野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度研究

[摘要]隨著近年野生動(dòng)物保護(hù)工作的深入和生態(tài)環(huán)境的向好，多地頻發(fā)野生動(dòng)物肇事傷人毀田事件，困擾當(dāng)?shù)鼐用褚l(fā)社會(huì)關(guān)注。因此，本文從國(guó)家和地方各省市已經(jīng)制定的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償條文出發(fā)，對(duì)制度本身和運(yùn)行狀況進(jìn)行了分析，以期對(duì)國(guó)家及地方野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度提供參考。

[關(guān)鍵詞]野生動(dòng)物致害；補(bǔ)償辦法；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

近年來(lái)，我國(guó)野生動(dòng)物傷人、破壞田地以及傷害家畜等事件的頻繁發(fā)生，不僅激化了人與野生動(dòng)物之間的矛盾，還對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定的制約。野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度被認(rèn)為是緩解野生動(dòng)物肇事不利影響的有效途徑，在1988年《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》出臺(tái)之時(shí)就已建立，并于2016年被完善。盡管如此，《野生動(dòng)物保護(hù)法》中規(guī)定的補(bǔ)償制度仍然過(guò)于原則性，在其條文中將制定細(xì)則的權(quán)力下放到各省級(jí)地方政府。直至目前，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)補(bǔ)償辦法的省份有十個(gè)，這十個(gè)省份大多都自然資源豐富、自然保護(hù)區(qū)眾多，是野生動(dòng)物致害事件頻發(fā)的典型區(qū)域。本文即是在對(duì)我國(guó)各地區(qū)正在施行的補(bǔ)償辦法進(jìn)行詳細(xì)比較的基礎(chǔ)之上，剖析了我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度立法與實(shí)踐中的不足，并在此基礎(chǔ)之上提出了完善路徑[1]。

一、野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀與不足

（一）野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀

從中央層面的法律制定看，野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度尚無(wú)一部專門的法律，而在條文中涉及致害補(bǔ)償制度的法律主要是《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》和《水生野生動(dòng)物實(shí)施條例》，其內(nèi)容雖然提出了責(zé)任主體是當(dāng)?shù)卣?，但是沒有涉及到政府的級(jí)別，對(duì)補(bǔ)償?shù)木唧w程序更是毫無(wú)提及，本身操作性不強(qiáng)。而從地方層面的法律制定上，依據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十九條的授權(quán)，截至2022年4月，共有云南、陜西、吉林、北京、西藏、甘肅、安徽和青海等 10個(gè)省份出臺(tái)了當(dāng)?shù)仃懮吧鷦?dòng)物致?lián)p的地方政府規(guī)章?？傮w來(lái)說(shuō)，相較于國(guó)家層面法律的籠統(tǒng)，各地的立法對(duì)于責(zé)任主體、補(bǔ)償程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出了較為明確的規(guī)定。[2]

1.責(zé)任主體

野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體即野生動(dòng)物對(duì)人類造成傷害后應(yīng)當(dāng)向誰(shuí)尋求救濟(jì)。在各地的專門的補(bǔ)償辦法中，青海、安徽、貴州、云南、陜西等省份規(guī)定責(zé)任主體為當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上的林業(yè)主管部門；吉林省則規(guī)定設(shè)立專門的補(bǔ)償管理辦公室，由同級(jí)的財(cái)政、林業(yè)、民政等人員組成，更加具有針對(duì)性[3]。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

野生動(dòng)物造成損害的補(bǔ)償范圍包括了人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害，金額則根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平的差異而各不相同。總體而言，對(duì)于野生動(dòng)物導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失，各地進(jìn)行市場(chǎng)年均價(jià)50%-70%的農(nóng)林作物損失補(bǔ)償；致家畜受傷時(shí)，補(bǔ)償金為家畜價(jià)值的20%-70%；致家畜死亡時(shí)，補(bǔ)償金為市場(chǎng)價(jià)格的50%-80%；造成其他損失的，補(bǔ)償金則為市場(chǎng)價(jià)格的50%-70%。人身補(bǔ)償方面，各地對(duì)野生動(dòng)物肇事導(dǎo)致的身體傷害、喪失勞動(dòng)能力和死亡進(jìn)行補(bǔ)償，當(dāng)野生動(dòng)物致人受傷時(shí)，政府進(jìn)行 80% 到全額不等的醫(yī)藥費(fèi)補(bǔ)償；致人喪失勞動(dòng)能力時(shí)，補(bǔ)償金額為當(dāng)?shù)啬昃べY的4至25 倍；致人死亡時(shí)，補(bǔ)償金額為當(dāng)?shù)啬昃べY的 8至30 倍。

3.補(bǔ)償程序

①申請(qǐng)和核查程序

補(bǔ)償程序是指因野生動(dòng)物致人損害后受侵害者尋求法律救濟(jì)所需要遵循的步驟和形式，其步驟主要包括補(bǔ)償?shù)纳暾?qǐng)與受理、政府人員的調(diào)查與鑒定、對(duì)鑒定報(bào)告的核實(shí)和決定、公示和補(bǔ)償發(fā)放[4]。一般來(lái)說(shuō)，因遭遇重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物肇事而造成財(cái)產(chǎn)損失的當(dāng)事人，根據(jù)各地立法不同，應(yīng)自受損害之日起5日至30日不等提出申請(qǐng)；造成人身傷害而要求醫(yī)療救治補(bǔ)償和人身?yè)p害補(bǔ)償?shù)?，?yīng)當(dāng)在搶救治療結(jié)束后15日至90日不等向當(dāng)?shù)卣块T提出申請(qǐng)。申請(qǐng)方式一般為書面，除書面申請(qǐng)外，甘肅省、黑龍江省等少數(shù)省份規(guī)定也可以口頭提出。根據(jù)當(dāng)事人的補(bǔ)償申請(qǐng)，縣級(jí)林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦在一定期限內(nèi)派出技術(shù)人員進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)核實(shí)后提出是否進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊庖?，核?shí)通過(guò)后公示并及時(shí)將補(bǔ)償款發(fā)放給申請(qǐng)人。

②救濟(jì)程序

救濟(jì)程序包括行政救濟(jì)程序和司法救濟(jì)程序。行政救濟(jì)程序已在各省的《補(bǔ)償立法》中有較為清晰的流程，而司法救濟(jì)程序在多個(gè)省份的立法中則沒有直接規(guī)定，只有陜西省制定的補(bǔ)償辦法中規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)政府部門作出的具體行政行為不服的可依法提起行政訴訟。救濟(jì)程序的規(guī)定對(duì)當(dāng)事人的合理求償非常重要，尤其是在補(bǔ)償?shù)娜^(guò)程都由政府部門包攬的情況下，如果只允許當(dāng)事人進(jìn)行行政救濟(jì)而不能通過(guò)司法渠道獲償，則不利于當(dāng)事人獲得及時(shí)合理的補(bǔ)償以及對(duì)發(fā)放補(bǔ)償相關(guān)的政府部門進(jìn)行有效的權(quán)力制約。

（二）野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度存在的不足

1.補(bǔ)償范圍和方式較為單一

在補(bǔ)償范圍方面，《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定保護(hù)珍貴瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和三有動(dòng)物，而地方法律所規(guī)定的補(bǔ)償范圍只限于國(guó)家和地方保護(hù)的陸生野生動(dòng)物造成的損害，忽略了水生動(dòng)物，將上位法規(guī)定的范圍進(jìn)行了限縮。

在補(bǔ)償方式方面，從上述立法可以看出，對(duì)野生動(dòng)物致人損害的補(bǔ)償方式主要為金錢補(bǔ)償。金錢補(bǔ)償固然是一種簡(jiǎn)潔高效的補(bǔ)償模式，但實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)培養(yǎng)等也是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶期望的選擇。另外，根據(jù)各地的補(bǔ)償辦法，接受受害者申請(qǐng)后，野生動(dòng)物致害補(bǔ)償程序的全過(guò)程都由政府部門執(zhí)行。如今生態(tài)環(huán)境逐漸向好，野生動(dòng)物肇事事件越來(lái)越常見，在地方政府人手不足的情況下，這種僅由政府部門包攬的模式顯得效率不高，也不能保證專業(yè)性。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

首先，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定不全面。并非所有制定補(bǔ)償辦法的10個(gè)省份都對(duì)野生動(dòng)物肇事后的財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償和人身?yè)p害補(bǔ)償制定了清晰的標(biāo)準(zhǔn)，例如北京市制定的《補(bǔ)償辦法》中沒有對(duì)野生動(dòng)物致人受傷和致人死亡的情況制定標(biāo)準(zhǔn)，青海省制定的《補(bǔ)償辦法》中也未對(duì)野生動(dòng)物導(dǎo)致家畜損害制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的金額較低。對(duì)于野生動(dòng)物致害造成的財(cái)產(chǎn)損失，補(bǔ)償金額普遍小于其實(shí)際價(jià)值，近半數(shù)省份對(duì)造成農(nóng)作物損失和家畜死亡的情況僅規(guī)定為補(bǔ)償實(shí)際價(jià)值的50%。土地和家畜通常是受害者的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，若得不到合理補(bǔ)償會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人的生活水平進(jìn)一步降低。

3.補(bǔ)償程序不完善

首先，補(bǔ)償程序的時(shí)限短。根據(jù)各地立法規(guī)定，對(duì)財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償申請(qǐng)的時(shí)效最短5日，對(duì)人身?yè)p害補(bǔ)償?shù)纳暾?qǐng)時(shí)效最短僅15日，而在這么短的時(shí)間內(nèi)受害人要完成了解當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)、收集證據(jù)、去縣級(jí)政府部門提交書面申請(qǐng)等一系列措施，再加上我國(guó)野生動(dòng)物與人常發(fā)生沖突的地方都比較偏遠(yuǎn)、農(nóng)戶知識(shí)文化水平普遍不高、現(xiàn)實(shí)中或因時(shí)間不夠充分而錯(cuò)過(guò)時(shí)限，使其合法權(quán)益受損。

其次，補(bǔ)償金發(fā)放的期限不完善。對(duì)于補(bǔ)償款發(fā)放的時(shí)間，大多數(shù)省份的立法都沒有作出具體的規(guī)定，致使補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)有較大的決定權(quán)，導(dǎo)致發(fā)放周期過(guò)長(zhǎng)，無(wú)法使受害者及時(shí)獲得補(bǔ)償資金。

二、野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的實(shí)踐現(xiàn)狀與不足

（一）司法救濟(jì)功能不明顯

受害者在遭遇野生動(dòng)物侵襲后往往會(huì)先向當(dāng)?shù)卣畬で缶葷?jì)，野生動(dòng)物致害補(bǔ)償在其法律性質(zhì)上應(yīng)屬行政補(bǔ)償，因此在實(shí)踐中發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)以行政訴訟的方式來(lái)解決。由于國(guó)家和絕大多數(shù)的地方法律幾乎沒有對(duì)受害者的司法救濟(jì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)定，因此因沒有得到補(bǔ)償或補(bǔ)償數(shù)目不合理而提起訴訟的受害者寥寥可數(shù)，在裁判文書網(wǎng)以“野生動(dòng)物致害”為關(guān)鍵詞檢索，野生動(dòng)物致害補(bǔ)償相關(guān)訴訟案例不足10例。從訴訟地點(diǎn)來(lái)看，涉及四川、遼寧、吉林、云南等多個(gè)省份；從訴訟結(jié)果來(lái)看，除李仁謀訴被告羅山縣林業(yè)局行政補(bǔ)償糾紛一案中當(dāng)事人由于拒絕修改錯(cuò)列被告而被駁回訴訟請(qǐng)求，其余各項(xiàng)案件中的訴訟請(qǐng)求均被全部或部分支持。綜上可以說(shuō)明，司法救濟(jì)對(duì)受害者尋求公正補(bǔ)償起到了很大的作用，而現(xiàn)有法律對(duì)于司法救濟(jì)規(guī)則的缺乏對(duì)實(shí)踐中受害居民的正常求權(quán)產(chǎn)生了阻礙。[5]

（二）補(bǔ)償資金緊張

《野生動(dòng)物保護(hù)法》和各地的相關(guān)補(bǔ)償條例雖然在法律上明確規(guī)定了補(bǔ)償條款，但是在實(shí)踐中很難運(yùn)行或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，就是因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)馁Y金不足。由于我國(guó)野生動(dòng)物分布的地點(diǎn)多位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，政府為了保護(hù)自然資源修建了自然保護(hù)區(qū)，限制對(duì)環(huán)境有害的企業(yè)進(jìn)入，雖然保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，但也在一定程度上限制了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。地方政府財(cái)政緊張，沒有專門野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)馁Y金，阻礙了補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)行。除此之外，地方林業(yè)政府部門申報(bào)的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償資金經(jīng)常被挪用在扶貧等更受重視的工作事項(xiàng)，導(dǎo)致補(bǔ)償工作難以開展。

三、完善野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的對(duì)策建議

（一）完善補(bǔ)償立法

基于目前的立法和實(shí)踐狀況，筆者建議應(yīng)對(duì)中央和地方立法都給予完善。在中央層面，對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》中的補(bǔ)償義務(wù)主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序進(jìn)行細(xì)化，使其具有可操作性。在地方層面，督促還沒有制定補(bǔ)償辦法的省份依據(jù)上位法的授權(quán)制定因地制宜的地方法，已經(jīng)制定補(bǔ)償辦法的省份可根據(jù)社會(huì)形勢(shì)變化適時(shí)修改。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)合理設(shè)置野生動(dòng)物致害補(bǔ)償程序，在野生動(dòng)物肇事后，為申請(qǐng)人預(yù)留合理的申請(qǐng)時(shí)限；調(diào)整野生動(dòng)物致害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免各省之間補(bǔ)償金額差距過(guò)大；建立事后救濟(jì)制度，對(duì)補(bǔ)償機(jī)關(guān)不作為和不合理決定可直接提起行政復(fù)議和行政訴訟，確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定清晰、補(bǔ)償過(guò)程公開透明，切實(shí)保障受害人的合法權(quán)益。

（二）拓寬資金來(lái)源渠道

事實(shí)上，光靠地方政府資金是很難有效運(yùn)行野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)?，除中央進(jìn)行一定比例的資助外，也可以參照其他省份運(yùn)行良好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，云南省率先啟用的野生動(dòng)物致害公眾責(zé)任險(xiǎn)制度，政府定時(shí)進(jìn)行投保，野生動(dòng)物肇事后由保險(xiǎn)公司進(jìn)行核實(shí)并發(fā)放賠償金，不僅解決了政府資金預(yù)算、專業(yè)人員缺乏的問題，受災(zāi)農(nóng)戶領(lǐng)取到的賠償金一般來(lái)說(shuō)也比政府補(bǔ)償更高；青海省建立的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償基金也值得借鑒，通過(guò)社會(huì)吸納和基金的規(guī)范運(yùn)作為補(bǔ)償提供了資金補(bǔ)充來(lái)源，也在很大程度上緩解了政府的工作壓力，提高了補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。

（三）強(qiáng)化司法保障

在我國(guó)法律規(guī)定的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償系統(tǒng)中，政府補(bǔ)償是最主要的模式。而在沒有司法救濟(jì)的情況下，受害人在求償中經(jīng)歷的屢屢碰壁便無(wú)計(jì)可施。筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)公正合理的補(bǔ)償流程，不僅需要補(bǔ)償本身的制度系統(tǒng)，更需要保證補(bǔ)償能夠公正實(shí)現(xiàn)的司法救濟(jì)措施；具體而言就是受害人對(duì)政府補(bǔ)償存在異議時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許受害人向人民法院提起訴訟，由司法機(jī)關(guān)作出最終裁決。

四、結(jié)語(yǔ)

野生動(dòng)物是一種寶貴的自然資源，我們?cè)诤侠肀Ｗo(hù)野生動(dòng)物的前提下，還應(yīng)建立起合理的致害補(bǔ)償制度，而不是放任野生動(dòng)物肇事所帶來(lái)的后果。野生動(dòng)物致害補(bǔ)償條例是政府部門執(zhí)法和受害人申請(qǐng)救濟(jì)最直接的法律依據(jù)，為完善野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度，應(yīng)進(jìn)一步明確補(bǔ)償方式、完善補(bǔ)償程序、拓寬資金來(lái)源、建立司法救濟(jì)。如此，才能持續(xù)實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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基金項(xiàng)目：青海民族大學(xué)創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：“野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度研究——以10省市相關(guān)立法和實(shí)踐的實(shí)證調(diào)查為例”（項(xiàng)目編號(hào)：04M2022133）

作者簡(jiǎn)介：張穎（1998.1-），女，漢族，重慶北碚人，在讀碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。