監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)共管罪名如何確定管轄

查玉萍 張騫

2021年9月20日施行的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄職務(wù)犯罪的范圍作出規(guī)定，包括6類共計(jì)101個(gè)罪名。

實(shí)務(wù)中對(duì)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，依據(jù)相關(guān)規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察院均有權(quán)管轄。但對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)均可管轄罪名，實(shí)踐中如何確定管轄主體頗有爭(zhēng)議，適用時(shí)易將公安機(jī)關(guān)管轄的案件作為監(jiān)委案件管轄，從而影響政務(wù)處分和職務(wù)犯罪案件定性處理的正當(dāng)性和嚴(yán)肅性。針對(duì)這一問(wèn)題，筆者結(jié)合相關(guān)規(guī)定和案件辦理實(shí)際，談?wù)劚O(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)共管罪名如何確定管轄。

一、共管罪名管轄范圍確定標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《實(shí)施條例》第二十六、二十七、二十八、三十、三十一條和《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)共管罪名共計(jì)38個(gè)，包括重大責(zé)任事故罪、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪等。

對(duì)上述罪名，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)雖然都可管轄，但兩個(gè)機(jī)關(guān)的管轄范圍截然不同。

監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍的確定遵從“公職人員”和“公權(quán)力”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。公職人員在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)中行使公共職權(quán)、履行公共職責(zé)。從刑事法律的角度來(lái)說(shuō)，公權(quán)力即為“從事公務(wù)”，判斷一個(gè)人是不是公職人員，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)。2003年11月13日施行的《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》第一條第四項(xiàng)規(guī)定：“從事公務(wù)，是指代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)。公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)……”從這一意義上說(shuō)，公職人員完全包含國(guó)家工作人員，但公職人員未必都是國(guó)家工作人員，公職人員履行公職的范圍要比國(guó)家工作人員履行公務(wù)的范圍廣。

總結(jié)起來(lái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)共管罪名由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的情形主要有兩種：一種是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施犯罪，如非法剝奪公民宗教信仰自由罪，就是侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利犯罪案件，符合監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)均由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，公安機(jī)關(guān)不再管轄。另一種是公職人員在行使公權(quán)力過(guò)程中實(shí)施的，如打擊報(bào)復(fù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)人員罪等案件，符合監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄標(biāo)準(zhǔn)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。

二、實(shí)務(wù)中確定管轄疑難點(diǎn)探析

（一）基層群眾性自治組織中從事管理的人員涉嫌犯罪

以職務(wù)侵占罪為例，該罪的犯罪主體不會(huì)是國(guó)家工作人員，在職務(wù)犯罪的偵查職能轉(zhuǎn)隸前，該罪只能由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。不過(guò)，隨著《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的出臺(tái)，如果該罪的犯罪主體是在村組織從事集體事務(wù)管理的工作人員，其雖然不具有國(guó)家工作人員身份，但從事的工作是在履行公職，屬于監(jiān)察對(duì)象中的“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，是公職人員，那么案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。如果職務(wù)侵占罪的犯罪主體是普通主體，那么案件仍由公安機(jī)關(guān)管轄。

（二）國(guó)有企業(yè)管理人員涉嫌犯罪

確定此類案件管轄權(quán)的關(guān)鍵，在于判斷犯罪主體是否為公職人員。

可以作為監(jiān)察對(duì)象的國(guó)有企業(yè)管理人員主要有三類：第一類是國(guó)有獨(dú)資公司、企業(yè)中履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)的人員。第二類是經(jīng)黨組織或者國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有獨(dú)資公司、企業(yè)、事業(yè)單位提名、推薦、任命、指派、批準(zhǔn)等，在國(guó)有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)中履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)等職責(zé)的人員。第三類是經(jīng)國(guó)家出資企業(yè)中負(fù)有管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職責(zé)的組織批準(zhǔn)或者研究決定，代表其在國(guó)有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)中履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)等職責(zé)的人員。

第一類人員屬于公職人員，這一點(diǎn)沒(méi)有爭(zhēng)議。對(duì)于后兩類，實(shí)務(wù)中容易產(chǎn)生分歧。

《最高人民法院關(guān)于在國(guó)有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務(wù)便利非法占有本公司財(cái)物如何定罪問(wèn)題的批復(fù)》規(guī)定：“在國(guó)有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員，除受國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派從事公務(wù)的以外，不屬于國(guó)家工作人員。對(duì)其利用職務(wù)上的便利，將本單位財(cái)物非法占為己有，數(shù)額較大的，應(yīng)當(dāng)依照刑法第二百七十一條第一款的規(guī)定，以職務(wù)侵占罪定罪處罰。”同時(shí)，《最高人民法院關(guān)于如何認(rèn)定國(guó)有控股、參股股份有限公司中的國(guó)有公司、企業(yè)人員的解釋》明確規(guī)定，國(guó)有公司、企業(yè)委派到國(guó)有控股、參股公司從事公務(wù)的人員，以國(guó)有公司、企業(yè)人員論。上述規(guī)定表明，第二類人員屬于國(guó)家工作人員，應(yīng)當(dāng)歸屬為公職人員。

對(duì)于第三類人員，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理國(guó)家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的意見》規(guī)定：“經(jīng)國(guó)家出資企業(yè)中負(fù)有管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職責(zé)的組織批準(zhǔn)或者研究決定，代表其在國(guó)有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)中從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)、管理工作的人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國(guó)家工作人員。”可見該類人員屬于公職人員?！皣?guó)家出資企業(yè)中負(fù)有管理、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)職責(zé)的組織”，實(shí)務(wù)中指上級(jí)或者本級(jí)國(guó)家出資企業(yè)內(nèi)部的黨委、黨政聯(lián)席會(huì)等。

國(guó)有公司、企業(yè)中非從事公務(wù)的人員并非受國(guó)有公司、企業(yè)委派，與國(guó)有公司、企業(yè)無(wú)行政上的隸屬關(guān)系；其依據(jù)勞動(dòng)或勞務(wù)合同從事公司、企業(yè)事務(wù)，并非從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理公共事務(wù)和監(jiān)督、管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)的工作。這類人員的職務(wù)不具有公務(wù)性，不能成為《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》所規(guī)制的對(duì)象，其涉嫌犯罪應(yīng)由公安機(jī)關(guān)管轄。如《刑事審判參考》第112集收錄的“朱思亮非國(guó)家工作人員受賄案”，被告人系某市信用合作聯(lián)社原主任，利用職務(wù)之便收受他人賄賂，法院最終認(rèn)定為非國(guó)家工作人員受賄罪，理由是信用合作聯(lián)社系農(nóng)民、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織及本聯(lián)社職工自愿入股的股份制社區(qū)性金融機(jī)構(gòu)，不屬于“國(guó)有企業(yè)或國(guó)家出資企業(yè)”，朱思亮也并非國(guó)有出資企業(yè)內(nèi)部的黨委、黨政聯(lián)席會(huì)任命，不具有國(guó)家工作人員身份。

（三）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員涉嫌犯罪

對(duì)于這類案件的管轄權(quán)，主要從單位是否“公辦”及犯罪主體是否“從事管理”兩方面確定。

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條，本條例所稱事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。故“公辦”的含義應(yīng)為利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，不含“私有”或“民營(yíng)”成分。事業(yè)單位工作人員如從事具體業(yè)務(wù)性工作，根據(jù)2008年11月20日施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見》第四條和第五條：公立醫(yī)院中的醫(yī)務(wù)人員利用開處方的職務(wù)便利，以及公立學(xué)校中的教師利用教學(xué)活動(dòng)的職務(wù)便利，非法收受他人財(cái)物的，按照非國(guó)家工作人員受賄罪定罪處罰。因上述人員并不行使公權(quán)力，并非公職人員，其涉嫌非國(guó)家工作人員受賄犯罪，應(yīng)由公安機(jī)關(guān)管轄。如果是公立學(xué)校普通教師在參與學(xué)校招生工作中收受他人賄賂的，因招生工作屬于管理活動(dòng)，該普通教師在招生工作中的腐敗行為就涉嫌公職人員受賄犯罪，應(yīng)由監(jiān)察委員會(huì)管轄。

綜上所述，判斷案件屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄還是公安機(jī)關(guān)管轄，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵看行為人是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，核心是判斷其是否“行使公權(quán)力”。如果其屬于公職人員，就是監(jiān)察對(duì)象，不論是職務(wù)違法還是其他違法，監(jiān)察委員會(huì)都可以管轄。如果其雖不具有公職人員身份，但行使了公權(quán)力、履行了公務(wù)，也應(yīng)以公職人員論，其涉嫌犯罪仍屬于監(jiān)察委員會(huì)管轄。

（作者系商洛市紀(jì)委監(jiān)委案件審理室干部）