我國(guó)行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使的實(shí)踐困境與完善路徑

[摘要] 最新的有關(guān)行政協(xié)議的司法解釋中明確了行政機(jī)關(guān)在協(xié)議履行過(guò)程中出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、公共利益等情形，可以變更或者解除協(xié)議的行政優(yōu)益權(quán)。但是，行政優(yōu)益權(quán)使得行政相對(duì)人在協(xié)議中處于較弱一方，為了保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益不受合法的行政優(yōu)益權(quán)行使的損害，同時(shí)也能夠維護(hù)公共利益，需要明確行政優(yōu)益權(quán)的行使條件。

[關(guān)鍵詞] 行政協(xié)議；行政優(yōu)益權(quán)；公共利益

行政優(yōu)益權(quán)制度起源于法國(guó)，相比較而言，我國(guó)的行政優(yōu)益權(quán)制度起步比較晚，但是隨著法治的發(fā)展，相關(guān)制度也在不斷地完善。2020年1月1日正式實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行政協(xié)議司法解釋”）對(duì)行政協(xié)議的范圍進(jìn)行了補(bǔ)充，使得范圍更加明確，并且第一次對(duì)行政優(yōu)益權(quán)制度作出了規(guī)定[1]。本文通過(guò)分析最高人民法院最新公布的典型案例，試分析行政機(jī)關(guān)在什么情形下行使行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)。

一、典型案例及裁判結(jié)果

（一）典型案例

某停車(chē)管理有限責(zé)任公司訴北京市門(mén)頭溝區(qū)城市管理委員會(huì)行政協(xié)議解除通知案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“某停車(chē)公司案”）為2022年4月20日最高人民法院發(fā)布的第二批行政協(xié)議訴訟典型案例?；景盖槭牵?013年4月19日，原北京市門(mén)頭溝區(qū)市政市容管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“原區(qū)市政市容委”）與原告某停車(chē)管理有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“某停車(chē)公司”）簽訂了《門(mén)頭溝區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)委托管理協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)委托管理協(xié)議），協(xié)議約定：某停車(chē)公司作為被委托人，原區(qū)市政市容委為委托人；將路側(cè)占道、公共場(chǎng)地停車(chē)場(chǎng)，在市政規(guī)劃內(nèi)的政府管理場(chǎng)地委托給某停車(chē)公司管理；并且約定由某停車(chē)公司管理的期限是十年。2017年4月27日，北京市人民政府辦公廳印發(fā)《北京市路側(cè)停車(chē)管理改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)京政辦字〔2017〕20號(hào)文），規(guī)定：取消路測(cè)停車(chē)管理特許經(jīng)營(yíng)。2017年7月25日，北京市緩解交通擁堵工作推進(jìn)小組印發(fā)《北京市路側(cè)停車(chē)管理改革工作實(shí)施方案》和《北京市路側(cè)停車(chē)電子收費(fèi)系統(tǒng)建設(shè)三年工作計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)京緩堵函〔2017〕3號(hào)文），文件中提出了新的符合路測(cè)停車(chē)管理改革方案的措施。2017年8月17日，北京市門(mén)頭溝區(qū)原市政市容委向某停車(chē)公司作出《通知》，通知送達(dá)之日起解除之前簽訂的委托管理協(xié)議。某停車(chē)公司對(duì)此存在不滿(mǎn)，為此請(qǐng)求人民法院：1、撤銷(xiāo)《通知》；2、審查《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)路側(cè)停車(chē)管理服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)京緩堵辦函〔2017〕27號(hào)文）和京緩堵函〔2017〕3號(hào)文的合法性。

（二）案件裁判結(jié)果

本案中包含兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，與本篇文章相關(guān)的是請(qǐng)求撤銷(xiāo)原區(qū)市政市容委作出的通知，因此關(guān)于請(qǐng)求審查兩個(gè)文件合法性的訴訟請(qǐng)求不做贅述。本案所涉及的委托管理協(xié)議是行政協(xié)議的一種——政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，原區(qū)市政市容委享有停車(chē)管理職責(zé)，為了實(shí)施行政管理目標(biāo)，從而與某停車(chē)公司簽訂了以社會(huì)公共事務(wù)管理為內(nèi)容的行政協(xié)議；由于新的政策的出臺(tái)，如果繼續(xù)履行原簽訂的行政協(xié)議會(huì)損害公共利益，原區(qū)市政市容委基于上述考慮解除協(xié)議。本案經(jīng)過(guò)一審、二審，最終都是駁回原告某停車(chē)管理公司的訴訟請(qǐng)求。

二、行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)的相關(guān)理論

（一）行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容

有關(guān)行政優(yōu)益權(quán)的研究，大多都以論文的形式，相關(guān)的著作較少，常見(jiàn)多分布于書(shū)中的某個(gè)章節(jié)內(nèi)，較早的系統(tǒng)且全面介紹行政契約的著作是余凌云所寫(xiě)的于1998年出版的《行政契約論》。對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容，學(xué)術(shù)界有不同的看法，沒(méi)有形成統(tǒng)一的意見(jiàn)，目前普遍認(rèn)為行政優(yōu)益權(quán)主要包括以下幾方面的內(nèi)容：行政協(xié)議的發(fā)起權(quán)和相對(duì)人選擇權(quán)；行政協(xié)議履行過(guò)程中的指導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；行政機(jī)關(guān)單方變更、解除權(quán)；對(duì)行政協(xié)議相對(duì)方的制裁權(quán)；臨時(shí)接管權(quán)[2]。

（二）行政優(yōu)益權(quán)的行使條件

行政優(yōu)益權(quán)是行政主體享有的一項(xiàng)權(quán)力，孟德斯鳩曾言：“一切有權(quán)的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[3]。如果行政機(jī)關(guān)能夠隨意行使行政優(yōu)益權(quán)，這樣不僅不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的行政管理目標(biāo)，還有可能使行政相對(duì)人的權(quán)益遭受損失，因此行政優(yōu)益權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)慎之又慎。

首先，行使行政優(yōu)益權(quán)的前提必須是為了公共利益的需要。這包括兩個(gè)方面：其一，公共利益具有以下特性，直接相關(guān)性，是指不同事務(wù)之間衡量是否與公共利益相關(guān)時(shí)，需要事務(wù)本身直接涉及公共利益，而不是綜合考慮多種以后認(rèn)為與公共利益相關(guān)；可還原性，是指公共利益最終必須與具體的某一個(gè)或者某一些具有明顯特征的類(lèi)型或者群體的私人利益，需要能夠落實(shí)在具體的私人利益[4]；行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)所維護(hù)的公共利益應(yīng)當(dāng)是不特定的大多數(shù)的利益，既可以包括實(shí)施某種行政行為可以創(chuàng)造新的利益，也包括繼續(xù)實(shí)施某種行政行為可能造成很多人的利益的損失。其二，限定出現(xiàn)損害公共利益的情形的時(shí)間，行政機(jī)關(guān)在簽署行政協(xié)議之前一定是基于各方面的慎重考慮，簽訂協(xié)議時(shí)的各種政策規(guī)定、現(xiàn)實(shí)情況等一定符合簽訂協(xié)議預(yù)期達(dá)成的目標(biāo)；這就意味著，損害公共利益的情形發(fā)生在協(xié)議簽訂后、履行完畢之前這一時(shí)間段，這期間可能會(huì)發(fā)生很多在簽訂協(xié)議時(shí)難以預(yù)計(jì)的事情，從而導(dǎo)致協(xié)議的履行會(huì)損害公共利益，因此該情形的發(fā)生應(yīng)當(dāng)是在協(xié)議履行過(guò)程中。

其次，行使行政優(yōu)益權(quán)應(yīng)當(dāng)符合比例原則的要求。其在行政法中的理解具體如下：適當(dāng)性是指行政機(jī)關(guān)在決定采取某種行政措施時(shí)，必須考慮該措施是否是為了實(shí)現(xiàn)既定的行政管理目標(biāo)所必不可少的；必要性是指當(dāng)存在多種措施都可以實(shí)現(xiàn)某個(gè)行政管理目標(biāo)時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇采取對(duì)行政相對(duì)人損害最小的措施；狹義的比例原則是指行政機(jī)關(guān)所選取的措施必須與實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)之間符合一定的比例，即采取某種措施造成的行政相對(duì)人的損害必須與達(dá)到行政管理目標(biāo)所獲得的利益是均衡的，不能為了達(dá)到目標(biāo)而無(wú)限度地?fù)p害相對(duì)人的利益。行政優(yōu)益權(quán)的行使當(dāng)然不能違反比例原則，主要包括以下方面：一是涉及需要變更的條款必須與公共利益相關(guān)，具有適當(dāng)性；二是行政協(xié)議具有合同性，如果行政相對(duì)人在履行義務(wù)時(shí)出現(xiàn)問(wèn)題從而導(dǎo)致不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，行政機(jī)關(guān)可以先按照合同約定或者《中華人民共和國(guó)民法典》合同編規(guī)定解決問(wèn)題，我們必然需要維護(hù)公共利益，但是也不能置私人利益于不顧之地，并不是所有的公共利益都高于私人利益，只有當(dāng)為了公共利益致使協(xié)議不能繼續(xù)履行或者履行會(huì)造成公共利益損失，并且沒(méi)有其他辦法能夠很好地解決時(shí)，才行使行政優(yōu)益權(quán)，由行政機(jī)關(guān)單方變更或者解除協(xié)議；三是應(yīng)當(dāng)限制行政機(jī)關(guān)單方變更的限度，當(dāng)變更后行政協(xié)議的相關(guān)約定近似于重新擬訂新的義務(wù)，此時(shí)可以考慮解除協(xié)議或者給予行政相對(duì)人請(qǐng)求訂立新合同的權(quán)利。

再次，行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)給相對(duì)人造成損失的情況時(shí)，對(duì)于相對(duì)人的損失應(yīng)當(dāng)依照協(xié)議約定或者相關(guān)法律規(guī)定給予補(bǔ)償。與私法合同不一樣，當(dāng)行政相對(duì)人為了行政主體實(shí)施行政優(yōu)益權(quán)而放棄自己的權(quán)益時(shí)，行政相對(duì)人可以獲得補(bǔ)償，同時(shí)也享有私法合同中沒(méi)有的權(quán)利。相對(duì)人在履行行政協(xié)議的過(guò)程中，即使行政主體沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，但是由于其他不能預(yù)見(jiàn)的客觀原因造成了相對(duì)人損失，此時(shí)相對(duì)人也可以獲得補(bǔ)償。之所以簽訂行政協(xié)議，是為了滿(mǎn)足公共利益的需要，但是追求公共利益也不能盲目地犧牲相對(duì)人的利益，需要維持兩者利益之間的平衡。

三、案例評(píng)析

行政協(xié)議與民事合同相比存在很大的區(qū)別，其中之一就是行政協(xié)議中作為一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，也即當(dāng)行政機(jī)關(guān)在缺乏法定解除條件時(shí)，仍然可以依照法律單方變更或者解除協(xié)議。從本質(zhì)上來(lái)看，兩者所依照的法律精神并無(wú)不同。民事合同是平等主體之間簽訂的，即使在合同履行過(guò)程中發(fā)生重大變化，一般也是合同簽訂的一方當(dāng)事人的權(quán)益受到損害，通常不會(huì)影響到公共利益；如果民事合同在履行過(guò)程中出現(xiàn)簽訂合同時(shí)難以預(yù)料的重大情勢(shì)變更，從而導(dǎo)致不特定的多數(shù)人的利益受損，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自行主動(dòng)停止繼續(xù)履行；而如果當(dāng)事人沒(méi)有及時(shí)停止履行，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法制止。但是行政協(xié)議不同，雙方當(dāng)事人并不處于平等地位，行政相對(duì)人在協(xié)議履行中出現(xiàn)瑕疵，行政機(jī)關(guān)可以采取相應(yīng)的措施，例如行政強(qiáng)制、行政處罰等，以此保障預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此當(dāng)出現(xiàn)損害公共利益的情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)起其自身的職責(zé)，對(duì)于符合條件的行政協(xié)議進(jìn)行變更或者解除，這種行政行為對(duì)外表現(xiàn)就是行政優(yōu)益權(quán)。因此，行政優(yōu)益權(quán)不僅是行政機(jī)關(guān)享有的一項(xiàng)特殊的權(quán)力，也是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，具有雙重屬性。

正如上文中所提到的，行政優(yōu)益權(quán)的行使一般是在行政協(xié)議履行過(guò)程中。行政協(xié)議在最終簽訂之前并不會(huì)發(fā)生損害公共利益或者國(guó)家利益的事情，如果發(fā)生，行政協(xié)議也不可能繼續(xù)簽訂。但是在履行過(guò)程中常常會(huì)出現(xiàn)各種新問(wèn)題新情況，并且這些情況會(huì)影響公共利益，同時(shí)行政相對(duì)人自身無(wú)法改變，如果行政機(jī)關(guān)能夠通過(guò)變更協(xié)議內(nèi)容的方式，使得變更后的協(xié)議能夠平衡公共利益與行政相對(duì)人的利益，應(yīng)當(dāng)盡可能選擇變更協(xié)議，只有當(dāng)變更協(xié)議也無(wú)法實(shí)現(xiàn)目的時(shí)再選擇解除協(xié)議。

在本案件中，行政機(jī)關(guān)之所以在協(xié)議履行過(guò)程中就作出解除協(xié)議的決定，這是基于當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的改變，通過(guò)完善路側(cè)停車(chē)管理模式、優(yōu)化管理體制、改變收費(fèi)方式等方面對(duì)當(dāng)?shù)芈穫?cè)停車(chē)管理公共政策進(jìn)行改革。此次改革不僅可以使得路側(cè)停車(chē)的行為得到規(guī)范，使得城市內(nèi)道路更加安全，也有利于緩解停車(chē)難的問(wèn)題。在這一背景之下，需要解除之前簽訂的行政協(xié)議，一方面公共政策需要執(zhí)行，另一方面改變協(xié)議內(nèi)容也難以滿(mǎn)足滿(mǎn)足公共政策的要求，因此，原區(qū)市政市容委單方解除行政協(xié)議，符合法律規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

回顧上述案例，不難發(fā)現(xiàn)，即使行政機(jī)關(guān)能夠享有行政優(yōu)益權(quán)這一特殊的權(quán)力，但是并不意味著可以任意行使該權(quán)力，而是以行政主體合理正當(dāng)行使該權(quán)力為要件。我們必須肯定行政協(xié)議司法解釋的相關(guān)規(guī)定完善了行政優(yōu)益權(quán)制度，但是司法實(shí)踐中的各種情況更加復(fù)雜多變，仍然需要通過(guò)各種方法和途徑完善。

參考文獻(xiàn)：

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[3]孟德斯鳩.《論法的精神》（上冊(cè)）[M]，北京：商務(wù)印書(shū)館，1982。

[4]王軼、關(guān)淑芳：《認(rèn)真對(duì)待民法總則中的公共利益》[J].中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)，2017（04）.

基金項(xiàng)目：青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱(chēng)：我國(guó)行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使的實(shí)踐困境與完善路徑（項(xiàng)目編號(hào)：04M2022131）

作者簡(jiǎn)介：楊緒琴（1997.12-），女，漢族，湖北襄陽(yáng)人，在讀研究生，研究方向：行政法學(xué)。