如何理解以城市基層黨建引領(lǐng)基層治理

張傳能

黨的二十大提出，堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興，加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理。具體來看，如何理解以城市基層黨建引領(lǐng)基層治理，在實(shí)踐中，需要厘清以下三個(gè)維度，認(rèn)清形勢，把握特點(diǎn)；明確重點(diǎn)，夯實(shí)基礎(chǔ)；明晰責(zé)任，聯(lián)動(dòng)起來。

“全域黨建”已成為新時(shí)代黨的城市基層組織建設(shè)的重要特征

改革開放四十多年來，我國城鎮(zhèn)化水平快速提高，已經(jīng)從以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入到以工業(yè)為主的城市社會(huì)，經(jīng)濟(jì)體制實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻變化。我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了較大變化。迄今，“單位”功能的式微，社會(huì)成員的高速流動(dòng)，社會(huì)的快速分化尤其是新的產(chǎn)權(quán)屬性的商品房小區(qū)的擴(kuò)展，使得基層社會(huì)再次面臨“原子化”考驗(yàn)，正在形成一個(gè)復(fù)雜社會(huì)、流動(dòng)社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)。

適應(yīng)改革開放以后社會(huì)的變化和城市治理的轉(zhuǎn)型，社區(qū)黨建逐漸成為城市基層黨建的前沿和重點(diǎn)。這種區(qū)域黨建是適應(yīng)黨的基層組織建設(shè)與城市治理議題的結(jié)合，是一種在地理空間和物理空間基礎(chǔ)上、在缺少單位組織支撐條件下的新的黨建模式——以生活為依托而非職業(yè)為依托、覆蓋業(yè)余時(shí)間而非職業(yè)時(shí)間、面對(duì)的組織關(guān)系更多元流動(dòng)而非相對(duì)固定。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”原則的強(qiáng)調(diào)，在新的歷史條件下，城市中黨的基層組織開始進(jìn)一步推進(jìn)到城市工作的全部領(lǐng)域，“全域黨建”已成為新時(shí)代黨的城市基層組織建設(shè)的重要特征。體現(xiàn)在黨的基層網(wǎng)絡(luò)上，“全域黨建”縱向上有省市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)、社區(qū)四級(jí)體系，橫向上有機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國企、學(xué)校、“兩新”組織、社區(qū)、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域。這是一種全領(lǐng)域覆蓋、全方位領(lǐng)導(dǎo)、全系統(tǒng)推進(jìn)的城市基層黨建新格局。

社區(qū)黨建是重點(diǎn)，單位黨建是基礎(chǔ)

在這一格局中，社區(qū)黨建是城市基層黨建引領(lǐng)基層治理的重點(diǎn)。經(jīng)過多年的探索，社區(qū)已經(jīng)成為黨的意志在基層落地的載體，也是繼“單位社會(huì)”之后的“二次社會(huì)建構(gòu)”的建制性單位。在城市中，不同于園區(qū)、產(chǎn)區(qū)、商區(qū)等功能區(qū)，社區(qū)作為基層社會(huì)的一種組織形式，是基本的社會(huì)生活單元和平臺(tái)，連接著千家萬戶。作為人們的生活共同體，社區(qū)是一個(gè)“擴(kuò)大的家庭”。治理好城鄉(xiāng)社區(qū)事關(guān)基層和諧穩(wěn)定，也是人們追求幸福美好生活的需要。在城市中，社區(qū)穩(wěn)則城市穩(wěn)，社區(qū)興則城市興，社區(qū)強(qiáng)則城市強(qiáng)。黨的十九大提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局；黨的二十大黨章又明確指出，街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)基層各類組織和各項(xiàng)工作，加強(qiáng)基層社會(huì)治理。今天，各級(jí)黨組織仍面臨重心繼續(xù)下沉、整合社會(huì)的任務(wù)。以黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理，仍然是城市基層黨建的重點(diǎn)。應(yīng)著力通過黨建工作引領(lǐng)社區(qū)治理，打造“熟人社區(qū)”、美好社區(qū)，培育社區(qū)情感、營造社區(qū)文化等，提升社區(qū)居民的獲得感、幸福感。

單位黨建是城市基層黨建工作的基礎(chǔ)。須知，社區(qū)黨建并不構(gòu)成改革開放以后城市基層黨建內(nèi)容的全部。在城市中，國企、集體經(jīng)濟(jì)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、學(xué)校、“兩新”組織等依托職業(yè)或行業(yè)的單位黨建仍然是城市基層黨建工作的基礎(chǔ)。改革開放前，單位黨建的特點(diǎn)是“黨政合一”，不僅把黨組織嵌入到職業(yè)單位中去，使黨組織與職業(yè)單位同構(gòu)；而且使黨組織掌握基層單位的行政權(quán)力，借助職業(yè)組織中的科層制和管理權(quán)鞏固黨組織地位和政治作用。應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和基層治理的需要，今天的單位黨建應(yīng)在夯實(shí)基礎(chǔ)的同時(shí)，注意在領(lǐng)域、內(nèi)容和功能方面的收縮和轉(zhuǎn)向——建設(shè)服務(wù)型黨組織，更多地強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)、示范、服務(wù)功能；增強(qiáng)基層黨組織政治功能和組織功能；發(fā)揮單位黨組織的政治和資源優(yōu)勢，通過黨建聯(lián)建機(jī)制支持和幫助社區(qū)治理，等等。

責(zé)任機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制至關(guān)重要

以黨建引領(lǐng)基層治理中責(zé)任機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制至關(guān)重要。首先，“一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)”的責(zé)任機(jī)制有三個(gè)層面的要求。一是依據(jù)中央文件要求，明晰各級(jí)黨組織黨建工作的職責(zé)任務(wù)。市委抓好規(guī)劃指導(dǎo)，區(qū)（市）縣委具體指導(dǎo)推動(dòng)，街道黨（工）委抓好社區(qū)黨建和轄區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域黨建工作，社區(qū)黨組織落實(shí)上級(jí)黨組織部署和兜底管理轄區(qū)內(nèi)小微企業(yè)和社會(huì)組織黨建工作。二是從黨的組織自身來說，抓好基層黨組織和黨員的政治建設(shè)，明晰黨員干部的責(zé)任機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)民主集中制，強(qiáng)調(diào)政治紀(jì)律，強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)和率先垂范，同時(shí)加強(qiáng)各種類型的資源支持，推動(dòng)基層黨員干部在城市工作中建功立業(yè)。三是“兜底責(zé)任”，在城市中街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層一級(jí)的政府，對(duì)黨建工作、社會(huì)服務(wù)、社區(qū)治理、社會(huì)穩(wěn)定等工作承擔(dān)總的兜底責(zé)任。需要明晰街道黨（工）委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在“網(wǎng)格化管理”平臺(tái)中的兜底責(zé)任。其次，“各領(lǐng)域黨組織互聯(lián)互動(dòng)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制不可或缺，共建共治共享格局的形成需要聯(lián)動(dòng)。在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域與國家領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域與生活領(lǐng)域等，不同領(lǐng)域運(yùn)行邏輯雖然不同，但是不同領(lǐng)域之間仍然存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)——普遍存在于各行各業(yè)和各個(gè)領(lǐng)域的基層黨組織。而黨組織既是社區(qū)治理方向的指引者和社區(qū)治理各方力量的整合與聯(lián)動(dòng)者，又是社區(qū)治理的重要行動(dòng)者。由于黨組織具有這種廣延性和領(lǐng)導(dǎo)性特征，基層黨組織可以充分發(fā)揮點(diǎn)多、線長、面廣的優(yōu)勢，可以推動(dòng)不同類型、不同領(lǐng)域、不同層級(jí)、不同地區(qū)的基層黨組織之間黨建聯(lián)建和互幫互助，從而實(shí)現(xiàn)整合資源和推動(dòng)基層工作的目標(biāo)。

聯(lián)動(dòng)起來。只有關(guān)聯(lián)或者聯(lián)系，而沒有行動(dòng)，共建共治共享的社會(huì)治理格局就無從建立起來。多元行動(dòng)者的能量匯聚才能催生出社會(huì)治理新格局。未來，推進(jìn)以城市基層黨建來引領(lǐng)基層治理，既要抓區(qū)域組織覆蓋，如網(wǎng)格黨組織、樓棟黨組織、項(xiàng)目黨組織，這其中尤其要關(guān)注新領(lǐng)域以行業(yè)管理為特點(diǎn)的新就業(yè)群體黨建，同時(shí)要抓區(qū)域黨建聯(lián)盟，即統(tǒng)籌轄區(qū)機(jī)關(guān)單位、科研院所、學(xué)校醫(yī)院、商家企業(yè)、在建項(xiàng)目、群團(tuán)和社會(huì)組織等各類單位。對(duì)于社區(qū)，既需要街道區(qū)域黨建聯(lián)盟成員單位的鼎力協(xié)助，也需要社區(qū)內(nèi)包括以上單位的其他各方力量（如社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者、居民）的踴躍參與。不僅黨組織、政府、基層群眾自治組織是積極行動(dòng)者，居民、社會(huì)組織、樓組、志愿者、企業(yè)、基金會(huì)組織都可以成為積極行動(dòng)者。應(yīng)關(guān)注平臺(tái)引領(lǐng)、主體引領(lǐng)、議題引領(lǐng)、項(xiàng)目引領(lǐng)等，共同發(fā)力，以形成黨建引領(lǐng)治理團(tuán)隊(duì)、治理平臺(tái)、自治樓組和居民參與的格局。

（作者系中共四川省委黨校黨建教研部副教授）