《青海省促進民族團結(jié)進步條例》研究：意義、結(jié)構(gòu)與評價

[摘要]黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視民族團結(jié)進步工作，強調(diào)依法治理民族事務(wù)，用法治保障民族團結(jié)，在此背景下，《青海省促進民族團結(jié)進步條例》（以下簡稱《條例》）應(yīng)運而生?！稐l例》以黨關(guān)于民族團結(jié)的指導(dǎo)思想為原則，以憲法和民族區(qū)域自治法為基礎(chǔ)，立足青海獨特省情，聚焦促進青海地區(qū)民族團結(jié)進步的立法目的，是新時代鑄牢中華民族共同體意識的重要法治實踐。

[關(guān)鍵詞]青海；民族團結(jié)；法治；中華民族共同體意識

一、《條例》頒布的意義

《條例》作為青海省第一部以促進民族團結(jié)進步為立法宗旨的地方性法規(guī)，它的頒布具有重要的時代意義和現(xiàn)實意義。

（一）時代意義

《條例》的頒布實施正值我國全面建成小康社會的決勝攻堅時期，而青海作為我國西北內(nèi)陸地區(qū)的多民族大省，實現(xiàn)全面小康的重要性更是不言而喻。在青海，開展脫貧攻堅工作的一個重要面向就在于維護和促進各個民族之間的友好團結(jié)關(guān)系，鑄牢中華民族共同體意識。基于中央政策的導(dǎo)向性以及地方現(xiàn)實的特殊性，青海地區(qū)亟需一部地方性立法對我國憲法和民族區(qū)域自治法中關(guān)于促進民族團結(jié)的一般性規(guī)定作出具體細化，以滿足本地區(qū)的特殊需要?！稐l例》的制定出臺響應(yīng)了國家的號召，以地方性法規(guī)的形式對青海地區(qū)的民族團結(jié)創(chuàng)建工作進行了系統(tǒng)的規(guī)定，涵蓋經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各個方面，從多個角度切入，全方位保障了青海地區(qū)的民族團結(jié)建設(shè)，為我國如期實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)貢獻了一份力量。

（二）現(xiàn)實意義

青海是一個多民族聚居、多宗教并存、多文化共融的省份，少數(shù)民族人口在全省的比例接近一半。鑒于這一特殊省情，青海地區(qū)的發(fā)展建設(shè)必須緊緊圍繞著民族團結(jié)展開，一切的工作都要把促進民族團結(jié)進步作為重要抓手，這就對青海省的整體建設(shè)提出了更高的要求，尤其體現(xiàn)在法治建設(shè)層面?！稐l例》的頒布在很大程度上解決了這一現(xiàn)實問題，切實提高了本地區(qū)依法治理民族事務(wù)的能力水平。

二、《條例》的文本結(jié)構(gòu)

《條例》全文三千余字，共36條，雖然沒有細分具體的章節(jié)，但整體上邏輯嚴(yán)謹(jǐn)系統(tǒng)合理，內(nèi)容上詳略得當(dāng)條理明晰，既有黨的指導(dǎo)思想和方針政策作為基本原則，又有符合青海地方實際促進民族團結(jié)進步的具體措施作為主體規(guī)定，還規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任作為保障，具有較強的可操作性和執(zhí)行性。[1]

（一）特色之處

1.《條例》將鑄牢中華民族共同體意識寫入其中，并且作為基本原則規(guī)定在“總則”部分，旗幟鮮明地將黨中央關(guān)于民族團結(jié)的最新論述作為《條例》實施的原則性規(guī)定，具有鮮明的時代性。在黨的十九大上，鑄牢中華民族共同體意識這一重要論斷第一次被正式提出，《條例》緊跟時代步伐，響應(yīng)中央要求，第一個將黨的最新理論成果納入其中，是先進于其他同種立法的具體表現(xiàn)。

2.《條例》首次以地方性立法的形式提出“十進”活動。繼國家三部委剛開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作時提出的創(chuàng)建活動“六進”工作之后，青海省委省政府結(jié)合本省實際并與時俱進，提出了“十進”工作，并規(guī)定在《條例》之中以立法的形式加以確認(rèn)。這一舉措不僅推動了我國新時代民族團結(jié)工作思想理論的進步，還拓寬了青海民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作的開展途徑，提高了宣傳教育工作的廣度和寬度，形成了具有地方特色的青海經(jīng)驗。

3.《條例》立足青海省情，創(chuàng)造性地規(guī)定了建立人口流出地與流入地信息互通制度，以適應(yīng)青海勞務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。勞務(wù)經(jīng)濟是青海省一大特色，尤其體現(xiàn)在拉面經(jīng)濟上。據(jù)統(tǒng)計，青海大約有二十多萬少數(shù)民族人口在全國各地從事拉面經(jīng)濟，因此，保障好流動人口特別是外出務(wù)工人員的合法權(quán)益顯得尤為重要。《條例》就此特別規(guī)定了各級人民政府的工作職責(zé)以及工作方向，還專門指出，省政府在實際需要的基礎(chǔ)上可以與其他同級人民政府建立少數(shù)民族流動務(wù)工人員對接和工作交流合作機制。[2]

（二）邏輯結(jié)構(gòu)

正如前文所述，《條例》全文沒有細分具體的章節(jié)，僅從表面上難以看出體例結(jié)構(gòu)，但結(jié)合法律制定的一般規(guī)律，筆者大體上將其細分為三大部分，六個章節(jié)，以便更為直觀地分析其蘊含的邏輯結(jié)構(gòu)。

《條例》的第一大部分為“總則”，共5條，是《條例》的第一章。從規(guī)定內(nèi)容上來看，這一部分主要是原則性、指導(dǎo)性條款，是整部法律的核心部分，起到統(tǒng)帥作用。不難看出，這一章的內(nèi)容是在吸收中國特色社會主義核心思想和習(xí)近平總書記關(guān)于民族團結(jié)重要論述的基礎(chǔ)上，對《條例》的立法目的、適用范圍、基本原則、目標(biāo)追求、理念遵循等方面作出的整體規(guī)定，為《條例》的實施指明了方向，貫徹于這部法律的始終。

《條例》的第二大部分是指導(dǎo)青海促進民族團結(jié)進步工作的具體條款，由第二章到第四章組成，作為《條例》全文的主干內(nèi)容。第二章規(guī)定了民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作各方主體的相應(yīng)職責(zé)。具體表現(xiàn)為，明確了縣級以上人民政府及其相關(guān)部門的工作職責(zé)；強調(diào)了工會等社會團體要發(fā)揮各自特點和優(yōu)勢；指出了企事業(yè)單位和基層群眾組織應(yīng)當(dāng)做好民族團結(jié)進步工作；提出了社會媒體應(yīng)當(dāng)通過現(xiàn)代方式營造民族團結(jié)進步良好氛圍。統(tǒng)籌國家、社會各方主體優(yōu)勢，加強社會協(xié)同，在現(xiàn)實工作中具有較強的針對性和可操作性。第三章規(guī)定了民族團結(jié)進步創(chuàng)建的工作形式。這一章節(jié)主要按照我國民族區(qū)域自治制度的核心理念以及青海省人民政府的重要工作部署，就縣級以上人民政府如何具體開展民族團結(jié)進步工作進行了系統(tǒng)的規(guī)定。涵蓋了社會治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化交流、生態(tài)保護、人才培養(yǎng)、教育醫(yī)療等多個方面，將民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作延展到青海發(fā)展的邊邊角角。第四章主要規(guī)定了組織和個人的相關(guān)義務(wù)。這一章援引了我國憲法當(dāng)中對于宗教信仰自由以及言論自由的相關(guān)規(guī)定，重申了公民的基本權(quán)利，在符合憲法和法律的基礎(chǔ)之上，對組織和個人附加了合理的義務(wù)，對一切破壞民族團結(jié)的不法行為進行了嚴(yán)格的限制。

《條例》的第三大部分包括第五章“獎懲”與第六章“附則”。《條例》在第五章規(guī)定了激勵方式與懲戒機制，對在民族團結(jié)進步工作中作出突出貢獻的集體和個人依法給予表彰和獎勵，對違反《條例》相關(guān)規(guī)定的組織和個人，根據(jù)違法犯罪程度，依法予以治安管理處罰或追究刑事責(zé)任。這一章的內(nèi)容表明了立法者對于青海促進民族團結(jié)進步工作的支持態(tài)度，彰顯了法規(guī)的國家強制力，有效保障了《條例》的實施效果。第六章附則在最后規(guī)定了《條例》實施的具體時間，明確了法規(guī)的時間效力。

三、《條例》的法治評價

法治評價作為推進法治實踐的重要手段，旨在推進法治發(fā)展。其中，指標(biāo)體系被視為評價中的核心問題，在某種程度上決定了評價的科學(xué)性。因此，法治評價將主觀指標(biāo)評價與客觀指標(biāo)評價相結(jié)合，從而彌補單項評價的局限性。[3]本文將主客觀結(jié)合作為法治評價原則，以《條例》本身及其實施情況作為評價視角，各自確定指標(biāo)，對《條例》進行系統(tǒng)的法治評價，以期對青海促進民族團結(jié)進步的工作實踐作出理論探究。

（一）立法本身角度

民主、科學(xué)的立法程序，是保證立法質(zhì)量的關(guān)鍵支撐。在《條例》制定之前，青海省人大民族僑務(wù)外事委員會組建調(diào)研小組，啟動了立法前期調(diào)研工作，下赴多個市（州）、縣，通過召開座談會的方式，廣泛聽取社會各界意見建議，探尋民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作中的短板弱項，為《條例》的制定打好了基礎(chǔ)。為了做好《條例》的制定工作，省人民代表大會常務(wù)委員會組織相關(guān)成員赴貴州省考察學(xué)習(xí)了民族團結(jié)進步工作立法經(jīng)驗，通過和兄弟省份的交流探討，明確了《條例》日后修改完善的工作思路。在《條例》的制定修改過程中，立法機關(guān)多次召開征求意見會，邀請省內(nèi)外專家專門論證，廣泛聽取社會各界意見建議，經(jīng)過多次修改審議后最終通過頒布。通過整理《條例》的立法過程可以明顯地看出，科學(xué)立法、民主立法的思想貫穿于《條例》形成的各個階段，充分集中了民智，體現(xiàn)了民意，符合法治時代良法善治理念的基本要求。[4]

（二）立法實施角度

《條例》施行近四年之久，獲得了青海人民的一致認(rèn)可，進行了廣泛的宣傳教育，得到了各級政府以及相關(guān)主體較好地執(zhí)行落實，在青海創(chuàng)建民族團結(jié)進步示范省的工作進程當(dāng)中發(fā)揮出了重要作用?！稐l例》出臺以后，迅速成為社會各界的關(guān)注焦點，受到了各大網(wǎng)絡(luò)媒體的廣泛報道，為《條例》的有效實施打下了群眾基礎(chǔ)。與此同時，青海省委立即啟動了《條例》的宣傳教育工作，利用多種渠道不斷擴大民族團結(jié)進步立法的知曉度，提高了人民群眾參與創(chuàng)建工作的積極性。具體表現(xiàn)為，將《條例》納入公職人員培訓(xùn)內(nèi)容；納入本省高校思政課程；納入法制宣傳、普法教育計劃；印發(fā)紙質(zhì)讀本供各族人民閱讀學(xué)習(xí)等等，在青海形成了全民學(xué)習(xí)《條例》的和諧氛圍。

廣泛宣傳教育是促進法律實施的一種重要手段，《條例》能否有效實施關(guān)鍵還是在于實施主體的執(zhí)行落實程度?！稐l例》在第六條到第九條中對各個實施主體的工作職責(zé)進行了詳細的規(guī)定，為群眾和法律實施監(jiān)督部門提供了評價標(biāo)準(zhǔn)。從省政府的年度工作報告以及省人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組赴部分地區(qū)開展《條例》執(zhí)法檢查的情況來看，《條例》的各項規(guī)定在地區(qū)基本落實到位，創(chuàng)建工作成效顯著，總體呈現(xiàn)良好態(tài)勢。事無巨細，《條例》的實施同樣存在著問題與不足。例如，宣傳教育工作深度不夠、廣度不足、工作機制還不完善、創(chuàng)建工作整體推動不平衡。[5]在新時代，青海地區(qū)要繼續(xù)加強《條例》貫徹落實和執(zhí)行力度，不斷鑄牢中華民族共同體意識，為青海創(chuàng)建全國民族團結(jié)進步示范省打下堅實法治基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

《條例》是新時代促進青海地區(qū)發(fā)展均衡化、提高建設(shè)發(fā)展與治理能力、保障民族團結(jié)進步事業(yè)發(fā)展法治化的重要抓手，在我國推進中華民族共同體建設(shè)的戰(zhàn)略背景下，加強對《條例》的研究具有強烈的現(xiàn)實意義。本文從《條例》出臺的意義出發(fā)，理清了其文本結(jié)構(gòu)，從法治角度對其立法內(nèi)容和實施情況進行了客觀評價。限于篇幅，筆者對于《條例》的實施問題沒有進行深入的分析，有待進一步探索。

參考文獻：

[1]青海省促進民族團結(jié)進步條例[N].青海日報，2019-03-30（006）.

[2]蘇韋銓，付蕾.新時代推進民族團結(jié)進步事業(yè)發(fā)展的七個動力——基于民族團結(jié)進步條例的Nvivo11分析[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2022，51（02）：17-26.

[3]何志強，邱佛梅.國內(nèi)法治評價指標(biāo)體系：現(xiàn)狀與評析[J].華南理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016，18（03）：71-78.DOI：10.19366/j.cnki.1009-055x.2016.03.009.

[4]陳旭，謝清松，金炳鎬.新時代民族工作創(chuàng)新發(fā)展中民族團結(jié)進步宣傳教育的喜聞樂見形式研究[J].廣西民族研究，2022（01）：42-53.

[5]省人大常委會執(zhí)法檢查組赴部分地區(qū)開展青海省促進民族團結(jié)進步條例執(zhí)法檢查[EB/OL]. https：//www.qhrd.gov.cn/gzdt/gzyw/202107/t20210701_109612.html.2021-07-01.

基金項目：2022年青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項目，項目名稱：“《青海省促進民族團結(jié)進步條例》研究：意義、結(jié)構(gòu)與評價”（項目編號：04M2022093）。

作者簡介：田豐銘（1999.7-），男，漢族，山東菏澤人，碩士研究生在讀，研究方向：法理學(xué)。