探索“一國兩制”實踐的成功之道

李曉兵

今年是澳門特別行政區(qū)基本法頒布30周年，30年來，澳門順利實現(xiàn)回歸祖國，歷經(jīng)滄桑巨變，發(fā)展成為一個社會和諧、政治穩(wěn)定、文化多元、經(jīng)濟繁榮的國際知名旅游休閑文化名城。30年來，澳門不斷拓展“一國兩制”實踐的寬度和廣度，提升“一國兩制”實踐的高度與層次，創(chuàng)造了全面實施憲法和基本法、具有澳門特色的有效治理模式和“一國兩制”實踐的成功典范。

為澳門回歸祖國歷史進程保駕護航

1987年4月13日，中、葡兩國簽署《中葡關(guān)于澳門問題的聯(lián)合聲明》，聯(lián)合聲明及其附件宣布中國根據(jù)“一個國家，兩種制度”的方針，對澳門執(zhí)行的基本政策，特別是根據(jù)憲法第31條的規(guī)定，在對澳門恢復行使主權(quán)時，設(shè)立中華人民共和國澳門特別行政區(qū)。1988年1月15日，中、葡兩國政府在各自國內(nèi)完成關(guān)于澳門問題的聯(lián)合聲明的批準程序之后互換了批準書，中葡聯(lián)合聲明正式生效。從此，澳門進入回歸的過渡期。之后，中國政府便開始著手準備制定《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》，以作為中國在澳門實施“一國兩制”方針基本的法律根據(jù)。

1993年3月31日，第八屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《澳門特別行政區(qū)基本法》，這部歷經(jīng)4年4個月起草完成的重要法律文件以其特殊的地位和效力對“一國兩制”“澳人治澳”“高度自治”方針和基本原則做出明確的規(guī)定，從憲制層面確立了澳門特別行政區(qū)的法律地位、澳門特別行政區(qū)居民的基本權(quán)利和義務(wù)、澳門特別行政區(qū)的政治體制，以及澳門特別行政區(qū)的經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)方面的制度。

澳門特別行政區(qū)基本法序言指出：為了維護國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，有利于澳門的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，考慮到澳門的歷史和現(xiàn)實情況，國家決定，在對澳門恢復行使主權(quán)時，根據(jù)中華人民共和國憲法第31條的規(guī)定，設(shè)立澳門特別行政區(qū)，并按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策。

澳門特別行政區(qū)基本法確立了行政主導的政治體制和憲制架構(gòu)，既考慮到澳門的實際情況和特別行政區(qū)有效治理以及保持長期繁榮穩(wěn)定的需要，也充分兼顧澳門特別行政區(qū)民主實踐的發(fā)展，要考慮到如何在“一國兩制”實踐中落實“愛國者治澳”基本原則和政治倫理，也要保證中央政府有效行使主權(quán)和管治權(quán)，實現(xiàn)中央和特別行政區(qū)關(guān)系的良性互動。澳門特別行政區(qū)基本法賦予了行政長官雙重法律身份和憲制角色，即澳門特別行政區(qū)行政長官是澳門特別行政區(qū)的首長，代表澳門特別行政區(qū)，同時也是澳門特別行政區(qū)政府的首長，領(lǐng)導特別行政區(qū)行政機關(guān)的工作。行政長官根據(jù)基本法的規(guī)定既要對澳門特別行政區(qū)負責，也要對中央人民政府負責。

澳門特別行政區(qū)基本法的制定頒布標志著澳門從此進入后過渡期。事實上，全國人大在1993年3月31日通過《澳門特別行政區(qū)基本法》的同時，還通過了關(guān)于《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》的決定，規(guī)定澳門特別行政區(qū)基本法自1999年12月20日起實施。但是在后過渡期長達6年的時間里，澳門特別行政區(qū)基本法對于中、葡雙方在客觀上是具有拘束力的，由全國人大制定通過《澳門特別行政區(qū)基本法》并由國家主席簽署公布。以這樣一個正式的法律程序和莊嚴的立法過程產(chǎn)生的重要法律文件，將中葡聯(lián)合聲明的基本內(nèi)容轉(zhuǎn)換成為具有憲制地位和價值的法律，一方面可以為中葡雙方提供符合雙方期待的基本預(yù)期和確定性，為中葡雙方充分合作順利實現(xiàn)澳門回歸提供必要準備和基本條件，同時也可以讓中葡雙方在澳門過渡期內(nèi)的活動充分考慮到將來與《澳門特別行政區(qū)基本法》所規(guī)定的基本制度和基本內(nèi)容相銜接。正是由于基本法對于特別行政區(qū)憲制架構(gòu)、政治體制和基本制度做出了明確而清晰的規(guī)定，中葡雙方在后過渡期的溝通合作比較順暢，為解決過渡期內(nèi)中文合法化、公務(wù)員本地化和法律本地化等難題提供了重要的制度依據(jù)和標準。特別是實現(xiàn)在過渡期內(nèi)澳門原有法律的保留以及憲制秩序的重塑提供法律指引，這為澳門回歸祖國以及《澳門特別行政區(qū)基本法》此后全面實施提供了有利的社會條件和政治基礎(chǔ)。可以說，澳門特別行政區(qū)基本法的制定頒布將“一國兩制”方針法律化、制度化，對于澳門以和平有序的方式實現(xiàn)平穩(wěn)過渡和順利回歸，實現(xiàn)中華人民共和國恢復對澳門行使主權(quán)，具有重要的法治意義和保障作用。

共同構(gòu)成澳門特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)

澳門回歸祖國，重新納入國家治理體系，不僅完成澳門憲制基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換，也推動著澳門實現(xiàn)憲制秩序的深度重塑。在回歸之后，澳門特別行政區(qū)基本法的憲制價值和基礎(chǔ)性地位得到充分的實現(xiàn)，一方面，澳門特別行政區(qū)基本法在全國法律體系中居于基本法律地位，另一方面，澳門特別行政區(qū)基本法在特別行政區(qū)則具有基礎(chǔ)性地位，和憲法一起構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。

澳門特別行政區(qū)的創(chuàng)立和基本法的實施標志著澳門特別行政區(qū)“一國兩制”實踐的全面展開，這也是中國憲法實踐重要內(nèi)容和國家治理現(xiàn)代化進程中的重要組成部分。在澳門特區(qū)治理和“一國兩制”實踐過程中，澳門基本法是中央政府行使管治權(quán)和特區(qū)政府依法施政的基本法律依據(jù)，也為澳門特別行政區(qū)“一國兩制”實踐提供重要的法律保障。2011年12月31日，全國人大常委會通過關(guān)于澳門特別行政區(qū)基本法附件一第7條和附件二第3條的解釋，對修改澳門特別行政區(qū)行政長官和立法會產(chǎn)生辦法的程序進行了明確，這是澳門特區(qū)基本法實施過程中的唯一一次“人大釋法”。

《澳門特別行政區(qū)基本法》第23條規(guī)定了澳門特區(qū)維護國家安全的憲制責任和基本義務(wù)。澳門特區(qū)政府在20 03年就啟動了基本法第23條立法工作，經(jīng)過持續(xù)的努力，終于在澳門回歸祖國十周年前夕由立法會通過《維護國家安全法》法案經(jīng)行政長官簽署刊憲后正式生效。為配合《維護國家安全法》的實施，完善維護國家安全法律制度的配套，構(gòu)建好符合相關(guān)的維護國家安全體系和運作機制，澳門特區(qū)政府又在2018年推動制定《澳門特別行政區(qū)維護國家安全委員會》行政法規(guī)，在澳門特別行政區(qū)設(shè)立維護國家安全委員會，承擔統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)澳門特別行政區(qū)維護國家主權(quán)、安全及發(fā)展利益的基本職責。這是澳門特區(qū)自覺履行基本法規(guī)定的憲制責任，將維護國家安全的基本義務(wù)落實到本地立法，完善澳門特別行政區(qū)治理體系的成功實踐。為澳門特區(qū)確立了維護國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益的基本制度底線與攔網(wǎng)，對于澳門特區(qū)保持社會秩序穩(wěn)定和政治過程穩(wěn)健運作具有重要意義，不僅為澳門特區(qū)政府依法施政和特區(qū)治理提供了法律依據(jù)和信心，也實現(xiàn)了中央政府與澳門特區(qū)之間深度互信和良性互動。

“一國兩制”豐富實踐的精彩記錄

在澳門特別行政區(qū)基本法所確立的基本制度和憲制框架下，澳門特區(qū)在過去30年的時間里先后舉行了五任行政長官選舉、七屆立法會選舉，澳門特區(qū)按照基本法的規(guī)定遵循循序漸進原則，回應(yīng)社會各界發(fā)展訴求，穩(wěn)步推進特區(qū)民主政治實踐的發(fā)展，行政長官和立法會獲得更廣泛的社會認受性，務(wù)實漸進發(fā)展民主穩(wěn)健推動政制改革成為澳門特區(qū)的社會共識。這些都為澳門特區(qū)治理和“一國兩制”實踐的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗和探索，也不斷夯實憲法與基本法共同構(gòu)成的憲制基礎(chǔ)，推動澳門納入國家治理體系和特區(qū)憲制秩序重塑目標的實現(xiàn)。

澳門特別行政區(qū)成立之后一直受制于地域狹小、人口密集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限的地理條件和發(fā)展難題，中央政府根據(jù)基本法的規(guī)定，先后多次回應(yīng)澳門特區(qū)的發(fā)展需要，擴展澳門特區(qū)陸地和海域用地，不斷加強粵澳合作。從澳門大學“橫琴模式”的創(chuàng)立到設(shè)立橫琴自貿(mào)區(qū)，從出臺《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》到橫琴粵澳深度合作區(qū)探索共商共建共管共享體制，大灣區(qū)建設(shè)的全面展開為澳門特區(qū)的發(fā)展厘清新的方向、確立新的角色，也標志著澳門特區(qū)不斷拓展“一國兩制”實踐的廣度和深度。建設(shè)世界旅游休閑中心、中國與葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺，促進經(jīng)濟適度多元發(fā)展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地，將澳門作為大灣區(qū)四大中心城市與核心引擎，則讓澳門這座擁有歷史文化底蘊的城市重新煥發(fā)出發(fā)展的活力和風采，推動澳門特區(qū)以創(chuàng)造性的努力不斷提升“一國兩制”實踐的高度和層次。

在過去30年的時間里，澳門特區(qū)治理和“一國兩制”實踐展開過程中始終堅持“愛國愛澳”的傳統(tǒng)和基本要求，“愛國愛澳”成為澳門特區(qū)社會上下的主流價值。澳門特區(qū)堅持以愛國者為主體的“澳人治澳”，將“愛國愛澳”的傳統(tǒng)和價值落實到特區(qū)治理的各個環(huán)節(jié)。在回歸之初，澳門特區(qū)便制定《國旗、國徽及國歌的使用及保護》法律，在全國人大常委會通過在《澳門特別行政區(qū)基本法》附件三中增加全國性法律《中華人民共和國國歌法》之后，澳門特區(qū)在2019年1月又對原有法律進行修改，讓國旗、國徽和國歌作為國家象征形式在澳門特區(qū)更加深入人心。“愛國者治澳”作為澳門特區(qū)“一國兩制”實踐的基本原則和基本的政治倫理，在實踐中已經(jīng)形成了“愛國憲法主義”為特色的“一國兩制”實踐基本模式。

正是由于澳門特別行政區(qū)基本法的保駕護航，澳門順利回歸祖國，澳門特別行政區(qū)得以成功創(chuàng)建，“一國兩制”實踐在澳門這片熱土全面展開。習近平主席在慶祝澳門回歸祖國20周年大會暨澳門特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話中指出，“20年前的今天，飽經(jīng)滄桑的澳門回到祖國懷抱，中華人民共和國澳門特別行政區(qū)宣告成立，開啟了澳門歷史新紀元。20年來，在中央政府和祖國內(nèi)地大力支持下，在何厚鏵、崔世安兩位行政長官帶領(lǐng)下，澳門特別行政區(qū)政府和社會各界人士同心協(xié)力，開創(chuàng)了澳門歷史上最好的發(fā)展局面，譜寫了具有澳門特色的‘一國兩制’成功實踐的華彩篇章。”

時間已經(jīng)到了人類社會21世紀的第三個十年，澳門也即將迎來回歸祖國25周年的歷史時刻。澳門特區(qū)在中央政府的支持下努力保持繁榮穩(wěn)定和經(jīng)濟高速發(fā)展，不斷推進產(chǎn)業(yè)多元，拓展新的發(fā)展空間。同時，澳門和祖國內(nèi)地不斷加強聯(lián)系和交流并深度融入國家發(fā)展大局，開創(chuàng)融合發(fā)展的新格局。澳門特區(qū)政府奮進有為，勵精圖治，為未來發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)，澳門特區(qū)發(fā)展取得重大歷史成就并順勢而為進行偉大的歷史轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)改天換地滄桑巨變?？梢哉f，澳門特區(qū)基本法的實施和史無前例的“一國兩制”實踐的探索和創(chuàng)舉已經(jīng)寫入澳門發(fā)展的光輝史冊，也成為當代中國探索國家治理現(xiàn)代化和“一國兩制”豐富實踐的精彩歷史記錄。