應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息的行政法保護(hù)研究

[摘要]應(yīng)急狀態(tài)下，為了保護(hù)公共利益，行政機(jī)關(guān)限制個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利在法理和法律規(guī)范方面具有其正當(dāng)性基礎(chǔ)，與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息不規(guī)范、缺乏監(jiān)管機(jī)構(gòu)等問題容易對(duì)信息主體造成侵害。因此，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)信息主體不僅要履行消極不侵犯的義務(wù)還要履行積極保護(hù)的責(zé)任從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息在行政法領(lǐng)域得到充分保護(hù)的目的。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急狀態(tài)；權(quán)利克減；個(gè)人信息；行政法

中圖分類號(hào)：D912.1

一、應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息行政法保護(hù)的法理基礎(chǔ)

（一）應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息的界定

1.應(yīng)急狀態(tài)的內(nèi)涵

應(yīng)急狀態(tài)是指行政機(jī)關(guān)行使行政應(yīng)急權(quán)，從而控制重大突發(fā)事件達(dá)到消除社會(huì)危害的目的。在應(yīng)急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)需依法行使行政應(yīng)急權(quán)，嚴(yán)格遵循合法行政原則，可以有效地保障公民生命、財(cái)產(chǎn)安全，有效遏制重大突發(fā)事件回歸常態(tài)。

2.個(gè)人信息的內(nèi)涵

《個(gè)人信息保護(hù)法》與《民法典》均對(duì)個(gè)人信息的內(nèi)涵予以明確。筆者將兩部法律對(duì)于個(gè)人信息的定義進(jìn)行對(duì)比，我們可以看出《個(gè)保法》對(duì)于個(gè)人信息的定義注重信息的處理使用，《民法典》對(duì)于個(gè)人信息的定義更加偏向于個(gè)人信息本身含義，因此，我們可以將個(gè)人信息理解為包括姓名、身份證號(hào)碼、生物識(shí)別信息等各種可記錄或者識(shí)別的與主體有關(guān)的各種信息，但不包括匿名處理的信息。

3.個(gè)人信息的法律屬性

個(gè)人信息的內(nèi)涵厘清有助于在應(yīng)急狀態(tài)下能夠準(zhǔn)確地識(shí)別各種個(gè)人信息，要對(duì)個(gè)人信息針對(duì)性保護(hù)還需理清個(gè)人信息的法律屬性。由上文個(gè)人信息的定義以及《個(gè)保法》相關(guān)條文可知，單純從個(gè)人信息本身難以得出一個(gè)明確的公法或私法屬性。筆者認(rèn)為，不同的場(chǎng)景對(duì)個(gè)人信息法律屬性的確定不同。筆者試圖從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析確定應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息的法律屬性。首先，在應(yīng)急狀態(tài)這一特殊背景下圍繞個(gè)人信息的核心矛盾在于如何在個(gè)人信息保護(hù)與公共利益的保護(hù)之間尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)。這對(duì)矛盾的外在表現(xiàn)是應(yīng)急狀態(tài)的個(gè)人信息歸屬不明，外化為責(zé)任主體歸屬不清從而導(dǎo)致大量的個(gè)人信息被泄露。由于應(yīng)急狀態(tài)下對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)更多地承載著行政機(jī)關(guān)的介入，因此，應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息的法律屬性定位為公法屬性更有利于公民的個(gè)人信息保護(hù)。其次，應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息的保護(hù)與平日個(gè)人信息救濟(jì)方式并無不同，即私法訴訟與行政規(guī)制兩種主要路徑，又由于應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息處理者與信息主體的地位失衡，信息主體維權(quán)難度高等困境，將大量個(gè)人信息被侵害的案例寄希望于個(gè)別性的訴訟也難以有效回應(yīng)系統(tǒng)性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息的法律屬性定位為公法屬性更合時(shí)宜，通過行政規(guī)制路徑能較為有效地對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)。

（二）應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息行政法保護(hù)的理論依據(jù)

1.權(quán)利克減理論

權(quán)利克減理論通常置于應(yīng)急狀態(tài)下。從目前國(guó)內(nèi)法來看，克減權(quán)利得到了國(guó)內(nèi)法和國(guó)際公約的許可和支持。在通常情況下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)依照既定法律保障公民權(quán)利行使，并在相應(yīng)權(quán)利受到侵犯時(shí)為受害者提供救濟(jì)，而在戰(zhàn)爭(zhēng)、瘟疫等特殊時(shí)期，克減條款準(zhǔn)許政府減少或免于承擔(dān)此類保障義務(wù)。以個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利為例，應(yīng)急狀態(tài)下的個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利克減可認(rèn)為是一種必要且合法的私權(quán)利限縮，是在特殊狀態(tài)下基于對(duì)社會(huì)整體利益的考量，為實(shí)現(xiàn)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，從這一角度來講，我們可以認(rèn)為對(duì)于個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利的限制也是對(duì)根本人權(quán)的保護(hù)。

2.公共利益理論

應(yīng)急狀態(tài)下，當(dāng)公益與私益沖突時(shí)，應(yīng)以公益優(yōu)先，這不僅是道德層面的主張，也是法律規(guī)范的要求。以應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息保護(hù)為例，首先，《個(gè)保法》有諸多公共利益特殊保護(hù)條款和責(zé)任豁免條款是處于行政應(yīng)急狀態(tài)下，例如《個(gè)保法》第13條。因此，我們可以說，《個(gè)保法》為公共利益限制個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利提供了合法性基礎(chǔ)。其次，公共利益限制個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利具有其正當(dāng)性基礎(chǔ)，我們從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。首先，在應(yīng)急狀態(tài)這一特殊時(shí)期下，行政機(jī)關(guān)負(fù)有維護(hù)社會(huì)生活正常秩序，保障國(guó)家利益和公民個(gè)人利益的責(zé)任。當(dāng)私益與公益發(fā)生沖突時(shí)，私益需讓位于公益。[1]其次，公共利益在其發(fā)展過程中綜合、放大了私益的普遍性、合理性成分，我們可以說，公益是無數(shù)個(gè)人利益的最大公約數(shù)。

綜上，應(yīng)急狀態(tài)下，公共利益應(yīng)優(yōu)位于個(gè)人信息的個(gè)體保護(hù)，以便于政府能夠最大程度地保障公民的個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利。

二、我國(guó)在應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息行政法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)問題

（一）應(yīng)急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)收集、處理個(gè)人信息不規(guī)范

1.個(gè)人信息收集主體類型多樣化

以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，根據(jù)目前我國(guó)法律規(guī)定，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有權(quán)收集個(gè)人信息的主體是縣級(jí)政府及有關(guān)部門、疾控辦、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和專業(yè)機(jī)構(gòu)。除此之外，并無法律明確規(guī)定重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中個(gè)人信息收集主體。值得注意的是，居委會(huì)和村委會(huì)僅具有協(xié)助收集個(gè)人信息的權(quán)利，但是實(shí)際情況是村委會(huì)、居委會(huì)均在收集公民的個(gè)人信息，其中不乏詳細(xì)家庭住址等具有隱私性的信息。在《個(gè)保法》中，對(duì)信息收集主體的范圍規(guī)定更是廣泛，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息收集主體的范圍也沒有明確規(guī)定，就容易使得公民對(duì)信息收集主體抱有質(zhì)疑的心態(tài)。

2.個(gè)人信息收集、公布范圍過度

應(yīng)急狀態(tài)下，信息收集主體的類型不明晰，衍生出個(gè)人信息收集、公布范圍的問題。還是以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，為了能夠快速確認(rèn)確診人員、密接人員，行政機(jī)關(guān)往往“一刀切”式的收集公民各種信息，有的甚至收集個(gè)人收入等無關(guān)信息。然而，為了有效防控重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，滿足公眾的知情權(quán)，行政機(jī)關(guān)在收集信息后負(fù)有向社會(huì)公開信息的責(zé)任，但是收集敏感性信息并無關(guān)鍵性作用，盲目過度地公開會(huì)對(duì)公民的身心健康帶來嚴(yán)重侵害。

3.個(gè)人信息收集程序存在缺陷

在行政應(yīng)急狀態(tài)這一特殊時(shí)期下，法律賦予了行政機(jī)關(guān)比平時(shí)更為廣泛的權(quán)力，因此需要正當(dāng)程序限制行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)力以保障公民的個(gè)人信息安全?！秱€(gè)保法》第34條對(duì)于行政機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息程序問題籠統(tǒng)規(guī)定，這就導(dǎo)致應(yīng)急狀態(tài)下，各種因程序不規(guī)范導(dǎo)致公民權(quán)益受損害的現(xiàn)象出現(xiàn)。例如，以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，在信息收集階段，行政機(jī)關(guān)對(duì)于收集的法律依據(jù)、收集后的信息如何處理等事由均未明確告知信息主體。由于信息收集程序存在缺陷，信息主體卻對(duì)個(gè)人信息的收集處理毫無參與感可言，這實(shí)際上是給信息主體造成二次傷害。

（二）應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息保護(hù)缺乏獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

應(yīng)急狀態(tài)下，個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)由于組織目標(biāo)、權(quán)責(zé)分配、決策機(jī)制等組織要素比例失衡，導(dǎo)致監(jiān)管乏力，效果不佳。

《個(gè)保法》第6章對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的職能部門范圍、職責(zé)、執(zhí)法權(quán)力等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)《個(gè)保法》第60條規(guī)定，網(wǎng)信部、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、地方政府有關(guān)部門履行監(jiān)管和保護(hù)的職能。從上文我們可以看出政府是公民個(gè)人信息保護(hù)者同時(shí)也是監(jiān)管者，這種雙重身份在應(yīng)急狀態(tài)下愈發(fā)明顯，從法理上而言，違背了行政法中的行政公正原則。政府在個(gè)人信息保護(hù)面前的雙重身份就可能導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏中立性，引發(fā)公信力危機(jī)。雖然《個(gè)保法》在第68條規(guī)定了在相關(guān)部門不履責(zé)時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令其予以改正，但這既無法改變“自己做自己的法官”之現(xiàn)狀，也無法與國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)相匹配。

（三）應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息主體權(quán)利救濟(jì)途徑不暢

個(gè)人信息主體由于缺乏足夠的專業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致很多權(quán)利無法有效行使。在司法實(shí)踐中，一方面，被收集者自身缺乏法治意識(shí)；另一方面，信息保管者主觀上缺乏負(fù)有數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)的責(zé)任意識(shí)，在后續(xù)保管未對(duì)敏感信息進(jìn)行脫敏處理。這樣的案例屢見不鮮，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，大量密切人員的信息被惡意泄露，給他們的精神造成難以彌補(bǔ)的創(chuàng)傷。

三、應(yīng)急狀態(tài)下對(duì)個(gè)人信息行政法保護(hù)的完善

（一）構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)的專責(zé)機(jī)關(guān)

目前，我國(guó)個(gè)人信息監(jiān)管部門尚未統(tǒng)一，因此容易形成“九水治龍”的局面。對(duì)此，為解決上述困境，應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以解決個(gè)人信息保護(hù)的種種困境。根據(jù)上文所提及的個(gè)人信息保護(hù)框架，將個(gè)人信息的保護(hù)寄希望于政府難以高效地應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的各種問題，應(yīng)當(dāng)設(shè)置垂直管理的個(gè)人信息保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)，監(jiān)管政府使用、處理個(gè)人信息，例如：處理相關(guān)投訴、提供信息保護(hù)咨詢、將矛盾化解在訴前從而更好地對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)。[2]

但是，專責(zé)機(jī)關(guān)的設(shè)置也應(yīng)立足國(guó)情，一方面，專責(zé)機(jī)關(guān)需要提升公民個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)、受理并及時(shí)處理相關(guān)投訴、對(duì)法律法規(guī)及時(shí)作出解釋等。另一方面，專責(zé)機(jī)關(guān)要處理好與有關(guān)部門間的關(guān)系，例如應(yīng)急狀態(tài)下協(xié)作辦公的同時(shí)如何保持各自的獨(dú)立性還需進(jìn)一步討論。[3]

（二）明確應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息處理者遵循行政法原則

1.法律保留原則

收集個(gè)人信息的行為涉及對(duì)基本權(quán)利的限制，故而應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則。應(yīng)急狀態(tài)下，公民個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利受到克減，故相比于一般狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)更需嚴(yán)格遵守法律保留原則，在法律法規(guī)的授權(quán)下行使權(quán)利。值得注意的是，其他下位法均無此類權(quán)利，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)予以警惕。[4]

2.目的明確原則

目的明確原則要求行政機(jī)關(guān)依法使用公民個(gè)人信息，收集信息時(shí)須目的明確并且在后續(xù)使用個(gè)人信息時(shí)嚴(yán)格遵循，從而保證公民個(gè)人信息不被非法泄漏。根據(jù)目的明確原則，行政機(jī)關(guān)需公開并說明理由。這里的“公開”包括兩個(gè)方面，一是行政機(jī)關(guān)需向社會(huì)公開，包括相關(guān)法律規(guī)范的公開以便滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)，同時(shí)也便于社會(huì)主體監(jiān)督行政主體。行政機(jī)關(guān)不僅需要向社會(huì)公開信息同時(shí)還需要向信息主體說明理由，例如法律依據(jù)、收集與使用目的、救濟(jì)方式等均需要得到明確以保障公民的個(gè)人信息安全。

3.程序正當(dāng)原則

要實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，首先要實(shí)現(xiàn)程序正義。在應(yīng)急狀態(tài)下，隨著政府權(quán)力擴(kuò)張，程序公正才能使得政府權(quán)力得到公正地行使，公共利益的實(shí)現(xiàn)需要權(quán)威背書，例如法律法規(guī)，也就是說，只有嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序正當(dāng)原則，才能夠盡可能從實(shí)體上保障公民的個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利。

（三）完善個(gè)人信息主體權(quán)利救濟(jì)渠道

在應(yīng)急狀態(tài)下，公民的個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利受到克減，因此，充分發(fā)揮公民防御權(quán)才足以對(duì)抗行政應(yīng)急權(quán)。例如，公民可通過司法救濟(jì)以保障公民個(gè)人信息安全。應(yīng)急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)較大的權(quán)利克減裁量空間更需要發(fā)揮行政救濟(jì)功能以彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的不利后果。[5]實(shí)踐中，在應(yīng)急狀態(tài)下，個(gè)人信息的泄露并不會(huì)直接對(duì)信息主體產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)上的不利影響，更多的是精神損害，如網(wǎng)暴，但因?yàn)橐陨喜焕蠊ㄟ^訴訟維權(quán)的概率較低，因此，應(yīng)急狀態(tài)下，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大公民救濟(jì)的途徑，筆者建議，將此類案件納入行政復(fù)議、行政訴訟的受案范圍，同時(shí)明確原告和申請(qǐng)人的資格從而助力公民在救濟(jì)途徑的選擇權(quán)。

應(yīng)急狀態(tài)和一般應(yīng)急狀態(tài)相比，政府間的合作更為密切，在行政復(fù)議這一救濟(jì)途徑中，筆者建議充分發(fā)揮上級(jí)的指導(dǎo)地位，及時(shí)糾錯(cuò)以防不利影響擴(kuò)大從而更好地實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的法治化。當(dāng)受害主體眾多時(shí)還可進(jìn)行集體訴訟或者賦予檢察機(jī)關(guān)、非營(yíng)利組織提起公益訴訟的權(quán)利，最大程度保障公民個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利。

四、結(jié)語

應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息的保護(hù)屬于偶發(fā)性事件，更要平衡好公益與私益的關(guān)系。一方面是以國(guó)家、公民安全為內(nèi)核的公共利益保護(hù)，另一方面是公民個(gè)人信息相關(guān)權(quán)利為代表的私益保護(hù)，二者在行政應(yīng)急狀態(tài)下分庭抗禮，由此體現(xiàn)出私益與公益的平衡也是行政法治建設(shè)中百年來的經(jīng)典話題。

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基金項(xiàng)目：本文系青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息的行政法保護(hù)研究（項(xiàng)目編號(hào)：04M2022034）

作者簡(jiǎn)介：邵舒莉（1997.06-），女 ，漢族，浙江諸暨人，在讀碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。