違反自然保護地管理法規(guī)案件典型案例評析
——林業(yè)和草原行政案件典型案例評析系列之十

一、非法穿越自然保護區(qū)應(yīng)如何處理

【基本案情】2019 年2 月，某市某縣自然保護區(qū)專業(yè)巡護人員在巡護過程中發(fā)現(xiàn)，有4 輛小型越野車在國家級自然保護區(qū)內(nèi)隨意穿越。經(jīng)詢問調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這4 輛小型越野車上共有8 人，屬于未經(jīng)批準擅自進入自然保護區(qū)。

【處理意見】本案在處理過程中，有兩種不同意見：

第一種意見認為，各人對自己的違法行為負責，分別對8 人進行處罰。依據(jù)《自然保護區(qū)條例》第三十四條規(guī)定，對每人罰款5000 元，共罰款4 萬元。

第二種意見認為，8 人是共同實施的一個違法行為，只能就這一個行為作出一次處罰，依據(jù)《自然保護區(qū)條例》第三十四條規(guī)定，對8 人共罰款5000 元。

林業(yè)主管部門按照第一種意見進行處理是正確的。

【案件評析】本案的關(guān)鍵問題是，按一個違法行為還是按數(shù)個違法行為對待。

《自然保護區(qū)條例》第三十四條規(guī)定：未經(jīng)批準進入自然保護區(qū)或者在自然保護區(qū)內(nèi)不服從管理機構(gòu)管理的單位和個人，由自然保護區(qū)管理機構(gòu)責令其改正，并可以根據(jù)不同情節(jié)處以100 元以上5 000元以下的罰款。本案中8 人的行政違法行為造成的不是整體危害，而是各行為人分別對自然保護區(qū)造成了危害。8 人是未經(jīng)批準進入自然保護區(qū)的獨立個人，對8 人分別處罰是符合法律規(guī)定的。

本案行政處罰在裁量權(quán)范圍內(nèi)采取了頂格罰款，主要是由于非法穿越自然保護區(qū)的行為屢禁不止，該種違法行為對保護區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和野生動植物資源破壞隱患較大，且違法行為人自身安全風險也大，結(jié)合其違法行為的性質(zhì)、情節(jié)和社會危害及影響程度，選擇頂格罰款是對的。

【觀點概括】現(xiàn)行林業(yè)法律中，都沒有規(guī)定如何認定和處理共同違法行為。應(yīng)當從法理上把握行政處罰的原則，辯證地看待共同違法行為的“一事”與“多事”，對數(shù)個違法行為人實行數(shù)個處罰不是“一事多罰”。

二、在自然保護區(qū)內(nèi)非法放牧應(yīng)如何處理

【基本案情】2015 年6 月以來，董某多次進入某國家級自然保護區(qū)內(nèi)放牧。林業(yè)執(zhí)法人員到達違法現(xiàn)場后發(fā)現(xiàn)放養(yǎng)的馬有3 匹，未見植被遭明顯踩踏和啃食痕跡。執(zhí)法人員責令其立即停止放牧活動，并罰款500 元。

【處理意見】在案件處理過程中，存在兩種不同意見：

第一種意見認為，董某是國家級自然保護區(qū)周邊村落里土生土長的老百姓，沒有固定收入，常年靠山吃山，并且其進行放牧活動的地點并非國家級自然保護區(qū)的核心區(qū)，未對自然保護區(qū)的植被造成嚴重破壞，應(yīng)當聯(lián)合當?shù)卣畬Χ吃趪壹壸匀槐Ｗo區(qū)放牧的行為進行批評教育。

第二種意見認為，董某的行為違反了《自然保護區(qū)條例》第二十六條的規(guī)定，應(yīng)當按照《自然保護區(qū)條例》第三十五條的規(guī)定，責令停止違法行為，處以300 元以上1 000 元以下的罰款。保護區(qū)工作人員常年在保護區(qū)周邊宣傳相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)視為董某應(yīng)當知道其在國家級自然保護區(qū)內(nèi)進行放牧活動是違法行為，應(yīng)以處罰和教育結(jié)合的方式，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。

行政主管部門根據(jù)第二種意見，將董某的行為定性為在自然保護區(qū)內(nèi)進行放牧活動，依法對其進行了處理，責令其停止違法行為并處500 元罰款。

【案件評析】行政主管部門的定性是正確的，行政處罰應(yīng)以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。

本案中，董某在國家級自然保護區(qū)內(nèi)放牧的行為，違反了《自然保護區(qū)條例》第二十六條“禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”之規(guī)定，對此行為應(yīng)當按照《自然保護區(qū)條例》第三十五條之規(guī)定，由縣級以上人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的自然保護區(qū)管理機構(gòu)沒收違法所得，責令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施；對自然保護區(qū)造成破壞的，可以處以300 元以上10 000 元以下的罰款。

董某在國家級自然保護區(qū)進行放牧的行為未對自然保護區(qū)造成嚴重破壞，行政主管部門堅持處罰與教育相結(jié)合的方式，按照《自然保護區(qū)條例》第三十五條的規(guī)定，責令停止違法行為，處以500 元的罰款。

【觀點概括】違反《自然保護區(qū)條例》規(guī)定，“在自然保護區(qū)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動的單位和個人，除可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定給予處罰的以外，由縣級以上人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的自然保護區(qū)管理機構(gòu)沒收違法所得，責令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施；對自然保護區(qū)造成破壞的，可以處以300 元以上10000 元以下的罰款?！?/p>

三、在自然保護區(qū)內(nèi)集體土地上挖沙如何處罰

【基本案情】2019 年3 月，張某某為了獲取沙子修牛圈，使用鏟車和農(nóng)用四輪車在某自然保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)某村的灘涂上挖取沙子，被林業(yè)行政機關(guān)執(zhí)法人員當場查獲，破壞土地約20m2。經(jīng)調(diào)取有關(guān)資料和證據(jù)證明，該地塊在自然保護區(qū)實驗區(qū)范圍內(nèi)，土地權(quán)屬為集體，不是林業(yè)用地。

【處理意見】本案在處理時，存在兩種不同意見：

第一種意見認為，該土地權(quán)屬為集體，且不是林地，不屬于《中華人民共和國森林法》調(diào)整的范疇，建議移交自然資源管理主管部門依據(jù)《土地管理法》或者《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》）的規(guī)定給予行政處罰。

第二種意見認為，當事人破壞土地的行為在自然保護區(qū)的范圍內(nèi)，違反了自然保護區(qū)管理的規(guī)定，應(yīng)根據(jù)《自然保護區(qū)條例》第三十五條規(guī)定，由林業(yè)主管部門給予行政處罰。

執(zhí)法機關(guān)采納了第二種意見。

【案件評析】在本案件中，當事人實施違法活動的地點為集體土地，且地類為非林地，按照《土地管理法》有關(guān)規(guī)定應(yīng)由自然資源主管部門實施行政處罰。那是否意味著張某某的行為，林業(yè)主管部門就不能處罰呢？不是的?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》第二條規(guī)定，“本條例所稱自然保護區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域?！钡谑畻l規(guī)定，“凡有下列條件之一，應(yīng)當建立自然保護區(qū)：（一）典型的自然地理區(qū)域、有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域以及已經(jīng)遭受破壞但經(jīng)保護能夠恢復(fù)的同類自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域；（二）珍稀、瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)域；（三）具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域、森林、草原和荒漠；（四）具有重大科學(xué)文化價值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞、化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡；（五）經(jīng)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，需要予以特殊保護的其他自然區(qū)域。”由此可見，自然保護區(qū)內(nèi)包括林地在內(nèi)的所有土地類型。根據(jù)第二十六條規(guī)定，“禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！庇纱丝梢?，張某某在自然保護區(qū)內(nèi)挖沙的行為，屬于《自然保護區(qū)條例》所禁止的行為。因此，依照《自然保護區(qū)條例》第三十五條規(guī)定，林業(yè)主管部門給予張某某行政處罰是正確的。最終林業(yè)主管部門根據(jù)張某某的采沙行為情節(jié)較輕的情形，作出責令其停止違法行為、限期恢復(fù)原狀、處以罰款300 元的處罰決定。

【觀點概括】一個案件是否由林業(yè)主管部門管轄，關(guān)鍵看有關(guān)法律、法規(guī)對違法行為是否禁止、是否具有可處罰性。行政機關(guān)在執(zhí)行法律和法規(guī)中，發(fā)現(xiàn)本機關(guān)沒有管轄權(quán)的案件而其他行政機關(guān)有管轄權(quán)的案件，要及時制止，及時向有管轄權(quán)的行政機關(guān)移交處理，而不是放任不管，或放縱違法行為。要和其他國家機關(guān)協(xié)調(diào)配合，共同保護好自然資源。