年實施方案》，共實施完成了濛洼、南潤段、邱家湖、姜唐湖、城西湖、城東湖、壽西湖、瓦埠湖、董峰湖、荊山湖、花園湖11 處行蓄洪區(qū)內(nèi)低洼地不安全、莊臺超容量人口共計5.5 萬戶18.7 萬人的遷建；同時結(jié)合淮河干流正陽關至峽山口段行洪區(qū)調(diào)整和建設、淮河流域重要行蓄洪區(qū)建設、新建瓦埠湖九里保莊圩等工程，工程移民1.0 萬人，新建城西、菱角、澗溝、陳郢、王截流、九里6 座保莊圩就地保護15.1 萬人。近期《安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建霍邱縣城西湖蓄洪區(qū)外遷安置與新建保莊圩遷入安置2023 年實施方案》獲批，正在實施城西湖蓄洪區(qū)內(nèi)低洼地不安全人口1.8萬戶5.5萬人的遷建。

近幾年的居民遷建工程實施完成后，僅有湯漁湖、潘村洼2 處行洪區(qū)內(nèi)有低洼地不安全人口10.5 萬人，濛洼蓄洪區(qū)內(nèi)有莊臺超容量人口2.4萬人。下一步，將通過正在推進前期工作的淮河干流峽山口至渦河口段、淮河干流浮山以下段2 項行洪區(qū)調(diào)整和建設工程的實施，新建湯漁湖內(nèi)高皇保莊圩、潘村洼調(diào)整為防洪保護區(qū)，可解決湯漁湖、潘村洼2 處行洪區(qū)內(nèi)低洼地不安全人口問題；結(jié)合在建的淮河流域重要行蓄洪區(qū)建設工程中，完成濛洼內(nèi)安崗西保莊圩以及老觀西、老觀北、郜臺南、郜臺北4座莊臺后，通過行蓄洪區(qū)居民遷建工程可落實安置濛洼蓄洪區(qū)內(nèi)全部莊臺超容量人口。

3 遷建的顯著效益

3.1 保障群眾生命財產(chǎn)安全

遷建工程實施前，淮河行蓄洪區(qū)內(nèi)有近50萬人居住在低洼地，行蓄洪區(qū)一旦啟用，不僅群眾大量房屋及財產(chǎn)遭受損失，社會成本高，運用前還需大規(guī)模臨時轉(zhuǎn)移群眾，社會不穩(wěn)定風險大[5]。結(jié)合行洪區(qū)調(diào)整建設等工程實施居民遷建后，低洼地50萬不安全人口將遷移至安全區(qū)或建設保莊圩就地保護，遠離洪水威脅，群眾生命財產(chǎn)安全得到有力保障，從根本上解決區(qū)內(nèi)群眾的安居問題。

3.2 防汛轉(zhuǎn)移由被動到主動

遷建工程實施前，行蓄洪區(qū)運用前群眾需大規(guī)模臨時轉(zhuǎn)移，存在人員轉(zhuǎn)移安全隱患大，臨時安置難度大，防汛管理壓力大，社會資源消耗大等系列問題。工程實施后，行蓄洪區(qū)按計劃運用時，不會再出現(xiàn)“水進人退”等大規(guī)模緊急撤退轉(zhuǎn)移情況，顯著減少臨時轉(zhuǎn)移安置費用，大幅降低防汛搶險成本，極大地減輕各級政府和群眾的防汛轉(zhuǎn)移壓力，有利于實現(xiàn)“有序、從容、科學、合理”的防洪新格局。

3.3 實現(xiàn)行蓄洪區(qū)及時有效運用

安徽省淮河流域行蓄洪區(qū)地理位置特殊，分洪使用頻率高，在淮河流域防洪體系中具有不可替代的作用；隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和居民財富的積累，行蓄洪區(qū)運用造成的經(jīng)濟損失及社會影響逐漸增大，對行蓄洪區(qū)運用決策難，人水矛盾突出。通過遷建工程的實施，群眾生命財產(chǎn)不再遭受洪水威脅，實現(xiàn)行蓄洪區(qū)安全蓄泄洪水，緩和了人水矛盾，從而保證行蓄洪區(qū)及時、有效、安全運用和行蓄洪水，有利于淮河流域防洪工程的系統(tǒng)作用發(fā)揮[6]。

3.4 群眾生產(chǎn)生活條件明顯改善

安徽省淮河行蓄洪區(qū)使用頻繁，一直存在基礎設施薄弱、公共服務功能保障程度不高等問題，如行蓄洪區(qū)莊臺存在居住擁擠，行蓄洪時人畜擠在莊臺上、生活環(huán)境差，無建設發(fā)展空間，難以興建學校、衛(wèi)生所及文化娛樂等公共設施的問題[7]。遷建工程實施后，群眾遠離洪水威脅，無論選擇集中安置還是貨幣化安置，都遷移到了生產(chǎn)生活便利、發(fā)展條件相對優(yōu)越的地區(qū)，住房、交通、就醫(yī)、上學等條件明顯改善，群眾幸福感獲得感得到增強，同時也有助于促進區(qū)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)集約化經(jīng)營，為提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平創(chuàng)造有利條件。

4 工作思考

4.1 高位推進銜接

妥善遷建安置行蓄洪區(qū)的居民，確保群眾搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展，需要技術(shù)方案、補助安置政策、資金籌措、用地保障、投資計劃、適應性產(chǎn)業(yè)就業(yè)、公共服務設施配套等多方面要素的保障，涉及國家、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等各層級，以及發(fā)改、水利、財政、自然資源、住建、農(nóng)業(yè)等多個部門。安徽省委、省政府高度重視淮河行蓄洪區(qū)居民遷建系列工作，成立了由省政府主要領導擔任組長的工作小組，成員由省級發(fā)改、水利等21個職能部門主要負責人、涉及各市市長組成，專班推進行蓄洪區(qū)居民遷建安置工作，形成“高位推動、合力推進”的工作局面。同時，省委、省政府專題向國務院報告了淮河行蓄洪區(qū)安全建設工作，爭取國家政策、資金、用地等要素保障支持；黨政主要負責同志親自部署、親自推動、親自協(xié)調(diào)、親自督辦，省政府主要領導、有關廳局分管負責同志多次赴國家發(fā)展改革委、水利部等部委銜接匯報，請求幫助和指導加快推進行蓄洪區(qū)居民遷建、行洪區(qū)調(diào)整和建設、行蓄洪區(qū)建設與管理等工程建設。

4.2 做好頂層規(guī)劃

安徽省沿淮各行蓄洪區(qū)進洪概率、空間位置、人口數(shù)量與分布、安全設施狀況、城集鎮(zhèn)輻射均有所不同，如濛洼蓄洪區(qū)為莊臺超容量人口約9 萬人需安置，城西湖蓄洪區(qū)主要是低洼地不安全人口約15萬人需安置，上六坊堤行洪區(qū)內(nèi)無人居住，需針對各行蓄洪區(qū)具體情況因地施策。安徽省根據(jù)“減總量、優(yōu)存量、建新村、分步走”和“一區(qū)一策”的原則，聚焦安全、因地制宜、分區(qū)施策、遠近結(jié)合，組織省級有關廳局編制了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設規(guī)劃（2018—2025 年）》初稿，初稿在征求了沿淮有關市人民政府和省有關部門意見后，邀請水利部淮委等有關方面專家進行評估論證，并同時征求社會公眾意見，在吸收各方意見修改后報省人民政府審定印發(fā)，提出了結(jié)合行洪區(qū)調(diào)整和建設等工程，通過外遷安置、新建莊臺和保莊圩遷入安置、保莊圩就地保護與行蓄洪區(qū)調(diào)整等方式，妥善安置區(qū)內(nèi)居民。并經(jīng)與國家發(fā)展改革委、水利部等反復匯報銜接，形成了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設三年（2019—2021年）分類推進方案》，用于指導各地安置設計蓄洪線以下低洼地、莊臺超容量居住人口超60萬人。

4.3 強化要素保障

2010—2018年，在安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建工程中，僅是由省發(fā)展和改革委員會組織實施，受政策支持力度、補助資金、生產(chǎn)半徑、就業(yè)發(fā)展、設施配套等因素限制，9年僅完成了5.9萬人的遷建安置，甚至各地在2014—2017年未申報遷建計劃安排，遷建進展較為緩慢。針對2010 年以來居民遷建各方面工作的不足，安徽省首次聯(lián)動了省級21個職能部門，落實了政策宣傳、年度實施方案報批、資金計劃下達、補助資金籌措、用地計劃與保障、配套水利工程建設、舊房拆除、環(huán)境整治、配套基礎設施建設、公共服務設施建設、適應性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、績效考核、日常調(diào)度、督促檢查等方面的要素保障，推動要素配置、資金投入、公共服務向安置區(qū)傾斜，確定了省級職能部門協(xié)調(diào)指導地方各部門的工作方法，如協(xié)調(diào)指導地方用好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策、做好遷建安置小區(qū)規(guī)劃和房型設計、整合涉農(nóng)資金、發(fā)行地方政府專項債券等，形成了由各級、各部門協(xié)同發(fā)力、協(xié)調(diào)聯(lián)動、一體化推進的要素保障機制。

4.4 壓實地方責任

地方作為居民遷建具體實施的第一責任主體，安徽省要求各地依據(jù)《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設三年（2019—2021年）分類推進方案》，結(jié)合各行蓄洪區(qū)實際情況和群眾意愿，從落實建設用地、加強遷建項目建設管理、規(guī)范資金使用管理、確保工程建設質(zhì)量、強化督促檢查等方面出臺相關政策和措施，因地制宜制定行蓄洪區(qū)居民遷建安置方案、行蓄洪區(qū)居民遷建房屋搬遷補償安置實施方案、行蓄洪區(qū)居民遷建年度實施方案等，做好群眾宣傳和發(fā)動、進度安排、資金使用、推進實施等工作，將集中安置點配套基礎設施升級需求項目化、清單化，達到“五通”（路、水、電、訊、網(wǎng)）、“五化”（硬化、凈化、亮化、綠化、美化）和“五有”（有學校、有衛(wèi)生室、有公共活動場所、有文化體育設施、有商業(yè)服務網(wǎng)點）要求。省級有關部門采取“四不兩直”方式，多次組織開展暗訪、調(diào)研和督查，對發(fā)現(xiàn)的問題，及時督促整改。

4.5 堅持群眾主體

在具體的遷建工作中，安徽省各地堅持群眾自愿原則，充分尊重遷建居民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，注重因勢利導，不搞強迫命令和“一刀切”，尊重群眾意愿實行土地流轉(zhuǎn)，讓群眾自主選擇安置意向和貨幣化補貼、外遷縣城或集鎮(zhèn)、遷入保莊圩或保護區(qū)等安置方式；在遷建過程中，注重提高遷建居民參與度，成立遷建理事會，全程參與遷建工作。群眾無論選擇集中安置還是貨幣化安置，各地都確保遷移到了生產(chǎn)生活便利、發(fā)展條件相對優(yōu)越的地區(qū)，住房、交通、就醫(yī)、上學等條件明顯改善，并按照群眾意愿落實農(nóng)機集中停放點、提供電動車安全充電服務、調(diào)劑分配菜園地等，增強群眾幸福感，保證群眾不返遷。

5 結(jié) 語

由于行蓄洪區(qū)地位特殊，行蓄洪區(qū)內(nèi)居民生產(chǎn)、生活極不安定，“人水爭地”的根本矛盾突出。安徽省結(jié)合多年居民遷建工作方面的不足與經(jīng)驗，在2018年成立了安徽省淮河流域行蓄洪區(qū)安全建設發(fā)展領導小組高位推進居民遷建系列工作，制定了《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設規(guī)劃（2018—2025 年）》《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設三年（2019—2021 年）分類推進方案》等頂層規(guī)劃設計方案，聯(lián)動了省級21個職能部門強化要素保障，細化落實地方為具體實施的第一責任主體，尊重群眾的安置意向和意愿，使得近幾年的居民遷建工作成效進展顯著，從根本上改變了安徽省淮河行蓄洪區(qū)的面貌，可為其他流域、其他省的居民遷建工作提供借鑒和參考。