避責型塊內(nèi)分割:新型城鎮(zhèn)化下小城市戶籍改革困境分析

李 蹊

(1.北京工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)部, 北京 100124; 2.北京工業(yè)大學(xué) 北京社會管理研究基地, 北京 100124)

一、問題提出

2014年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(1)https:∥www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201810/t20181030_2273102.html。,我國城鎮(zhèn)化的要素正式由土地和產(chǎn)業(yè)向人口轉(zhuǎn)變[1]。在“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化中,放開城市落戶限制,推動流動人口市民化是題中之義。以2014年7月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(2)http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm。為界,其后的改革被界定為“新一輪戶籍制度改革”[2]。中央政策要求全面開放落戶的城市類型增多,政策目標清晰度較以往也有所增強(3)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出:到2020年,常住人口城鎮(zhèn)化率提高3.9個百分點,達到60%;戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高5.1個百分點,達到45%。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕72號)提出:到2020年,各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小2個百分點以上。。但戶籍改革的推動仍然面臨諸多現(xiàn)實困難,截至2020年,我國人戶分離的人口比2010年增長了88.52%,達到49 276萬人,其中市轄區(qū)內(nèi)流動人口增長了69.73%,共計37 582萬人(4)http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817176.html。。地方政府對開放落戶政策的執(zhí)行力度地區(qū)差異較大,部分城市滯后于、甚至背離了中央自由落戶的目標[3]。

關(guān)于戶籍改革力度的分布規(guī)律,現(xiàn)有研究多認為大城市比小城市的改革力度更小、開放落戶的難度更高[4],我國戶籍改革的難點在于大型中心城市,中西部小城市則是受限于其制造業(yè)發(fā)展,即便徹底拆除戶籍門檻也難以吸納人口遷入[5],落戶吸引力與戶籍開放程度的錯位致使政策整體失效[6]。然而本文發(fā)現(xiàn),從地方落戶門檻與中央要求的相對差距來看,東部地區(qū)一批經(jīng)濟發(fā)達的小城市,落戶開放程度不僅滯后于中央規(guī)定,也滯后于一部分經(jīng)濟發(fā)展水平接近的大城市或特大城市。2020年3月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(5)http:∥www.gov.cn/zhengce/2020-04/09/content_5500622.htm。;2022年3月,國家發(fā)展改革委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》(6)http:∥www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-03/22/content_5680416.htm。,反復(fù)督促中小城市開放落戶。

政策執(zhí)行是政府行為研究中的經(jīng)典命題,對于執(zhí)行水平的影響因素,現(xiàn)有文獻主要歸為縱向激勵與政策質(zhì)量。非一票否決的弱考核壓力[7]、央地間事權(quán)與財權(quán)的不匹配[8]、中央對地方的行政激勵、財政激勵與合法性激勵設(shè)置的不合理[9]、目標責任機制缺失[10],以及政策目標模糊、可量化程度低、連貫性低等因素[11],均被認為是政策執(zhí)行偏差的原因所在。但就同一項政策而言,中央施加的激勵及政策本身的質(zhì)量并無本質(zhì)區(qū)別,為何仍然存在執(zhí)行力度的地區(qū)差異?

本文采用理論建構(gòu)式過程追蹤(theory-building process-tracing)的方法,遵循異常案例選取策略(deviant case selection strategy),以經(jīng)濟發(fā)達小城市中的翹楚——江蘇省A市,作為戶籍改革滯后的最不可能案例(least-likely case)[12]。通過單案例過程追蹤,探尋小城市戶籍改革政策執(zhí)行偏差背后,地方政府的行為動力與行為邏輯。從而在外部激勵之外,揭示地方政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運行過程,還原政策執(zhí)行中組織行為的復(fù)雜性,在發(fā)展動機和服務(wù)動機二元劃分的基礎(chǔ)上補充避責動機。全文分析框架如圖1所示。

圖1 分析框架資料來源:作者自制。

本文的一手數(shù)據(jù)來源于2016年至2020年期間的兩組參與式觀察與29次深度訪談。兩組參與式觀察分別是:2016年8月國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點江蘇省試點的第三方評估考察,以及2017年6月至8月在A市人力資源和社會保障局的工作實踐。訪談對象以省級及其以下的各級政府相關(guān)部門公職人員與退休人員為主,以社區(qū)居委會、企事業(yè)單位人員為輔。二手數(shù)據(jù)來源于地方志、政策文本與統(tǒng)計年鑒。

二、文獻綜述

(一)外部激勵下的地方政府行為

現(xiàn)有政策執(zhí)行研究將地方政府的行為動力歸為行政激勵與經(jīng)濟激勵,分別側(cè)重于權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益主體的分析視角。兩類視角的共同點在于中央政府作為施加外部激勵的主體,地方政府作為一個整體對外部激勵進行響應(yīng),基于自身的政治或財政利益有選擇性地做出統(tǒng)一行動。

在行政激勵的解釋路徑中,我國中央政府之所以能夠?qū)Φ胤秸┘佑行Ъ钍腔跈?quán)力結(jié)構(gòu)。中央通過黨管干部的人事權(quán),構(gòu)建了強有力的縱向問責機制[13];1994年分稅制改革后,中央通過轉(zhuǎn)移支付來影響地方政府的能力得到增強[14],地方官員圍繞中央設(shè)置的考核指標展開晉升競爭[15]。與此同時,在財政分權(quán)與信息不對稱之下,碎片化威權(quán)主義[16]與M型的政治結(jié)構(gòu)[17]又賦予了我國地方政府半自主的權(quán)力,由此為地方政府對中央政策的選擇性執(zhí)行,以及作為經(jīng)濟人謀求地方利益留下了解釋口徑。

權(quán)力結(jié)構(gòu)的視角是對中國基層治理經(jīng)驗與西方差別的有力解釋。但就我國內(nèi)部政策執(zhí)行的多樣性而言,由于國內(nèi)不同地區(qū)之間缺乏差異化的宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)可供比較,行政激勵對中央政策在不同地區(qū)執(zhí)行力度差異的解釋力受限。因此,現(xiàn)有研究更多訴諸于利益主體的視角,分析地方政府在不同政策領(lǐng)域的利益與成本,進而解釋為何公共服務(wù)、環(huán)境治理等非經(jīng)濟發(fā)展類的政策難以在基層落實。

實際上,利益主體的解釋并未否定權(quán)力結(jié)構(gòu)視角。已有研究指出,正是我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)與考核機制導(dǎo)致了謀利型地方政府[18]。政府組織作為理性行動者追求利益最大化,中央與地方政府層級間的利益分割會阻礙政策執(zhí)行[19],不同部門也會由于追求自身績效忽視公共價值,損害政策整體效果[20]。政府并非鐵板一塊的思想為本文奠定了理論基礎(chǔ),解釋了我國地方政府在不同政策領(lǐng)域內(nèi)的差異化表現(xiàn),但仍然未能回答為何同一項政策的執(zhí)行也存在地區(qū)差異。

此外,利益主體視角以理論分析為主的分析范式,受到尚且薄弱的經(jīng)驗呈現(xiàn)的掣肘[21]。戶籍改革與公共服務(wù)緊密相關(guān),牽涉各部門利益,無疑是一個揭開地方政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的理想案例。但戶籍改革的實證研究多將地方政府作為單一行動主體,討論政府、企業(yè)和非盈利組織之間的協(xié)同惰性[22]。在此基礎(chǔ)上,本文將地方政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行拆解,以解釋各部門間的利益分配如何影響著中央政策在本地的執(zhí)行。

(二)發(fā)展或服務(wù)邏輯下的戶籍改革

對于戶籍政策的執(zhí)行差異,現(xiàn)有研究將地方政府的行為邏輯分為服務(wù)型[23]與發(fā)展型[24]兩類。發(fā)展型政府的邏輯為消極對待戶籍改革的案例提供了理論解釋,服務(wù)型政府的論點為全面開放落戶的地方政府行為提供了解釋。發(fā)展邏輯與服務(wù)邏輯又分別可以納入權(quán)力結(jié)構(gòu)與利益主體的分析視角。

在發(fā)展型的政府行動邏輯下,財政成本與經(jīng)濟競爭被認為是地方政府積極推動土地城鎮(zhèn)化、忽視人口城鎮(zhèn)化的原因所在。由于我國公共品支出責任主要由省級以下政府承擔,地方政府配置公共資源的原則是開源節(jié)流,一方面要壓縮市民化成本,另一方面要通過戶籍改革追求收益。因此,部分城市將戶籍改革對象限定在本市農(nóng)業(yè)戶籍人口之內(nèi),以便借助“戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非”和“土地增減掛鉤”獲取建設(shè)用地。

地方政府土地出讓的獲益主要被投入基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)建設(shè)而非公共服務(wù)之中,城市道路等投資性公共品供給增加,教育、醫(yī)療等公共服務(wù)供給滯后[25]。研究表明,土地財政收入的增加速度,對全市范圍內(nèi)每萬人普通中小學(xué)專任教師的數(shù)量增長產(chǎn)生了顯著的負影響[26]。但鄉(xiāng)村家庭對于優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的追逐,恰恰是我國人口向城市流動的主要原因之一[27]。2000年以后,隨遷子女教育由借讀政策轉(zhuǎn)為“兩為主”,即人口流入地政府和公辦學(xué)校承擔主要責任,流動家庭與本地家庭、中央政府與地方政府之間的利益不一致凸顯[28]。根據(jù)戶籍差別化地供給基礎(chǔ)教育等非經(jīng)濟發(fā)展屬性的公共品,是地方政府配置資源時符合經(jīng)濟效率的理性選擇[29]。

但也有研究指出,21世紀以來,服務(wù)型政府的建設(shè)逐步由地方試驗上升為國家戰(zhàn)略[30],中央政府在財政上推行公共服務(wù)支出均等化,在考核上打破唯GDP的評價體系[31]。尤其是2014年我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略開始施行之后,諸如公共品供給、公共服務(wù)體系、社會再分配等相關(guān)政績也逐步被納入考察,地方政府在追求經(jīng)濟發(fā)展的同時也會兼顧公共服務(wù)。這種兼顧效率與公平的努力表現(xiàn)在保留戶籍工具性的同時,著力提升土地、勞動力等資源跨地區(qū)配置效率,兼顧經(jīng)濟增長與服務(wù)共享[32]。

綜上,現(xiàn)有研究中服務(wù)型政府的邏輯難以解釋戶籍改革滯后地區(qū)的地方政府行為。發(fā)展型政府的邏輯雖然能夠解釋開放落戶困難的原因,但是將地方政府的消極執(zhí)行歸因于為了降低市民化財政負擔或以土地謀求經(jīng)濟利益[33],仍然難以解釋為何存在一部分經(jīng)濟發(fā)展程度高、土地財政依賴程度低的小城市,也在中央三令五申的情況下消極執(zhí)行戶籍改革。本文試圖通過江蘇省A市的案例來回答這一問題。

三、案例描述:不孚眾望的小城市

江蘇省A市自改革開放初期便銳意進取,現(xiàn)如今制造業(yè)高度發(fā)達,地方經(jīng)濟發(fā)展并不依賴土地財政。在2014年最新調(diào)整的城市規(guī)模類型劃分中(7)我國城市規(guī)模劃分標準中測量范圍經(jīng)歷了“市區(qū)和近郊—市轄區(qū)—城區(qū)”的轉(zhuǎn)變,人口統(tǒng)計口徑經(jīng)歷了“非農(nóng)業(yè)戶籍人口—總?cè)丝凇Ｗ∪丝凇钡霓D(zhuǎn)變。2014年10月29日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》,以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑,將城市劃分為五類七檔。城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市,其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市,20萬以下的城市為Ⅱ型小城市;50萬以上100萬以下的城市為中等城市;100萬以上500萬以下的城市為大城市,其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市,100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市;500萬以上1000萬以下的城市為特大城市;1000萬以上的城市為超大城市。2014年新標準中,被歸為特大城市和大城市的城市數(shù)量降低,中小城市的城市數(shù)量增多。參見http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2779012.htm。,A市屬于I型小城市,按中央要求屬于應(yīng)全面放開落戶限制的城市類型。本文將與A市行政面積差異較大,但戶籍人口密度、經(jīng)濟發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均較為接近的東莞市,以及A市所屬的地級市B市進行城市規(guī)模對比(詳見表1)。

表1 2015年A市、B市、東莞市的城市規(guī)模對比

表2～3與圖2顯示無論在政策文本還是執(zhí)行結(jié)果層面,A市戶籍改革均存在滯后。就政策文本而言,A市2017年底仍以投資、購房作為落戶條件,對于納稅金額和購房面積的要求不僅嚴于其所屬的地級市B市,也嚴于積極改革的特大城市東莞市。就政策實施結(jié)果而言,A市新增落戶人口規(guī)模的變化,也印證了其戶籍政策短暫放開后的迅速收緊,與東莞市的落戶結(jié)果相比則更為明顯:2014年后,兩市落戶人數(shù)均有顯著增長,且增長速度接近;但從2016年開始,東莞市以更快的速度吸納人口落戶,A市新遷入戶籍人口的增長卻基本停滯。

表2 2014—2020年政策對不同規(guī)模城市的戶籍改革要求

在經(jīng)濟發(fā)達的小城市中,A市戶籍改革的滯后并非孤例。根據(jù)江蘇省公安廳在省委改革辦重點改革方案落實情況座談會上的發(fā)言,截至2016年5月,江蘇省內(nèi)符合中等城市標準的6個縣市中,只有1個城市的政策符合戶籍改革規(guī)定。全省符合小城市標準的36個縣市中,有5個縣市的戶籍政策在住房面積、參保年限、租賃認證等方面未能達標。反而是省內(nèi)2個特大城市和11個大城市全部完成了開放落戶的任務(wù)(8)此處對城市規(guī)模的劃分直接引用了江蘇省公安廳的表述,省級政府的表述比國家正式劃分的城市等級普遍高一級。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),地方政府追求更高的城市規(guī)模等級是普遍現(xiàn)象。其原因在于更高的城市規(guī)模等級利于地方政府向上爭取資源,也便于獲得更為寬泛的開放落戶標準。。

表3 2016年A市戶籍改革的滯后程度

圖2 1990—2018年A市與東莞市歷年新增落戶人口對比資料來源:A市市統(tǒng)計年鑒,東莞市統(tǒng)計年鑒。

四、小城市戶籍改革困境的發(fā)生機制

(一)初始執(zhí)行:上級政府推動的落戶開放

本文以單案例過程追蹤的方法探尋江蘇省A市作為經(jīng)濟發(fā)達的小城市為何戶籍改革滯后,發(fā)現(xiàn)其政策先后經(jīng)歷了開放落戶與收緊落戶兩次轉(zhuǎn)折。根據(jù)過程追蹤方法要求,本文首先需要說明A市戶籍改革的宏觀制度背景。新一輪戶籍改革是國家新型城鎮(zhèn)化政策的一個子集。實際上,戶籍政策自1958年以法律形式確立以來,中央從未停止過對其的改革與調(diào)試,2014年開啟的新一輪戶籍改革更加注重以人為核心的城鎮(zhèn)化。2014年12月,江蘇省新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案獲批(發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1229號),成為全國僅有的兩個以省為單位的試點之一。

江蘇省隨后成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組,在省發(fā)改委下設(shè)辦公室,將中央制定的五項任務(wù)拆解為12項,分配給下屬13個設(shè)區(qū)市、17個縣(市)、33個鎮(zhèn)(街道)以及南京江北新區(qū)共64個地區(qū)先行先試。各先行試點統(tǒng)一承擔三項基本任務(wù),自行選擇九項特色任務(wù)。戶籍改革作為三項基本任務(wù)之一,地方政府自由發(fā)揮的空間較小。根據(jù)省級方案,2017年常住人口、戶籍人口城鎮(zhèn)化率需分別提升至68%和62%左右,城鎮(zhèn)落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口新增400萬人;到2020年,上述三個指標分別需要達到72%、67%以及800萬人。

為了實現(xiàn)上述政策目標,2014年12月,江蘇省政府下發(fā)改革意見(蘇政發(fā)〔2014〕138號)。次年10月,省委改革辦對政策落實情況進行專項督查。2016年1月,有八個省轄市尚未制定出臺本地的深化戶籍制度改革實施意見,省政府辦公廳下發(fā)工作催辦通知。2016年3月,江蘇省政府辦公廳再次發(fā)文(蘇政傳發(fā)〔2016〕54號)強調(diào)重點任務(wù)分工。A市本身并不在64個先行試點之列,但在上級政策壓力下也一度啟動了戶籍改革,市公安局發(fā)布《關(guān)于簡化戶籍準入登記流程的通知》,戶籍人口增長率隨之由2015年的0.29%提高到2016年的0.41%。

(二)執(zhí)行偏差:風險成本下的落戶收緊

A市放寬落戶政策之后,最為直接的困難是基礎(chǔ)教育供不應(yīng)求?？h級市的行政級別本就限制了公立學(xué)校教師編制的供給,公辦學(xué)校政府供給不足的同時,A市舊有的民辦學(xué)校數(shù)量少、質(zhì)量低,難以分流學(xué)位需求。同時,A市毗鄰超大城市,社?？諕煺加脤W(xué)位的現(xiàn)象屢禁不止,“(社保空掛)就是找一些中介代繳社保,既有之前城市的離職證明,社保停交三個月,也掛靠到A市一個公司,雖然(工作)一看就是假的,但是你能想到的證明都有。”(2017年8月28日市人社局訪談記錄)

2016年A市出臺積分入學(xué)新政,又引發(fā)了新一輪的恐慌性落戶。部分本來可以進入公立學(xué)校就讀的居民,臨時得知積分無法達到次年9月入學(xué)的要求,隨后進行抗議。直到2017年8月,教育局門前還圍有一定數(shù)量的家長。面對教育資源短缺下的不穩(wěn)定因素,A市只得暫時收緊落戶,“中國不管哪個層次對教育都不會放棄的,但是恰恰教育出了問題。如果把口子放開會對A市公共資源造成沖擊,現(xiàn)在最好的辦法就是卡住。其實本來全國都在弱化戶籍制度,A市反而在強化。經(jīng)濟比較發(fā)達的城市反而在走回頭路。”(2017年8月28日市人社局訪談記錄)

(三)影響機制:教育資源短缺

A市收緊落戶的過程,證明了基礎(chǔ)教育是限制開放落戶的關(guān)鍵公共品,學(xué)位短缺是戶籍改革滯后的直接原因。但基礎(chǔ)教育只是市民化成本中的一項,其他公共品種類還包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障與就業(yè)保障等[34]。那么為何其他種類的公共品不構(gòu)成對戶籍改革的關(guān)鍵限制?本文將進一步判斷所得結(jié)論是否具有可推廣性。

本文認為,其他公共品不是戶籍改革關(guān)鍵限制的原因在于,開放落戶產(chǎn)生的新增成本有限。第一,社會福利、衛(wèi)生醫(yī)療與戶籍的綁定關(guān)系遠弱于基礎(chǔ)教育,“保障性住房,不僅給當?shù)厝?還給常住人口。‘不對磚頭對人頭’。病床本來就不跟戶籍掛鉤,(醫(yī)院)床位本來就是按常住人口來設(shè)計的?！?2020年10月27日市人社局訪談記錄)

第二,社會保障的城鄉(xiāng)差距不如基礎(chǔ)教育明顯,以獲取城市社保為目標的人口流動,遠遠低于以獲取基礎(chǔ)教育為目標的流動數(shù)量,“江蘇省城鄉(xiāng)低保標準分別達606元/月和549元/月。農(nóng)村低保戶感覺比城里還好過一點?！?2016年8月29日省民政廳座談記錄)

第三,基礎(chǔ)設(shè)施作為開放性資源,日常使用并不排斥流動人口;就業(yè)保障和社保則已經(jīng)在一定程度上納入了人口流入地政府的承擔范圍,并不與戶籍掛鉤,“只要是符合條件的農(nóng)民工,各種創(chuàng)業(yè)和就業(yè)培訓(xùn)的補貼、稅費的減免、擔保貸款等優(yōu)惠都可以拿到?！?2016年8月29日省人社廳座談記錄)

因此,其他類型的公共品供給部門對于戶籍改革的反對并不強烈,教育部門作為直面開放落戶之后公辦學(xué)位需求激增的部門,承擔著更多的壓力和風險成本,“每次一說開放落戶,只有教育叫得最響?！?2020年9月16日市發(fā)改委訪談記錄)

至此,本文可以初步判斷,各類公共品對戶籍改革的影響并不均等,基礎(chǔ)教育的短缺是開放落戶的關(guān)鍵限制。但是,這一發(fā)現(xiàn)依然無法解釋,為何2016年的A市政府沒有選擇擴大基礎(chǔ)教育供給,而是從需求端入手收緊落戶?

(四)調(diào)節(jié)作用:土地資源約束

A市選擇收緊落戶是考慮到基礎(chǔ)教育供給的特殊性,如果要擴大學(xué)位供給,后續(xù)會面臨一系列困難。首先,學(xué)校建設(shè)的周期長、見效慢,難以滿足開放落戶帶來的即時增長的學(xué)位需求。其次,基礎(chǔ)教育的供給質(zhì)量和數(shù)量會反過來影響需求,難以尋找供需平衡,“教育一直建,就會一直來人?！?2020年9月16日市發(fā)改委訪談記錄)

最為關(guān)鍵的是,擴大基礎(chǔ)教育供給不僅需要建設(shè)和運行學(xué)校的財政資金,還需要建設(shè)用地。學(xué)校的建筑規(guī)制與層高、土地質(zhì)量有嚴格規(guī)定,如果將位置優(yōu)良、形狀齊整的地塊用于學(xué)校建設(shè),所需成本并非僅是拆遷和建設(shè)費用,還有土地使用的機會成本,即該地塊如果用于工業(yè)或住宅用途地方政府可能獲得的收益。對于經(jīng)濟發(fā)達、土地緊缺的小城市而言,土地使用的機會成本比直接開支的財政成本更為難以負擔,“教育最缺的不是錢,是地。整塊的地都舍不得用作學(xué)校,給的都是很難拆遷的地方?！?2020年9月15日市教育局訪談記錄)

A市目前土地資源高度緊張,在20世紀80年代,該市已經(jīng)通過招商引資、三來一補等形式開始了制造業(yè)經(jīng)濟的騰飛,土地的使用經(jīng)歷了高速開發(fā)(詳見表4),“現(xiàn)在A市新土地已經(jīng)幾乎沒有了?！?2016年6月17日市經(jīng)信委訪談記錄)A市度過了建設(shè)用地指標緊缺的時期,進入到土地儲備高度緊張的階段,“現(xiàn)在向上爭取政策的重點不放在土地資源上,因為已經(jīng)過了有地缺指標的階段。”(2017年8月29日市發(fā)改委訪談記錄)A市政府所述的建設(shè)用地緊缺現(xiàn)狀,也通過了該市土地收入變遷的三角驗證(詳見圖3)。

2000—2019年,A市基礎(chǔ)教育用地面積的增長十分有限。根據(jù)歷年教育用地的使用數(shù)據(jù),排除了職業(yè)教育分流擠壓了普通中學(xué)教育需求的可能性,反而是學(xué)前教育用地增長速度更快(詳見圖4)。在土地資源如此緊張的情況下,基礎(chǔ)教育階段學(xué)校的建筑規(guī)范又受到一系列的嚴格限制。例如,對土地有污染的工廠舊址往往無法用于建造學(xué)校,校內(nèi)的建筑高度與密度、標準操場的設(shè)立等,也決定了教育用地難以通過提高容積率來擴大學(xué)位供給。

然而,建設(shè)用地緊缺導(dǎo)致的機會成本高昂,依然不是戶籍改革困境最為根本的原因,資源約束發(fā)揮的是調(diào)節(jié)作用。換言之,高強度的土地資源約束加大了經(jīng)濟發(fā)達小城市開放落戶的難度,但并非阻斷了其可能。改革滯后更為深層的原因在于地方政府并非鐵板一塊,非主管部門缺乏動力承擔新增成本破解資源約束,本文以“避責型塊內(nèi)分割”的理論建構(gòu)對此進行解釋與歸納。

表4 1990—2000年A市土地收入的歷史變化 萬元

圖3 2000—2018年A市土地出讓收入與公共預(yù)算收入對比資料來源:A市市統(tǒng)計年鑒,B市統(tǒng)計年鑒。

圖4 2000—2019年A市基礎(chǔ)教育用地增長情況資料來源:A市統(tǒng)計年鑒。

五、“避責型塊內(nèi)分割”的理論建構(gòu)

(一)“塊內(nèi)分割”的概念界定

已有研究指出,政策執(zhí)行中,在衡量地方政府整體的收益和成本之外,更為關(guān)鍵的是政策成本收益分布結(jié)構(gòu)的問題,即成本與利益分離的情況下,誰得到收益、誰付出成本[35]?？v向政府層級間的利益分布是否均衡,表現(xiàn)為委托代理關(guān)系中的激勵相容問題[36]。那么,地方政府內(nèi)部橫向部門間的成本利益分布,在戶籍改革中有何表現(xiàn),在理論上又該如何歸納呢?

在戶籍改革中,雖然表面上公安部門可以獨立完成出臺落戶細則、登記和頒發(fā)戶口本的流程,但戶籍政策與多類公共服務(wù)相粘連,開放落戶的政策執(zhí)行會產(chǎn)生外部性,需要各職能部門基于“會簽”等協(xié)商制度進行配合。這種情況下,非主管部門卻因不對稱的成本收益結(jié)構(gòu)缺乏動力,付出成本最高的部門會強烈反對,“當時說要放開落戶的時候,市教育局是第一個反對的,因為他們學(xué)位壓力是最大的。他們說啊現(xiàn)在我們都吃不消,你再放寬?！?2020年9月15日市發(fā)改委訪談記錄)

本文將“買單不吃飯”的政策執(zhí)行困境定義為“塊內(nèi)分割”:指當政策執(zhí)行給平級部門帶來外部性時,需要多部門在各自專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)提供配套服務(wù);非主管部門由于為新政策的執(zhí)行額外付出成本卻無法獲得收益而缺乏動力,最終在地方政府層面整體表現(xiàn)為政策執(zhí)行偏差。為了更為清晰地界定“塊內(nèi)分割”,本文將其與相近的“條塊分割”概念進行辨析(詳見表5)。

表5 “塊內(nèi)分割”與“條塊分割”的概念辨析

“條塊分割”產(chǎn)生的原因在于專業(yè)分工之下政府部門間職能交叉或脫節(jié),各層級政府間權(quán)責不匹配;解決途徑包括以大部制改革等方式追求整體性政府[37],通過一站式服務(wù)、吹哨報到等方式促進科層組織的扁平化[38]。“塊內(nèi)分割”產(chǎn)生的原因則是政策執(zhí)行中付出成本的部門不是獲得收益的部門,資源約束程度不同的地區(qū)感受到的成本壓力不同。東莞市的戶籍改革案例表明,通過地方政府內(nèi)部的利益統(tǒng)籌與成本分攤能夠解決“塊內(nèi)分割”,中央政府的介入并非必須。本文發(fā)現(xiàn),“塊內(nèi)分割”在A市戶籍改革案例中有典型表現(xiàn)。

(二)戶籍改革中的“塊內(nèi)分割”

1.公安部門改革任務(wù)達標的收益

在戶籍改革中,從目標達成的角度看,戶籍改革最大的受益者是公安部門。本文對戶籍改革收益的衡量不拘泥于財政收益,而是將政策目標的達成也納入其中。雖然新型城鎮(zhèn)化是發(fā)改部門在負責推進,但是具體到戶籍改革領(lǐng)域,則是市公安部門從省公安廳接受任務(wù)與考核,改革的順利推行可以為本部門贏得政績。

2.人社部門人才引進與用工招聘的收益

除公安部門之外,同樣可以在戶籍改革中獲益的是人力資源與社會保障部門。由于人社部門需要與企業(yè)共同面對人才的短缺與用工短缺的壓力。高技能人才引進往往搭配落戶與相關(guān)福利政策,低技能人口落戶也可以提高勞動力供給的穩(wěn)定程度。無論是站在人才引進還是用工招聘的立場,人社部門對于戶籍改革都無異議,但其推動戶籍改革的動力弱于公安,且主要集中于人才落戶的規(guī)則制定。

3.教育部門的供給壓力與風險成本

教育部門難以直接從戶籍改革中獲得收益,卻是面臨擴大公共品供給壓力最大的職能部門。開放落戶后隨著戶籍人口激增,公辦學(xué)位的剛性需求出現(xiàn)即時上漲,供給卻無法在短期內(nèi)大量增加,學(xué)位緊缺往往容易引發(fā)社會不穩(wěn)定因素,教育部門首當其沖,不僅沒有動力支持戶籍改革,而且有理由進行反對。

4.發(fā)改部門經(jīng)濟發(fā)展的機會成本

關(guān)于土地使用的機會成本,本文已經(jīng)在前文進行了論證,此處需要說明的是,機會成本背后是地方政府將有限的資源投入到經(jīng)濟建設(shè)還是公共服務(wù)中的抉擇。發(fā)改部門作為這一兩難問題的重要承擔方,雖不至強烈反對戶籍改革,但也缺乏動力推動落戶開放。

5.住建和自然資源部門的管理成本

盡管教育用地可以向省級政府單獨獲取用地指標,但仍然會增加住建和自然資源部門的工作量,“光有指標不夠,還得有地。儲備用地都要重新規(guī)劃、重新考慮。”(2020年10月28日市資源局訪談記錄)其中的主要困難是,“所有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)都是滯后的,學(xué)校是按照統(tǒng)計口徑配建,每1萬人增加1所學(xué)校,那增加到7 000人的時候怎么辦?！?2020年9月15日市教育局訪談記錄)如果為了滿足開放落戶后激增的學(xué)位需求而超前規(guī)劃學(xué)校建設(shè),則意味著更高的風險成本。

6.財政、衛(wèi)健、民政部門的財政成本與管理成本

財政部門作為人口市民化財政支出壓力的承擔者,開放落戶無疑會增加其管理成本。所幸對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言,依托于其自身強大的財政能力與人口流入結(jié)構(gòu)的年輕化,公共品的財政支出尚在可承受的范圍內(nèi)。醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利與救濟等相關(guān)職能部門雖然也要付出成本,但與教育不同,上述公共品并不隨著戶籍改革而出現(xiàn)大幅度的需求波動,因此財政成本可承擔,管理成本新增有限。

7.工信、商務(wù)部門的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與人口結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要高技能的人力資源,但本文發(fā)現(xiàn),工信和商務(wù)部門并不會因此要求設(shè)立選擇性落戶門檻,而是對企業(yè)施行市場和行政手段,“騰籠換鳥是用電價、環(huán)保、安全等手段逼著他退出。”(2017年8月29日市發(fā)改委訪談記錄)人口結(jié)構(gòu)的變動被視為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的結(jié)果而非原因,“人才政策是被(轉(zhuǎn)型升級)推動的,是滯后于轉(zhuǎn)型升級的。”(2017年8月28日市人社局訪談記錄)

綜上,戶籍改革的政策執(zhí)行,需要各職能部門在本專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)付出相應(yīng)的成本。但通過本文對各部門的逐一分析,可以發(fā)現(xiàn),地方政府內(nèi)部付出成本的部門難以從戶籍改革中獲得收益,“塊內(nèi)分割”由此形成(詳見圖5)。

圖5 戶籍改革中“塊內(nèi)分割”的表現(xiàn)資料來源:作者自制。

(三)“塊內(nèi)分割”中的避責邏輯

現(xiàn)有戶籍研究多對地方政府行為動機進行發(fā)展-服務(wù)的二元劃分,本文之所以將戶籍改革中的“塊內(nèi)分割”歸為“避責型”,是因為開放落戶的政策執(zhí)行會給其他部門帶來外部性。盡管公安部門有動力去完成戶籍改革任務(wù),但作為平級部門,沒有權(quán)力促使職能部門擴大公共品供給,配合開放落戶,故而寄希望于發(fā)改部門,“戶籍改革這個事情,說也是公安牽頭,但是涉及的部門比較多,還是需要發(fā)改來牽頭的。非戶籍人口落戶只是戶籍改革的一部分,涉及配套的改革,權(quán)益怎么去保障,還是要各個部門去做?！?2020年10月30日市公安局訪談記錄)

城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立在發(fā)改委之下,該部門同樣不具備公共服務(wù)職能,“新型城鎮(zhèn)化還是要由發(fā)改委主要來做。但是發(fā)改委不長腿,不落地?！?2016年8月30日市規(guī)劃院座談記錄)即便付出高昂的協(xié)調(diào)成本推動職能部門擴大公共服務(wù)供給,也難以從開放落戶中直接獲得對本部門有所裨益的收獲,故而缺乏動力。

一旦開放落戶,以教育部門為代表的職能部門,面對公共服務(wù)短缺造成的供給壓力和風險成本,遵循的不再是發(fā)展邏輯或者服務(wù)邏輯,而是避責邏輯,“現(xiàn)在說的最多的是‘犯不著’。政府不造(學(xué)校)的話,民間資本早就看到這個市場,也不給批。不想批學(xué)校,是怕萬一出點事,引出來其他事情?！?2017年8月28日市人社局訪談記錄)

由此,本文將戶籍改革困境歸納為“避責型塊內(nèi)分割”。對避責邏輯的討論,補充了現(xiàn)有的戶籍改革研究對地方政府發(fā)展與服務(wù)邏輯的劃分。官員行為動機包括追求功績(credit-claiming)、實施善政(good policy)以及規(guī)避過錯(blame-avoiding)三種類型[39]。戶籍研究領(lǐng)域之外的眾多研究關(guān)注到,我國地方官員行為邏輯正在從“邀功”向“避責”轉(zhuǎn)變[40],而且在風險發(fā)生之前就會采取防御性的規(guī)避措施[41]。趨利型的政府間合作尚可以通過協(xié)商交換等擬市場化的方式達成,避害型的政府間合作則需要中央政府的介入[42]。

本文發(fā)現(xiàn),戶籍改革中的政府部門行為同樣遵循了避責邏輯,即便在部門權(quán)責范圍之內(nèi),行動主體也沒有動力為其他部門的績效而增加自身風險。但由于“避責型塊內(nèi)分割”的困境并不涉及權(quán)責結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計的交叉與模糊,部門避責邏輯的扭轉(zhuǎn)并非必須由中央推動,地方政府內(nèi)部便具備彌合部門成本收益裂痕的能力。

六、結(jié)語

2022年,黨的二十大報告再次強調(diào),“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的要求[43]。戶籍改革作為新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分,對于實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化至關(guān)重要。本文借助江蘇省A市的案例研究,指出了經(jīng)濟發(fā)達的小城市戶籍改革滯后的現(xiàn)象,隨后通過對A市戶籍改革政策轉(zhuǎn)變的過程追蹤進行了原因與機制分析。研究發(fā)現(xiàn),在發(fā)展型政府與服務(wù)型政府的二元劃分之外,政策執(zhí)行的非主管部門還存在避責邏輯。避責邏輯產(chǎn)生于地方政府內(nèi)部成本收益結(jié)構(gòu)的不對等。

本文不再將地方政府視為“鐵板一塊”的行為主體,揭示了政策執(zhí)行過程中各部門的利益成本分配與互動關(guān)系。在戶籍改革中,教育、國土等公共服務(wù)和資源供給部門直面風險成本與機會成本,作為“買單不吃飯”的平級部門遵循避責邏輯,最終地方政府整體行為表現(xiàn)為政策執(zhí)行偏差,形成“避責型塊內(nèi)分割”。由此,在外部激勵的基礎(chǔ)之上,地方政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)對組織行為的影響得以展現(xiàn)。

如果基于現(xiàn)有研究的外部歸因,戶籍改革困境的解決方式往往指向了中央政府,以財政轉(zhuǎn)移支付對地方政府進行補償,以及出臺更為明確的政策目標和考核標準強化行政激勵。本文增加了內(nèi)部結(jié)構(gòu)的視角,提出推動戶籍改革既需要中央施加激勵和下放資源來平衡地方整體收支,也需要地方政府在本層級內(nèi)發(fā)揮能動性,給非主管部門施加選擇性激勵,通過調(diào)節(jié)部門間的改革成本與收益來彌合塊內(nèi)分割,通過市級層面共同承擔風險成本來扭轉(zhuǎn)避責邏輯。

此外,資源約束對戶籍改革發(fā)揮著調(diào)節(jié)作用。在A市案例中,地方政府收緊落戶的直接原因是基礎(chǔ)教育短缺引發(fā)社會風險,經(jīng)濟發(fā)達小城市的土地資源緊缺,教育用地使用的機會成本高昂,使得擴大基礎(chǔ)教育供給的難度加劇。該案例對于戶籍改革政策的啟示在于,各類公共品的投入不是均勻作用于政策執(zhí)行,基礎(chǔ)教育短缺是開放落戶的關(guān)鍵限制,增加基礎(chǔ)教育供給對推進戶籍改革的效果將最為顯著。不同經(jīng)濟發(fā)展程度的地區(qū),制約教育供給的瓶頸各不相同,對于經(jīng)濟發(fā)達的小城市來說,擴大基礎(chǔ)教育供給最難承受的成本不是財政支出,而是建設(shè)用地的機會成本,精細化和針對性的資源投放和整合才能真正放松約束,降低地方戶籍改革的難度。也正是由于土地資源約束發(fā)揮的是調(diào)節(jié)作用,僅放松資源約束不足以使得地方政府的政策執(zhí)行達到合意的水平,還需要關(guān)注地方政府內(nèi)部的成本收益分配結(jié)構(gòu),從根本上彌合“避責型塊內(nèi)分割”。

最后,在研究方法的運用上,本文側(cè)重于戶籍政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因和機制分析,所采用的過程追蹤方法有助于將宏觀制度背景和微觀社會情景同時納入考量,加深了對地方政府部門作為理性行動者在特定情景下行為意義的理解[44]。但受到單案例的局限,對不同地區(qū)以及不同政策領(lǐng)域內(nèi)“避責型塊內(nèi)分割”的探討仍然有賴于后續(xù)研究的接力。