國企改革背景下軌道交通企業(yè)績效評價體系的構(gòu)建
——以廣東省鐵路建設(shè)投資集團有限公司為例

付婧雯

（廣東省鐵路建設(shè)投資集團有限公司，廣州 510665）

一、軌道交通企業(yè)的特點——雙重屬性

縱觀國內(nèi)的軌道交通企業(yè)，一般具有以下特征：一是大部分屬于國有獨資企業(yè)，資產(chǎn)全部為國家所有；二是沒有票務(wù)定價權(quán)，軌道交通的票價受政府嚴格監(jiān)管，企業(yè)難以通過運營票價收入來彌補建設(shè)運營成本；三是生產(chǎn)經(jīng)營活動受政策法律及政府意愿的約束較強，企業(yè)自主性較差，容易存在“政企不分”的現(xiàn)象；四是存在追求利潤的動機，特別是近年來地方政府普遍面臨較大的財政壓力及債務(wù)風險，對軌道交通企業(yè)的財政支持力度呈下降趨勢。因此，軌道交通企業(yè)也有更強的動機參與營利性業(yè)務(wù)，擴寬收入來源，改善財務(wù)狀況。

鑒于軌道交通企業(yè)的以上四個特征，這類企業(yè)的績效評價指標構(gòu)建不可避免地存在一個難題，即公益性目標與營利性目標雙重屬性的矛盾。軌道交通企業(yè)承擔區(qū)域鐵路項目的投資建設(shè)，需要完成政府下達的投資建設(shè)任務(wù)及一系列經(jīng)濟社會目標，必須受到政府強有力的監(jiān)管，以確保公共利益的實現(xiàn)。在實踐中，這種監(jiān)管既體現(xiàn)在軌道交通企業(yè)主營業(yè)務(wù)投資立項的審批上，也體現(xiàn)在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的干預上。例如，廣東省鐵路投資建設(shè)投資集團有限公司（以下簡稱“廣東鐵投”）下設(shè)的鐵路發(fā)展基金公司，在業(yè)務(wù)選擇上必須以服務(wù)鐵路投資建設(shè)為前提，為此該基金公司不得不逐步退出此前參與非相關(guān)但投資回報率高的市場化項目。這種監(jiān)管盡管以確保公共利益的實現(xiàn)為出發(fā)點，但在客觀上打壓了軌道交通企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的自主性及積極性，束縛了企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

然而，企業(yè)又屬于營利性的組織，需要追逐利潤實現(xiàn)自身的發(fā)展，尤其是軌道交通企業(yè)政策性虧損的現(xiàn)狀，促使企業(yè)必須參與一定的營利性業(yè)務(wù)，減少對政府財政的依賴。但在實踐中，受制于政企關(guān)系及傳統(tǒng)管理體制，軌道交通難以擺脫束縛另辟蹊徑。此外，公益類企業(yè)有政府部門背書，參與競爭性領(lǐng)域的商業(yè)投資開發(fā)既可能破壞公平競爭的市場環(huán)境，也有可能導致企業(yè)向營利目標傾斜，容易本末倒置，忽視公共利益的實現(xiàn)。

二、現(xiàn)階段軌道交通企業(yè)績效評價體系存在的問題

由于軌道交通企業(yè)公益性及營利性的雙重矛盾，現(xiàn)有的績效評價體系也存在以下問題，難以反映企業(yè)的真實生產(chǎn)經(jīng)營狀態(tài)。

（一）政企權(quán)責劃分模糊，部分政府職能納入了企業(yè)的績效評價

前文提到，部分軌道交通企業(yè)存在政企權(quán)責劃分不清的現(xiàn)象，本應由政府負責的事務(wù)卻交由企業(yè)實施，甚至納入企業(yè)的考核評價體系。例如，軌道交通企業(yè)的主業(yè)為鐵路項目的投資建設(shè)，但基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)完成進度受政府影響較大。一方面，項目資金嚴重依賴財政資金，若財政資金支持“斷炊”，企業(yè)的投資任務(wù)也難以完成；另一方面，鐵路項目從投資立項到開通運營涉及立項、可研批復、方案設(shè)計、開工、竣工驗收等多個環(huán)節(jié)，技術(shù)方案均涉及政府審批或備案，任何一個環(huán)節(jié)的滯后都有可能影響整個項目的進展。盡管國資監(jiān)管部門給軌道交通企業(yè)下達了考核目標，但企業(yè)對績效目標的完成控制力很弱。

（二）生搬硬套商業(yè)類國企評價指標，與軌道交通企業(yè)實際結(jié)合不夠

盡管國企改革已經(jīng)明確要分類推進公益類及商業(yè)類企業(yè)的改革，但在實踐中仍缺乏可操作的實施細則。在績效評價中，公益類企業(yè)與商業(yè)類企業(yè)共用一套評價指標的情況時有發(fā)生。一些適用于商業(yè)類企業(yè)的評價指標被生搬硬套地用來評價軌道交通企業(yè)的績效，既不能準確地反應軌道交通企業(yè)的實際工作水平，也會打擊軌道交通企業(yè)員工的生產(chǎn)積極性。例如，軌道交通企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入、企業(yè)虧損、資產(chǎn)負債率等指標往往不盡如人意，這些指標僅能客觀反映軌道交通企業(yè)政策性虧損的現(xiàn)象，不能說明軌道交通企業(yè)的工作績效差。

（三）社會效益績效指標設(shè)置不足，與軌道交通企業(yè)實際效益不匹配

建成運營后所釋放的社會經(jīng)濟效益是巨大的，包括拉動經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、引導城市化進程、方便居民出行、實現(xiàn)綠色低碳出行等。正是這種強大的正外溢效益不被軌道交通企業(yè)享有，因而企業(yè)的社會公益價值容易被忽視，且社會效益見效時間長、指標選取困難、考核實施難度大，也導致軌道交通企業(yè)創(chuàng)造的社會價值被弱化。

（四）績效考核評價重點不突出，公益性與商業(yè)性目標難以統(tǒng)一

近年來，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條已成為軌道交通企業(yè)“求生存、謀發(fā)展”的共識。若績效評價無法平衡公益性目標和營利性目標的關(guān)系，也不利于軌道交通企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。過于強調(diào)營利性目標，會誘導企業(yè)偏離主業(yè)，未經(jīng)過充分論證就進入市場飽和的競爭性領(lǐng)域和行業(yè)，導致投資容易收益難，甚至出現(xiàn)虧損和國有資產(chǎn)流失的窘境。若政府不關(guān)注企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，不設(shè)置一定營利性的目標，則無法激發(fā)軌道交通企業(yè)自我造血的動力，也不利于公益性目標的實現(xiàn)。

三、國企改革背景下軌道交通企業(yè)績效評估的思路

（一）凸顯公共利益的主要目標

2023 年的政府工作報告對本年的國資國企改革重點任務(wù)予以明確，公益類企業(yè)應聚焦保障民主、服務(wù)社會、高效率提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，做好優(yōu)質(zhì)服務(wù)的提供者。由此可見，作為公益類企業(yè)的軌道交通國有企業(yè)，仍然要以軌道交通建設(shè)實現(xiàn)公共利益為主要目標。

（二）充分認識企業(yè)提供公共服務(wù)的合理性及必要性

為何軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施必須通過成立集團公司提供，而不是直接由政府提供？因為企業(yè)的運行方式可降低交易成本。盡管軌道交通企業(yè)屬于國有獨資的公益類企業(yè)，但也需要考慮成本控制、追求利潤。于政府而言，企業(yè)更容易形成激勵機制，更容易評估投入產(chǎn)出比，監(jiān)督管理也更為透明和便捷。

（三）允許企業(yè)在實現(xiàn)公共利益的前提下追逐有限的營利目標

政府部門應關(guān)注軌道交通企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況，在完成鐵路投資建設(shè)的同時，給予企業(yè)一定的自主權(quán)來探索多元化經(jīng)營，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，并將部分生產(chǎn)經(jīng)營的考核指標納入軌道交通的績效評價體系。公益性目標是營利性目標存在的基礎(chǔ)，也是軌道交通企業(yè)追逐利潤不能觸碰的底線。在設(shè)置經(jīng)營考核指標時，應將符合公益性目標的營利性目標保留下來，而與公益性目標無關(guān)的營利性目標應予以精簡或剔除。營利目標的設(shè)置，既可以提高軌道交通投資建設(shè)效率，也能充分發(fā)揮企業(yè)逐利的動機，激發(fā)企業(yè)干事創(chuàng)業(yè)的熱情，助力公益性目標的實現(xiàn)。

（四）結(jié)合企業(yè)實際分層分類有針對性地設(shè)置績效評價指標

隨著鐵路投融資體制改革和國企改革深入推進，軌道交通企業(yè)涉及投融資、鐵路建設(shè)、資產(chǎn)運營、資源開發(fā)等多種業(yè)務(wù)板塊。集團總公司下設(shè)的二、三級企業(yè)承接具體的建設(shè)項目或某一個業(yè)務(wù)板塊，因此在縱向設(shè)計績效評價指標上必須分層分類，實現(xiàn)公益性與營利性的統(tǒng)一。集團總公司直接受國資部門監(jiān)管，績效評價指標應著重軌道交通建設(shè)等公共利益的實現(xiàn)，可酌情設(shè)置必要的營利性指標。針對具體實施的二、三級企業(yè)，則應結(jié)合承擔業(yè)務(wù)針對性設(shè)置評價指標。對于實施資產(chǎn)運營及資源開發(fā)的企業(yè)，可適當放大營利性指標的比重，但不得與集團公共利益目標沖突。

四、國企改革背景下軌道交通企業(yè)績效評價體系的構(gòu)建

本文以廣東鐵投為例，簡要概述國企改革背景下如何構(gòu)建軌道交通企業(yè)的績效評價內(nèi)容。

廣東鐵投是廣東省屬國有獨資有限公司，注冊資本100億元，代表廣東省政府持有并經(jīng)營廣東境內(nèi)由廣東省政府投資的鐵路、城際和其他類型軌道交通及相關(guān)國有資產(chǎn)，負責對管轄境內(nèi)的鐵路、城際及其他軌道交通項目進行融資、投資、建設(shè)和管理，下轄11 個全資、控股企業(yè)及19家參股企業(yè)。作為典型的公益類國有企業(yè)，廣東鐵投的績效指標評價體系主要圍繞政府任務(wù)、社會公共利益、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營3 個維度展開評價。在縱向建立廣東鐵投集團總部及各層級企業(yè)績效評價體系時，也要分層分類推進。集團總部直接受廣東省國資委監(jiān)管，績效評價目標應以公共利益為主，輔之必要的營利性目標，各層級企業(yè)應結(jié)合承接的具體業(yè)務(wù)，對績效目標進行細化分解。

（一）政府任務(wù)績效指標的構(gòu)建

軌道交通企業(yè)是基于政府的委托代理關(guān)系而成立的，政府任務(wù)的完成是績效考核的首要內(nèi)容。廣東鐵投受廣東省委省政府委托，主要任務(wù)包括鐵路投融資、軌道交通項目前期工作、軌道交通項目建設(shè)（工程建設(shè)）及項目開通運營等方面。這些指標直觀地反映了軌道交通企業(yè)代表政府參與宏觀經(jīng)濟調(diào)控、提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的能力及水平。能否按照政府計劃實現(xiàn)軌道交通項目各個階段的工作目標，反映了廣東鐵投組織投資建設(shè)的水平和能力。需要明確的是，受制于現(xiàn)階段鐵路項目的投融資體制及項目管理體制，軌道交通企業(yè)的資金來源對財政的依賴仍然較嚴重，且項目的前期階段也涉及省發(fā)改、自然資源、交通等部門的審批。為避免將政府的職能任務(wù)放入企業(yè)的績效評價體系，在設(shè)置這類考核指標時，應理順政府和企業(yè)的權(quán)責邊界。例如，企業(yè)組織開展鐵路項目的初步設(shè)計，是以政府對可行性研究報告的批復為前提的。若政府沒有批復可研，廣東鐵投開展下階段工作也無從依據(jù)。此外，為提高軌道交通投資管理水平，應設(shè)置一定的獎懲機制，對于通過優(yōu)化技術(shù)設(shè)計降低軌道交通投資數(shù)額的應予以鼓勵，前提是滿足公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的提供需求。對于非預期的超額投資應設(shè)定上限，超過上限且無充分理由的追加投資應予以問責及懲戒。

表1 廣東鐵投績效評價體系構(gòu)建框架

（二）社會公共利益指標的構(gòu)建

由于軌道交通有較強的正外溢效益并為社會公眾所享受，必須將軌道交通企業(yè)創(chuàng)造的社會價值納入績效指標的構(gòu)建。首要指標是就業(yè)崗位的提供，廣東省提出適度超前開展包括軌道交通在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，創(chuàng)造了就業(yè)崗位，保障民生；其次是提高綠色出行比例，降低私家車使用比例，具體可通過客/貨流量指標反映；最后是環(huán)境保護及節(jié)能減排，具體可通過軌道交通企業(yè)環(huán)境保護投入及廢氣廢水處理等相關(guān)數(shù)據(jù)反映。

（三）營利性考核指標的構(gòu)建

為改善企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，廣東鐵投需要設(shè)置部分營利性考核指標，促進企業(yè)良性發(fā)展。首先應對軌道交通企業(yè)的營利性業(yè)務(wù)予以評估，符合公共目標的予以保留，不符合的應剔除；其次要客觀分析財務(wù)指標，軌道交通企業(yè)普遍存在政策性虧損，應重點分析企業(yè)支出數(shù)額及指出方向，不能片面通過絕對數(shù)字判斷廣東鐵投的績效水平，但可以采用變化率（例如資產(chǎn)負債率下降率、企業(yè)虧損變化、凈利潤增長率等）等動態(tài)指標觀察企業(yè)的發(fā)展趨勢，在財務(wù)指標理想的情況下分析經(jīng)營性業(yè)務(wù)與公共目標的相關(guān)程度，防止企業(yè)舍本逐末；最后，廣東鐵投屬于典型的資產(chǎn)密集型企業(yè)，應設(shè)置資產(chǎn)運營效率相關(guān)指標，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新集約節(jié)約發(fā)展，充分利用橋下空間、站房等實物資產(chǎn)資源，提高資產(chǎn)使用效率，提升企業(yè)核心競爭力。

結(jié) 語

基于軌道交通企業(yè)集公益性目標和有限的營利性目標于一體的屬性，軌道交通企業(yè)績效評價體系的構(gòu)建要實現(xiàn)兩者的統(tǒng)一。公益性目標是基礎(chǔ)，是營利性目標構(gòu)建的前提。營利性目標的設(shè)置必須有助于公益性目標的實現(xiàn)。最后，筆者以廣東鐵投為例構(gòu)建績效評價體系框架，圍繞政府任務(wù)績效指標、社會公共利益績效指標及經(jīng)營性績效指標構(gòu)建評價體系。