廣西沿海地區(qū)失海漁民權(quán)益保障的問題與對策

黃柑童　陳芬　勞燕玲

摘要：近年來，廣西沿海地區(qū)對海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展重視程度越來越高，越來越多的近岸農(nóng)村土地、海地被征收，失海漁民的人數(shù)增加，他們的權(quán)益保障問題日益突出，成為影響全區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。本文通過分析廣西沿海地區(qū)失海漁民權(quán)益保障存在的問題，建立健全失海漁民權(quán)益保障制度，即健全對地方政府的征地約束機(jī)制；健全失海漁民社會保障機(jī)制；細(xì)化漁民權(quán)益保護(hù)相關(guān)條款，完善相關(guān)法律保障，發(fā)展?jié)O業(yè)經(jīng)濟(jì)，拓寬失海漁民的就業(yè)渠道；完善失海漁民就業(yè)扶持機(jī)制，以此助力廣西沿海地區(qū)失海漁民權(quán)益的有效保護(hù)。

關(guān)鍵詞：廣西沿海地區(qū)；失海漁民；保障機(jī)制

黨的二十大報告提出“加快建設(shè)西部陸海新通道”，賦予了廣西新的使命任務(wù)。近年來，廣西充分發(fā)揮我國西部最便捷的出海口、西部陸海新通道關(guān)鍵樞紐等優(yōu)勢，大力發(fā)展向海經(jīng)濟(jì)，“世紀(jì)工程”平陸運(yùn)河正式開工建設(shè)，華誼欽州化工新材料一體化基地、柳鋼防城港鋼鐵基地項目、中石化北海煉油項目、中石油欽州煉化一體化轉(zhuǎn)型升級項目等多個大型項目的建成，加速了廣西沿海地區(qū)向海大通道大產(chǎn)業(yè)大開放格局形成。大面積的海域和灘涂被不斷征用，大量的灘涂養(yǎng)殖戶被退養(yǎng)，加上中越漁業(yè)協(xié)定的簽署，我國南部漁場大幅收縮，大批漁船不得不退出傳統(tǒng)漁場，部分漁民不可避免地失去了祖祖輩輩賴以生存的海域。在此背景下，大批漁民被迫“失海失涂”，當(dāng)?shù)貪O民合法權(quán)益保障問題面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，廣西沿海地區(qū)漁業(yè)漁民如何適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，值得我們深思。

1 廣西沿海地區(qū)海洋漁業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

廣西是中國唯一與東盟既有陸地接壤又有海上通道的省區(qū)，面向南海領(lǐng)域的北部灣海域是一個天然漁場，這片海域區(qū)位優(yōu)越、資源豐富。廣西依托北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)作為新的戰(zhàn)略支點(diǎn)，海洋經(jīng)濟(jì)占廣西沿海地區(qū)三市地區(qū)生產(chǎn)總值比重為23.7%。廣西現(xiàn)有海洋漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個，主要集中在北海市僑港鎮(zhèn)、地角街道辦事處、營盤鎮(zhèn)，欽州市龍門港鎮(zhèn)、犀牛腳鎮(zhèn)，防城港市企沙鎮(zhèn)等[1]。就漁民收入來講，2020年海洋漁業(yè)產(chǎn)值302.96億元，其中海水養(yǎng)殖219.33億元，海洋捕撈83.63億元。漁民人均純收入22747元，高出全國平均水平909元。就目前廣西沿海地區(qū)漁民的收入條件來看，漁民的社會保障水平和醫(yī)療衛(wèi)生條件相對前幾年有了較大的改善。得到較好的保障，但漁民的整體收入還有待提高，廣西沿海地區(qū)北海、欽州、防城港等三市政府和各市縣政府仍需要在提高失海漁民收入水平和社會保障上下大功夫。

2 當(dāng)前廣西沿海地區(qū)失海漁民權(quán)益保障存在的主要問題

2.1 失海漁民的法律法規(guī)依據(jù)不足受到損害

當(dāng)前我國法律體系并沒有對尚未有規(guī)定“漁民”的確切概念，國內(nèi)學(xué)者基于科學(xué)研究的方便從不同的角度對漁民概念進(jìn)行界定，漁業(yè)隸屬于大農(nóng)業(yè)的一部分，但漁民是一個特殊群體，無論從生產(chǎn)方式或是生活方式上，相較于農(nóng)民都有很大的特殊性。我國《民法典》物權(quán)編明確了權(quán)利人利用特定水域、灘涂從事養(yǎng)殖的權(quán)利，但尚不能據(jù)此認(rèn)為我國已存在養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)亦或漁業(yè)權(quán)作為法定的用益物權(quán)類型，《民法典》物權(quán)編并沒有對漁業(yè)權(quán)的設(shè)定、主體、客體、內(nèi)容、效力、保護(hù)等問題確立明確的法律規(guī)則?！吨腥A人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》均沒有對漁民權(quán)益主體以及漁業(yè)權(quán)賦予特定的獨(dú)立內(nèi)涵，僅在《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》中對此略有零散的提及。由于規(guī)范失海漁民權(quán)益保障領(lǐng)域的制度法規(guī)不足，其法律保障性相對而言也比較弱，大多數(shù)以行政授權(quán)的方式進(jìn)行，存在較大隨意性，相關(guān)法律的缺失導(dǎo)致漁業(yè)權(quán)利主體虛置或缺位。地方政府自行出臺的用地用海制度不銜接，存在著不少的漏洞，執(zhí)法依據(jù)滯后，程序脫節(jié)，致使失海漁民的權(quán)益難以得到有效保障。

2.2 失海漁民的土地財產(chǎn)權(quán)受到損害

土地是農(nóng)民之本，卻是漁民之困。受到計劃經(jīng)濟(jì)的模式的影響，廣西沿海地區(qū)近岸部分漁民除滿足居住條件的宅基地外，政府沒有另外分配生產(chǎn)性土地。由于人多地少，城鎮(zhèn)化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的土地供給相對有限，這使得專業(yè)漁民群體很難就地實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的、低技能含量的替代生計，局限了轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的渠道和空間。在本課題開展調(diào)研中，了解到廣西欽州港片區(qū)的某村莊漁民中分到222m2以下的專業(yè)漁民占總戶數(shù) 65%，占總?cè)丝?59%。涉及的其余兼業(yè)漁民人均土地多的也不超過667m2。由于我國現(xiàn)行的《海域使用管理法》中規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊、可操作性較差，各地有自己不同的標(biāo)準(zhǔn)，不同圍墾區(qū)也有不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有限的補(bǔ)償，未能從根本上解決失海（ 失涂）漁民的生活保障問題。地方政府在沿海近岸土地開發(fā)與利用中缺乏合理規(guī)劃和科學(xué)管控，對海域綜合利用效率較低；以犧牲土地及海域的生態(tài)環(huán)境效益為代價，大規(guī)模地征收土地和拍賣海域使用權(quán)在短期內(nèi)對綜合效應(yīng)具有帶動作用，但其利用的可持續(xù)性較差，擠壓了漁業(yè)發(fā)展的空間。如北海某企業(yè)在山口紅樹林保護(hù)區(qū)抽砂圍填海并非法海砂銷售，導(dǎo)致海洋環(huán)境的污染、非法捕撈的存在都在擠壓漁民的收入空間，長期發(fā)展下去必然導(dǎo)致該地區(qū)土地資源環(huán)境污染日趨嚴(yán)重、生物鏈遭到破壞，海洋濕地一步步蠶食，海洋濕地功能逐漸減弱，給那些依靠海洋資源進(jìn)行捕撈、養(yǎng)殖為的漁民經(jīng)濟(jì)上造成了巨大的損失。

2.3 失海漁民的就業(yè)權(quán)和社會保障權(quán)受到侵害

（1）就業(yè)權(quán)益得不到保障。自我國西部陸海新通道上升為國家戰(zhàn)略以來，廣西沿海地區(qū)大力推進(jìn)陸海新通道建設(shè)，抓項目、聚項目、孵項目，一批重大產(chǎn)業(yè)項目快速推進(jìn)，開發(fā)園區(qū)加速崛起，為失海漁民“離海上岸”創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會。同時，我們也要清醒地看到，對廣西沿海地區(qū)海洋實(shí)施多途徑開發(fā)。這無形對海洋漁業(yè)會造成就直接或間接影響，部分漁民失海之后因年齡、文化等原因，退捕上岸之后，由于就業(yè)技能單一，部分失海漁民長期處于待業(yè)狀態(tài)，他們的再就業(yè)形勢非常嚴(yán)峻。有些漁民為了生計所逼，重新建造小船無證從事近海捕撈，難以真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)[2]。

（2）社會保障權(quán)受到侵害。一是大量的現(xiàn)代化設(shè)備如大功率的漁船、深水魚箱、增氧機(jī)等大大加劇了漁民的成本。在整個資本構(gòu)成中，漁民作業(yè)成本不斷上升，資本的周轉(zhuǎn)速度也越來越慢，在成本持續(xù)增加的情況下，政府又沒有給予相應(yīng)的補(bǔ)助政策。二是社會保障體系不全面、覆蓋面窄，比如補(bǔ)充性的社會保障制度發(fā)展相對緩慢，不能滿足失海漁民多層次、多樣化的需求；三是保障資金可持續(xù)性差，失海漁民社會保障經(jīng)費(fèi)來源困難。隨著欽北防三市政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，稅源經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷新成效，對廣西沿海地區(qū)的漁民的政策扶持和社會保障相會逐步得到提高，但總的來說仍存在很多漏洞。如《廣西被征地農(nóng)民失海漁民培訓(xùn)就業(yè)和社會保障試行辦法》規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險的費(fèi)用按照個人30%、集體30%、政府40%的比例分擔(dān)；一次性繳納從失海那一年往前推15年的基本養(yǎng)老保險費(fèi)。由于很多失海漁民所在區(qū)域已經(jīng)沒有集體經(jīng)濟(jì)，所以本應(yīng)集體支付的30%費(fèi)用只能由個人承擔(dān)，因此個人需一次性繳納大約3萬元，部分退捕漁民對于養(yǎng)老保險屬于個人應(yīng)繳部分費(fèi)，受收入降低、就業(yè)情況不穩(wěn)等影響，對于參保意愿不是很強(qiáng)，代繳參保持續(xù)性難保證，存在養(yǎng)老保險斷保風(fēng)險。

3 建立和完善失海漁民權(quán)益保障制度的路徑探析的對策建議

3.1 制定漁民權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)，完善公共政策監(jiān)控機(jī)制

明確界定失海漁民權(quán)益主體，將漁業(yè)權(quán)概念納入國家法律，增設(shè)保障失海漁民權(quán)益專有條款，包括對海洋漁民身份的界定，保險資金的籌集，保險方案的制定等。對于以養(yǎng)殖為主的漁民，應(yīng)該重視其養(yǎng)殖技術(shù)的扶持、養(yǎng)殖器械的補(bǔ)助、防疫防害標(biāo)準(zhǔn)等。增設(shè)政府信息公開制度，建議對可能影響漁民權(quán)益的海域開發(fā)利用項目從審批規(guī)劃到項目實(shí)施過程中必須向公眾公開信圍內(nèi)的保護(hù)漁民的水域，對于部分失?；蚴鞘O民，及時作出補(bǔ)償。各有關(guān)部門要加強(qiáng)配合，加大對陸源入海污染物的控制和治理力度，特別是要加強(qiáng)油污染源的控制，對于海上施工的工程也要進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)測，以杜絕污染的發(fā)生。

3.2 制定規(guī)范化的失海漁民利益補(bǔ)償程序

首先，廣西沿海地區(qū)開發(fā)不可避免地要征用部分養(yǎng)殖和捕撈海域，因此對失海漁民進(jìn)行合理賠償和補(bǔ)償是必要的[3]。建議根據(jù)漁區(qū)（ 即漁村和漁民）實(shí)際和捕撈作業(yè)方式的異同，設(shè)置不同船只的補(bǔ)助系數(shù)等，明確進(jìn)一步對補(bǔ)償?shù)闹黧w、對象、項目、標(biāo)準(zhǔn)等。做好界定補(bǔ)償對象和明確補(bǔ)償范圍的工作。為了便于當(dāng)?shù)貪O民在灘涂、海域使用權(quán)出讓過程，應(yīng)通過組織事前聽證、協(xié)商程序，讓漁民就補(bǔ)償與安置等事項與政府部門進(jìn)行協(xié)商，以表達(dá)其真實(shí)訴求，從而防止政府部門單方?jīng)Q定補(bǔ)償數(shù)額，例如，種苗和海域附著物補(bǔ)償費(fèi)可以由原海域使用權(quán)人與政府部門來協(xié)商確定。

其次，辦理海域占用補(bǔ)償?shù)怯?，簽訂海域占用補(bǔ)償協(xié)議。原批準(zhǔn)用海的人民政府應(yīng)當(dāng)與海域占用補(bǔ)償對象訂立海域占用補(bǔ)償協(xié)議。海域占用補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明下列主要內(nèi)容：海域使用的方位、界址、面積；種苗和海域附著物情況；補(bǔ)償方式；雙方的權(quán)利和義務(wù)；違約責(zé)任和解決爭議的方法。在收回海域使用權(quán)之前應(yīng)當(dāng)保證原海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，保障失海漁民根據(jù)海域占用補(bǔ)償協(xié)議的規(guī)定，給予失海漁民相應(yīng)的補(bǔ)償。

3.3 強(qiáng)化失海漁民利益補(bǔ)償?shù)木葷?jì)和監(jiān)管工作

一是增設(shè)政府對失海漁民、伏季休漁期的補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定，補(bǔ)償可以考慮以置換土地或以貨幣形式進(jìn)行，不斷豐富失海漁民、伏季休漁期的補(bǔ)償形式，不應(yīng)僅限于柴油補(bǔ)貼，應(yīng)增加對沿海地區(qū)漁民的部分生活補(bǔ)貼與漁船維修補(bǔ)貼，并提高相應(yīng)補(bǔ)償幅度。此外，在對海域使用權(quán)征收補(bǔ)償?shù)耐瑫r，一般還對養(yǎng)殖設(shè)施和養(yǎng)殖物的實(shí)際損失進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。加強(qiáng)了對海域占用補(bǔ)償和失海漁民保障情況的審計監(jiān)督在確保補(bǔ)償金得到公開透明使用的同時按期將增值部分的股份發(fā)放給失海漁民。

二是積極引導(dǎo)捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，壓減海洋捕撈強(qiáng)度?！稄V西壯族自治區(qū) 2021～2025年近海漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)項目實(shí)施方案（試行）》提出嚴(yán)格控制并逐步壓減漁船船數(shù)和功率總量，支持漁民和企業(yè)有序退出海洋捕撈業(yè)，并提供相應(yīng)補(bǔ)助。申請減船轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)助 具體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)海域占用補(bǔ)償中的救濟(jì)措施是海域使用權(quán)人的權(quán)利因海域占用行為而受到侵害時，其所采取的防衛(wèi)手段和申訴途徑。加大與漁業(yè)、海事等部門開展對相關(guān)涉海工程、海漂垃圾等的聯(lián)合檢查行動，督促沿海區(qū)政府落實(shí)海洋環(huán)境保護(hù)工作配合漁業(yè)部門，要立足于陸海污染防治，加強(qiáng)對海洋生態(tài)破壞事件調(diào)查的處理力度。

3.4 完善失海漁民的多元社會保障機(jī)制

廣西沿海地區(qū)建立失海漁民社會保障的重點(diǎn)應(yīng)在以下四個方面下功夫：最低生活保障，為生活陷于困境的漁民提供救助；家庭養(yǎng)老保障，解決老有所養(yǎng)問題；醫(yī)療保障，建議政府將“失海失涂”漁民的醫(yī)療保障納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障體系，逐步擴(kuò)大保險覆蓋面，鼓勵有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的“失海失涂”漁民在參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上參加，確保失地漁民有病治得起；就業(yè)保障，提供穩(wěn)定的收入來源。針對失海漁民這一高危群體，除了基本的醫(yī)療保險、工傷保險之外，還應(yīng)為漁民這一特殊行業(yè)購買意外保險，保險金額由失海漁民和所在單位按比例承擔(dān)，將失海漁民納入社會保障體系。

3.5 完善失海漁民多元就業(yè)扶持機(jī)制

（1）加強(qiáng)教育培訓(xùn)。各級政府要抓好失海漁民專業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)，各級就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)針對漁民特殊的自身情況，采取個性化一站式的服務(wù)，在培訓(xùn)的方法、時間、地點(diǎn)等方面為漁業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)人員提供多樣化選擇。統(tǒng)籌制訂教育培訓(xùn)規(guī)劃。以各類漁（農(nóng)）民教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為依托，通過對培訓(xùn)教育資源的有效整合，建立起學(xué)校、漁業(yè)、企業(yè)聯(lián)手開展“產(chǎn)學(xué)研訓(xùn)”的培訓(xùn)機(jī)制，不斷擴(kuò)大服務(wù)范圍，增強(qiáng)服務(wù)功能，不斷提升失海漁民多領(lǐng)域就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的能力，從而為增加失海漁民就業(yè)轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

（2）拓展失海漁民的再就業(yè)空間。大力發(fā)展循環(huán)漁業(yè)、潔水漁業(yè)、低碳漁業(yè)等，科學(xué)發(fā)展?jié)O區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，使?jié)O業(yè)生產(chǎn)走向多元化，在漁業(yè)發(fā)展上沖破漁業(yè)生產(chǎn)這一條鏈的局限，將漁業(yè)擴(kuò)展到與其相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)上，加大現(xiàn)代海洋漁業(yè)、海洋旅游業(yè)、船舶修造業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展休閑漁業(yè)多樣化品牌化。建設(shè)一批休閑漁業(yè)主題園、海上休閑漁莊、海上休閑漁排、觀賞魚養(yǎng)殖基地等[4]，構(gòu)建了濱水娛樂區(qū)、觀光垂釣區(qū)、漁業(yè)鄉(xiāng)情體驗區(qū)等功能區(qū)。這些勞動密集型產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)對勞動力的大量需求，為失海漁民在就業(yè)轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)有力的支撐。

參考文獻(xiàn)

[1] 楊亞非，覃海珊.廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)沿海漁民生存狀況調(diào)查與分析[J].經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，2015，13（5）：1-6，75.

[2] 王艷西，韓立達(dá).農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)能配置與制度供給[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018，21（6）：18-26.

[3] 倪曉艷.南通沿海開發(fā)進(jìn)程中漁民利益的保障[J].南通紡織職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2013，13（4）：63-65.

[4] 傅遠(yuǎn)佳.廣西失海漁民就業(yè)保障的問題與對策[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016（5）：54-58.