國(guó)家治理轉(zhuǎn)型、村莊社會(huì)類(lèi)型差異與基層治理重構(gòu)

［摘要］如何理解當(dāng)前基層治理實(shí)踐中的形式主義問(wèn)題，事關(guān)基層治理現(xiàn)代化的道路選擇。既有研究多從國(guó)家治理轉(zhuǎn)型和村莊社會(huì)基礎(chǔ)視角探討基層治理現(xiàn)代化的重要性和特殊性，難以有效回應(yīng)基層治理實(shí)踐的復(fù)雜性?；趪?guó)家治理轉(zhuǎn)型與村莊社會(huì)基礎(chǔ)上下適配的分析視角，研究表明：在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，治理目標(biāo)由低向高、由少轉(zhuǎn)多，且治理過(guò)程規(guī)范化是基層治理的鮮明特征和重要趨勢(shì)。面對(duì)存在明顯區(qū)域差異的治理基礎(chǔ)，各地基層治理普遍出現(xiàn)結(jié)構(gòu)重塑、主體再造和規(guī)則更新這一明顯變化。在治理基礎(chǔ)尚不穩(wěn)定且逐漸簡(jiǎn)約化的當(dāng)前階段，基層治理體制需要保持一定的體制彈性和治理主體性。剛?cè)嵯酀?jì)，理應(yīng)成為國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下面對(duì)村莊社會(huì)類(lèi)型差異的情況下基層治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略智慧。

［關(guān)鍵詞］國(guó)家治理；基層治理；治理基礎(chǔ)；區(qū)域差異；基層治理主體性

［中圖分類(lèi)號(hào)］D63［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］? A ［文章編號(hào)］1003-7608（2023）05-0060-09

國(guó)家治理現(xiàn)代化，短板在基層，困難在農(nóng)村。近年，我國(guó)國(guó)家治理領(lǐng)域動(dòng)作頻繁、成效顯著。然而，我們?cè)诨鶎诱{(diào)研時(shí)，均難以忽略以下事實(shí)：自中央提出為基層減負(fù)以來(lái)，基層文字報(bào)表臺(tái)賬工作仍然不少，“文山會(huì)海”現(xiàn)象仍未得到根本扭轉(zhuǎn)，各類(lèi)督查檢查名目泛濫，基層工作負(fù)擔(dān)沉重，以至于廣大基層干部普遍感受到形式工作太多、實(shí)質(zhì)工作太少，干事創(chuàng)業(yè)積極性受挫明顯，基層疲憊現(xiàn)象日益突出。針對(duì)“文山會(huì)?！薄疤幪幜艉邸薄耙圆牧险撚⑿邸薄爸讣馍系呢?fù)擔(dān)”等一系列形式主義現(xiàn)象，有中華第一大刊之稱(chēng)的《半月談》近年的專(zhuān)題報(bào)道也多有涉及^［1］。筆者稱(chēng)之為基層治理中的形式主義，主要表現(xiàn)在以下方面：一是當(dāng)前基層普遍講究痕跡管理，以致文牘負(fù)擔(dān)沉重；二是各類(lèi)辦公、管理、學(xué)習(xí)類(lèi)App層出不窮，指尖上的負(fù)擔(dān)同樣并不輕松；三是從黨委到政府，從人大到政協(xié)，乃至工青婦等群團(tuán)組織，各口、各條線均在向下布置任務(wù)，追求創(chuàng)新，熱衷創(chuàng)建，以致基層干部分身乏術(shù)。從工作內(nèi)容看，形式工作泛濫；從工作形式看，形式主義仍然存在^［2］。既有研究多從工作作風(fēng)角度^［3］做出解釋?zhuān)倘挥衅淇扇≈?，但難以回答的是：在共享同一個(gè)大一統(tǒng)體制的情況下，為什么近年包括基層干部、廣大群眾在內(nèi)的社會(huì)各界對(duì)形式主義問(wèn)題感受卻更為強(qiáng)烈？如何理解當(dāng)前階段基層治理中的形式主義問(wèn)題，成為我們?cè)诶碚摵蛯?shí)踐上必須做出有效回應(yīng)的時(shí)代命題。

一、文獻(xiàn)綜述與分析視角

（一）文獻(xiàn)綜述

關(guān)于當(dāng)前基層治理中的形式主義問(wèn)題以及基層治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型路徑，既有研究主要從以下角度展開(kāi)分析。

一是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型視角。有學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)簡(jiǎn)約治理模式的優(yōu)勢(shì)是簡(jiǎn)約高效低成本，但中央對(duì)基層信息掌握往往不充分，不規(guī)范問(wèn)題突出，政策執(zhí)行偏差普遍，面向基層治理合規(guī)化的治理轉(zhuǎn)型有其合理性^［4］。在邁向基層治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，制度優(yōu)化、流程再造、技術(shù)賦能、監(jiān)督下鄉(xiāng)等成為必要環(huán)節(jié)，正規(guī)治理成為基層治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)^［5］。與此同時(shí)，匹配正規(guī)治理的制度、程序、流程以及必要的文字檔案工作應(yīng)運(yùn)而生，過(guò)度留痕等部分形式主義工作同步衍生^［6］。

二是村莊社會(huì)基礎(chǔ)視角。有學(xué)者指出，當(dāng)前我國(guó)基層治理區(qū)域差異明顯^［7］。對(duì)占比絕大多數(shù)的中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊而言，人口外流明顯，村莊事務(wù)細(xì)碎且不規(guī)整，內(nèi)生性治理事務(wù)密度不高，面向現(xiàn)代社會(huì)治理的體制與村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)并不匹配，形式主義是其衍生現(xiàn)象之一^［8］?；诖?，有研究指出，我們必須充分重視基層治理現(xiàn)代化的治理基礎(chǔ)差異問(wèn)題，傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理模式仍有其時(shí)代合理性和實(shí)踐正當(dāng)性，傳統(tǒng)治理智慧不容忽視，在此基礎(chǔ)上，善用網(wǎng)格化、App、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代治理理念和工具^［9］。

縱觀既有研究，學(xué)術(shù)界對(duì)當(dāng)前基層治理中的形式主義問(wèn)題及其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型路徑已有豐富研究，但值得商榷的地方在于：國(guó)家治理轉(zhuǎn)型視角下的相關(guān)研究，對(duì)基層治理現(xiàn)代化的基本理念和發(fā)展方向已有充分論述，但對(duì)我國(guó)各地區(qū)域差異問(wèn)題關(guān)注不足，忽略了經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)對(duì)基層治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性影響，有待進(jìn)一步挖掘；村莊社會(huì)基礎(chǔ)視角下的相關(guān)研究，從治理基礎(chǔ)反思治理體制，指出了當(dāng)前基層治理主體性式微以及相關(guān)的形式主義問(wèn)題，但對(duì)傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理困境討論不足，且對(duì)基層治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型路徑相對(duì)保守，似乎不愿面對(duì)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下基層治理業(yè)已普遍出現(xiàn)的技術(shù)治理等諸多新理念、新事物?；诖耍疚臄M在當(dāng)前國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的統(tǒng)一大背景下，建構(gòu)起匹配各地村莊社會(huì)類(lèi)型差異的分析框架，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論結(jié)構(gòu)重塑、主體再造、規(guī)則更新等基層治理向何處去這一時(shí)代命題。

（二）分析視角：國(guó)家治理轉(zhuǎn)型與村莊社會(huì)基礎(chǔ)耦合適配

費(fèi)孝通先生晚年有一個(gè)設(shè)想，即通過(guò)微觀社區(qū)研究，逐步獲得對(duì)其所代表的典型區(qū)域的中觀認(rèn)識(shí)，進(jìn)而獲得對(duì)整個(gè)中國(guó)社會(huì)的總體理解^［10］。賀雪峰等學(xué)者沿襲這一思路，將我國(guó)農(nóng)村劃分為三種理想類(lèi)型：小親族村莊、原子化村莊和宗族性村莊^［11］。從筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁在基層的調(diào)研來(lái)看，具體到基層的國(guó)家治理可大體劃分為以下兩種形態(tài)：一類(lèi)是傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理樣態(tài)，治理事務(wù)不多，重在中心工作，治理過(guò)程簡(jiǎn)約靈活，結(jié)果導(dǎo)向鮮明；另一類(lèi)是現(xiàn)代正規(guī)治理樣態(tài)，治理目標(biāo)較高，各類(lèi)治理事務(wù)密集下沉，多中心工作并行，且常規(guī)工作正規(guī)化程度也很高，過(guò)程管理與結(jié)果導(dǎo)向并重。在村莊社會(huì)基礎(chǔ)維度上，具體地講，我國(guó)農(nóng)村既存在社會(huì)結(jié)構(gòu)視角下的南北差異，也存在區(qū)域文化意義上的中心與邊緣的區(qū)分，同時(shí)存在經(jīng)濟(jì)分化維度上的東西之別。就治理基礎(chǔ)而言，主要體現(xiàn)在東西分化：對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村而言，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)豐富，人口流動(dòng)頻繁，治理事務(wù)密度高、復(fù)雜性強(qiáng)，傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理樣態(tài)難以為繼，呼喚現(xiàn)代社會(huì)治理模式；對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村而言，產(chǎn)業(yè)單一，就業(yè)不充分，人口流出普遍，治理事務(wù)細(xì)小瑣碎，且階段性強(qiáng)，傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理模式仍然富有生命力，與正規(guī)卻高成本的現(xiàn)代社會(huì)治理模式張力較大。本文指向的耦合適配的靈感來(lái)自世界交通運(yùn)輸領(lǐng)域的“翟模型”。它由西南交通大學(xué)翟婉明院士首創(chuàng)，屬于“車(chē)輛—軌道耦合動(dòng)力學(xué)”全新理論體系，其核心模型“車(chē)—軌耦合”，已成為國(guó)內(nèi)外軌道交通動(dòng)力學(xué)研究的基本方法，也是中國(guó)高鐵速度不斷提升的重要理論支撐?！暗阅Ｐ汀痹诨鶎又卫眍I(lǐng)域同樣適用，核心指向治理體制和治理基礎(chǔ)的有效適配。唯有如此，方可實(shí)現(xiàn)有效的基層治理?；诖耍覀兛山?gòu)起如下分析框架（見(jiàn)表1）。

類(lèi)型1：匹配發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的現(xiàn)代正規(guī)治理。這類(lèi)地區(qū)，主要分布于長(zhǎng)三角地區(qū)，以沿海城市帶農(nóng)村和大中城市城郊村與城中村為代表，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)活躍，人口密集，治理事務(wù)密度高、復(fù)雜性強(qiáng)，天然匹配復(fù)雜治理體系，與正規(guī)治理有適配性。

類(lèi)型2：匹配發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理。鑒于這類(lèi)地區(qū)治理事務(wù)密度較高、復(fù)雜性強(qiáng)，傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理模式治理成效不佳，難以為繼。

類(lèi)型3：匹配欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理。這類(lèi)地區(qū)主要分布于河南、四川等中西部省份，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單調(diào)，在地經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)不多，人口流出普遍，在地治理事務(wù)稀疏，內(nèi)在匹配傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理模式。

類(lèi)型4：匹配欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的現(xiàn)代正規(guī)治理。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村而言，相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)跨越性地配置了現(xiàn)代正規(guī)治理體系，容易出現(xiàn)基層超載等不適應(yīng)癥狀。

本文經(jīng)驗(yàn)材料均來(lái)自筆者近年在各地基層的調(diào)查。在調(diào)查期間，筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法和參與式觀察法，獲得了大量第一手資料。在具體分析上，本文主要采用案例分析法。本文行文結(jié)構(gòu)如下：在對(duì)既有研究進(jìn)行梳理并建構(gòu)起契合一線治理場(chǎng)景分析框架的基礎(chǔ)上，筆者首先展示并分析當(dāng)前國(guó)家治理轉(zhuǎn)型給基層帶來(lái)的普遍變化；其次，基于村莊社會(huì)類(lèi)型差異，對(duì)各地基層治理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)展開(kāi)分析；再次，討論基層治理重構(gòu)的若干維度和發(fā)展方向。揭示并闡釋當(dāng)前我國(guó)基層治理的區(qū)域差異、影響機(jī)制及其演進(jìn)路徑，是本文的目的所在。

二、國(guó)家治理轉(zhuǎn)型與基層治理超載

新時(shí)代，國(guó)家治理轉(zhuǎn)型明顯：逐步邁向基層治理的強(qiáng)國(guó)時(shí)代?；\統(tǒng)地講，所謂基層治理的強(qiáng)國(guó)時(shí)代，指國(guó)家基礎(chǔ)性能力的全面提升。桂華指出，近年，隨著“三農(nóng)”工作總體形勢(shì)變化，鄉(xiāng)村治理活動(dòng)的制度外空間被壓縮，鄉(xiāng)村治理逐步進(jìn)入體制化管理^［12］。

（一）國(guó)家治理轉(zhuǎn)型

從筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁在各地的調(diào)研來(lái)看，國(guó)家治理轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在以下方面。

1.治理目標(biāo)由低向高、由少轉(zhuǎn)多

國(guó)家治理轉(zhuǎn)型，首先體現(xiàn)在治理目標(biāo)變化上。在傳統(tǒng)稅費(fèi)時(shí)期和后稅費(fèi)時(shí)期，基層干部主要處理兩類(lèi)工作：一是催糧派款、刮宮引產(chǎn)等有限的階段性中心工作；二是信訪維穩(wěn)等底線性工作。在這一時(shí)期，基層治理以下特征突出：一是中心工作并不多，且階段性強(qiáng)；二是民政、人社等條線常規(guī)工作處理起來(lái)比較靈活，要求不高；三是過(guò)程考核不多，基層干部主要對(duì)工作結(jié)果負(fù)責(zé)。新時(shí)代，相比之下，基層治理發(fā)生明顯變化：一是單中心工作向多中心工作并行轉(zhuǎn)變，如基層黨建工作、脫貧攻堅(jiān)工作、人居環(huán)境整治工作等，中心工作不僅多，而且每一件都很重要，基層干部絲毫不敢懈?。欢浅Ｒ?guī)工作正規(guī)化程度提高，之前可以靈活處理的條線工作，目前越發(fā)正規(guī)，均需要基層干部付出相當(dāng)多的時(shí)間和精力才能處理到位；三是在工作考核上，結(jié)果考核和過(guò)程考核并重，不僅要求工作結(jié)果可靠，同時(shí)要求工作過(guò)程合法依規(guī)；四是在既有規(guī)定動(dòng)作之外，創(chuàng)新競(jìng)賽明顯?；诖?，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前階段基層治理目標(biāo)明顯不同于以往：由低向高、由少轉(zhuǎn)多。

2.治理規(guī)則由不規(guī)范轉(zhuǎn)向規(guī)范化

國(guó)家治理轉(zhuǎn)型還表現(xiàn)在治理規(guī)則的規(guī)范化程度上。在傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理時(shí)期，基層治理最大的特點(diǎn)是高度靈活，但可能會(huì)產(chǎn)生基層治理的不規(guī)范問(wèn)題，如財(cái)務(wù)支出不規(guī)范、辦事流程不規(guī)范、援引依據(jù)不規(guī)范等現(xiàn)象，在基層治理的傳統(tǒng)時(shí)期是比較常見(jiàn)的。隨著國(guó)家治理理念的進(jìn)步和國(guó)家治理能力的提升，加之大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的日益成熟，基層治理的不規(guī)范問(wèn)題日漸成為一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?；诖?，面向基層治理合規(guī)化的各項(xiàng)舉措紛紛出臺(tái)：一是輔以痕跡管理，強(qiáng)化過(guò)程管理；二是推動(dòng)監(jiān)督下鄉(xiāng)，加強(qiáng)規(guī)范治理；三是引進(jìn)線上辦事平臺(tái)等新技術(shù)手段，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)流程透明化、規(guī)范化。通過(guò)以上方式，各地差異明顯的基層治理樣態(tài)逐步納入全國(guó)統(tǒng)一的治理框架。當(dāng)前，基層治理規(guī)范化程度明顯提高。

值得一提的是，在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，鑒于治理目標(biāo)就高不就低、治理規(guī)則的合規(guī)化，對(duì)治理資源和治理成本提出了更高要求。因此，各地同時(shí)出現(xiàn)了治理資源密集下沉和治理成本抬高的衍生現(xiàn)象（見(jiàn)表2）。

（二）基層治理超載

基層是國(guó)家的“神經(jīng)末梢”，基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“最后一公里”，是強(qiáng)國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中的治理目標(biāo)向高轉(zhuǎn)變和治理規(guī)則合規(guī)化，最終將一一體現(xiàn)在基層治理實(shí)踐上。

1.治理事務(wù)密集

隨著國(guó)家治理目標(biāo)的顯著轉(zhuǎn)變，基層治理事務(wù)首先發(fā)生變化。具體表現(xiàn)在：一是多中心工作并行特征明顯。以近期工作為例，基層干部需要同時(shí)做好基層黨建、鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境整治、移風(fēng)易俗、疫情防控、信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)等各項(xiàng)中心工作，不僅每項(xiàng)工作都要抓，而且每項(xiàng)都要抓好。二是常規(guī)工作常態(tài)化實(shí)施普遍。之前可以靈活處理的民政、計(jì)生等工作，目前必須按照上級(jí)職能部門(mén)要求一一落實(shí)到位；之前工作較少或并未下沉的科協(xié)、檔案甚至郵政等條線工作，目前也必須有所體現(xiàn)；之前并不存在的新時(shí)代文明實(shí)踐站（所）等工作，目前也成為基層干部必須做好的重要工作。三是面向治理的創(chuàng)新競(jìng)賽層出不窮。在考核強(qiáng)度較大的情況下，常規(guī)工作已經(jīng)很難區(qū)分基層干部工作差異。因此，創(chuàng)新工作便成為各地基層、各條線工作內(nèi)容的競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)。調(diào)研期間，多位基層干部向筆者反映（訪談?dòng)涗洠?0210820BH）：“十八大之前，我們這里是上午一杯茶，下午一杯酒，晚上一支歌；現(xiàn)在，我們很多干部幾乎天天加班，周六保證不休息，周日休息不保證，上班時(shí)間全是中心工作，下班后加班加點(diǎn)才有時(shí)間做自己負(fù)責(zé)的具體業(yè)務(wù)工作，一個(gè)字，忙！”

基于此，從全國(guó)來(lái)看，當(dāng)前各地基層治理中治理事務(wù)密集是其突出特征，也是基層干部負(fù)擔(dān)的重要來(lái)源之一。

2.治理形式完備

除了治理事務(wù)密集，治理形式完備是當(dāng)前基層治理轉(zhuǎn)變的另一重要方面。首先，之前的基層治理工作對(duì)文字、檔案、報(bào)表等臺(tái)賬工作要求不多，目前幾乎所有工作均要求辦事留痕。做好痕跡管理，成為基層治理工作的基本要求。其次，之前的基層治理工作對(duì)辦事流程等強(qiáng)調(diào)有限，治理過(guò)程高度靈活自主，目前自上而下的流程必須一以貫之，要求不僅完備，而且必須規(guī)范。再次，隨著技術(shù)手段的日益成熟，各類(lèi)App、政務(wù)小程序等被引入基層治理一線場(chǎng)景，不少工作不僅要求線下流程完備，線上操作也必須完整規(guī)范。與此同時(shí)，隨著治理形式的完備，不少文牘負(fù)擔(dān)、指尖上的負(fù)擔(dān)等負(fù)面問(wèn)題產(chǎn)生。值得進(jìn)一步討論的是，具體地看，工作內(nèi)容的密集下沉和工作形式的完備合規(guī)，似乎是一對(duì)衍生關(guān)系，并不能截然區(qū)分，也很難真正區(qū)分開(kāi)。從筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁在各地的調(diào)研來(lái)看，治理形式是依附于治理事務(wù)而存在的，治理事務(wù)的密集下沉，勢(shì)必導(dǎo)致若干形式主義問(wèn)題；如欲徹底清除基層形式主義問(wèn)題，必須對(duì)自上而下轉(zhuǎn)移下來(lái)的治理事務(wù)和治理要求做減法。但如此一來(lái)，基層治理的合規(guī)化又將成為一個(gè)老大難問(wèn)題。因此，我們必須全面看待當(dāng)前基層治理中的形式主義現(xiàn)象和基層減負(fù)悖論（見(jiàn)表3）。

基于以上分析，國(guó)家治理轉(zhuǎn)型所導(dǎo)致的基層治理事務(wù)密集和治理形式完備，以及由此所產(chǎn)生的形式主義難題和基層減負(fù)悖論，被筆者稱(chēng)為基層治理超載以及由此所產(chǎn)生的治理悖論現(xiàn)象。同時(shí)，值得進(jìn)一步討論的是：新時(shí)代，基層治理的國(guó)家化特征明顯，同時(shí)主體性卻在逐漸萎縮，這是基層治理中的“一體兩面”。如何處理好基層治理規(guī)范化和基層治理主體性之間的張力，則需要各地基層領(lǐng)導(dǎo)干部充分發(fā)揮一線治理智慧予以把握。一線實(shí)踐智慧的問(wèn)題，很難通過(guò)制度規(guī)定來(lái)完美解決，否則又將產(chǎn)生新的形式主義問(wèn)題。

三、人口流向與村莊社會(huì)類(lèi)型差異

從自上而下的視角看，國(guó)家治理轉(zhuǎn)型意義重大；從自下而上的視角看，各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)同樣影響深遠(yuǎn)。起點(diǎn)在于各地區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，人口流向是其顯著特征，村莊社會(huì)類(lèi)型差異是其衍生結(jié)果，進(jìn)而影響本地基層治理事務(wù)密度和復(fù)雜性，并最終要求匹配不同的治理模式。

（一）人口流出與簡(jiǎn)約社會(huì)

對(duì)占比絕大多數(shù)的中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊而言， 其典型特征如下：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般，本地二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)育有限，在地經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)不多，就業(yè)不充分，中青年人外流普遍，多到長(zhǎng)三角、珠三角等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商，打工經(jīng)濟(jì)是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)常態(tài)，留守型村莊特征突出^［13］。筆者調(diào)研之地——湖北F村，位于鄂東南低山丘陵地區(qū)，下轄6個(gè)村民組、193戶(hù)、586人，水田700余畝、旱地20畝、荒地200畝、山林若干，人均耕地1.2畝，以水稻等傳統(tǒng)糧食作物種植為主，口糧農(nóng)業(yè)特征明顯。本地二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)育有限，市場(chǎng)機(jī)會(huì)稀薄，中青年人多外出務(wù)工，打工經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。在村人口以留守老人和留守兒童居多，合計(jì)僅有200多人在村，留守現(xiàn)象突出，可謂中西部留守型村莊的典型代表（見(jiàn)表4）。

基于以上分析，在中青年人口普遍流出的大背景下，基層治理中的內(nèi)生性治理事務(wù)發(fā)生明顯變化：一是治理事務(wù)稀疏，不穩(wěn)定性強(qiáng)，季節(jié)性明顯，以開(kāi)辦證明、繳納新農(nóng)合和新農(nóng)保等有限事務(wù)為主；二是治理事務(wù)簡(jiǎn)單，復(fù)雜性不高，在既有基層組織治理體系中可以得到較好處理；三是對(duì)于少數(shù)可能外溢出基層治理體系的有限事務(wù)而言，村“兩委”干部也可通過(guò)人情、面子、關(guān)系等內(nèi)生性治理資源將其很好地消化掉。從治理事務(wù)復(fù)雜性這一維度看，以湖北F村為代表的中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊，保持了簡(jiǎn)約社會(huì)的一般特征。既有簡(jiǎn)約治理模式可以較好地匹配人口普遍流出背景下的簡(jiǎn)約社會(huì)治理需求及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）人口流入與復(fù)雜社會(huì)

與人口流出背景下的簡(jiǎn)約社會(huì)相對(duì)應(yīng)，以長(zhǎng)三角、珠三角農(nóng)村為代表的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，就業(yè)充分，不僅較好地解決了本地人就業(yè)，而且吸納了來(lái)自中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊的大量剩余勞動(dòng)力，成為我國(guó)人口凈流入地區(qū)。筆者調(diào)研的浙江D村，位于紹興、諸暨、蕭山三地交界處，為諸暨市副中心。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)從20世紀(jì)70年代初由農(nóng)機(jī)制造起步，經(jīng)80年代中后期私人經(jīng)濟(jì)發(fā)酵，90年代迎來(lái)第一波民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，2000年前后海亮、盾安等民營(yíng)企業(yè)脫穎而出，與當(dāng)?shù)乇姸嘈∽鞣?、小工廠互為支撐，成就了當(dāng)?shù)厮⑵?、五金等特色塊狀經(jīng)濟(jì)，2010年開(kāi)始成為浙江省首批27個(gè)小城市培育試點(diǎn)，已經(jīng)連續(xù)多年蟬聯(lián)浙江十強(qiáng)鎮(zhèn)、全國(guó)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)。筆者調(diào)研所在的D村，于2006年由上一、新一、上二、新二等7個(gè)自然村合村并組而成，目前下轄7個(gè)自然村、2400多戶(hù)、6000多人，還有外地人口6000人左右，主要為安徽人、江西人和貴州人，本外比例1∶1。隨著當(dāng)?shù)匚褰?、水暖、汽配等產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷延伸發(fā)展，目前形成了以4家上市企業(yè)為龍頭、以10多家規(guī)模企業(yè)和三四十家成長(zhǎng)型企業(yè)為中堅(jiān)、以約1000家小工廠和約2000家小作坊為底色的多層次產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局（見(jiàn)表5）。

在本地人口較少流出、外地人口普遍流入的大背景下，當(dāng)?shù)鼗鶎又卫硎聞?wù)發(fā)生較大轉(zhuǎn)變：一是治理事務(wù)數(shù)量眾多，穩(wěn)定性強(qiáng)，幾乎每天都有治理事務(wù)匯總到村“兩委”干部處，不僅要服務(wù)好本地人口，同時(shí)要管理服務(wù)好外來(lái)人口，客觀上需要基層干部坐下來(lái)穩(wěn)定地提供公共管理和公共服務(wù)，這也是當(dāng)?shù)貙?shí)行坐班制的客觀治理基礎(chǔ)；二是治理事務(wù)復(fù)雜性強(qiáng)，傳統(tǒng)的簡(jiǎn)約治理模式難以為繼，客觀上需要匹配現(xiàn)代治理理念和治理技術(shù)。針對(duì)人口普遍流入的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，治理復(fù)雜性大大增加，筆者稱(chēng)之為復(fù)雜社會(huì)，其復(fù)雜治理需求及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，倒逼現(xiàn)代正規(guī)治理模式生成并發(fā)揮作用。同屬發(fā)達(dá)地區(qū)的珠三角Q村的基層治理體系是其正規(guī)治理樣態(tài)的最佳體現(xiàn)（見(jiàn)表6）。

基于以上分析，從自下而上的人口流動(dòng)視角看，我們可將各地農(nóng)村劃分為兩種類(lèi)型。一類(lèi)是人口普遍流出的欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，以中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊為代表，這類(lèi)農(nóng)村占我國(guó)農(nóng)村的絕大多數(shù)。人口流出后，治理復(fù)雜性下降，傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理仍可發(fā)揮重要作用。筆者稱(chēng)之為匹配簡(jiǎn)約社會(huì)的簡(jiǎn)約治理模式。另一類(lèi)是人口普遍流入的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，以長(zhǎng)三角、珠三角農(nóng)村為代表，這類(lèi)農(nóng)村占比不大，卻是我國(guó)農(nóng)村的重要組成部分。人口流入后，治理復(fù)雜性增加，傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理樣態(tài)難以為繼，客觀上需要引入或內(nèi)生孕育現(xiàn)代正規(guī)治理理念和技術(shù)。筆者稱(chēng)之為匹配復(fù)雜社會(huì)的正規(guī)治理模式。

四、國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下的基層治理重構(gòu)

面對(duì)治理基礎(chǔ)存在明顯區(qū)域差異的各地基層治理，在處于中央政府和國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，各地基層治理結(jié)構(gòu)、主體、規(guī)則等均發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，共同指向了新時(shí)代國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下的基層治理全面重構(gòu)。這具體體現(xiàn)在以下方面。

（一）結(jié)構(gòu)重塑：復(fù)合型

國(guó)家治理轉(zhuǎn)型發(fā)生之前，各地基層治理以傳統(tǒng)村組治理結(jié)構(gòu)為主。一方面，村組干部做好外溢家庭的矛盾糾紛調(diào)解、信訪維穩(wěn)等群眾工作；另一方面，村組干部要完成自上而下轉(zhuǎn)移下來(lái)的有限的防火防汛、秸稈禁燒等政治任務(wù)和處理好低保評(píng)定、新農(nóng)合新農(nóng)保代收等民政、人社工作。這一時(shí)期的典型特征是：一是中心工作有限，單中心工作居多，且階段性強(qiáng)；二是條線工作不多，以常規(guī)的服務(wù)工作和管理事項(xiàng)為主；三是正規(guī)化程度要求不高，治理過(guò)程高度靈活?；诖?，傳統(tǒng)的村組干部可以較好地勝任這一時(shí)期的治理要求，同時(shí)維護(hù)了基層良好的治理秩序。

國(guó)家治理轉(zhuǎn)型以來(lái)，基層治理發(fā)生明顯變化：一是多中心工作并行，基層干部同一時(shí)間需要處理多項(xiàng)重要工作；二是條線工作密集下沉，尤其是在服務(wù)型政府理念主導(dǎo)下，治理事務(wù)空前密集；三是正規(guī)化程度要求空前提高，治理過(guò)程從靈活自主轉(zhuǎn)向合法依規(guī)，消除干部個(gè)人色彩影響；四是新時(shí)期國(guó)家治理對(duì)基層治理信息化需求提高，尤其是在新技術(shù)的應(yīng)用增多的情況下，國(guó)家對(duì)基層治理信息充分性具備了實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力和基礎(chǔ)。

基于此，基層治理中傳統(tǒng)的村組結(jié)構(gòu)難以為繼，不再符合國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下的基層治理要求。因此，近年，網(wǎng)格化治理在農(nóng)村大行其道、落地生根。在農(nóng)村，網(wǎng)格員的設(shè)置，最初是為了滿(mǎn)足政法工作需要，隨后不久，國(guó)土、民政、計(jì)生、人社等均通過(guò)網(wǎng)格這一體系向下布置工作、向上反映情況。以筆者調(diào)研所在的浙江L村為例，據(jù)悉，自2017年開(kāi)始，當(dāng)?shù)馗骷?jí)黨委、政府推動(dòng)基層黨建與基層治理有機(jī)銜接，構(gòu)建“黨建統(tǒng)領(lǐng)+基層治理四個(gè)平臺(tái)+全科網(wǎng)格+集成服務(wù)”的社會(huì)治理新模式。2018年，當(dāng)?shù)貙?shí)施全科網(wǎng)格規(guī)范提升工程，按照精細(xì)化管理目標(biāo)，全市細(xì)分全科網(wǎng)格5289個(gè)，配備全科網(wǎng)格員10981名。同時(shí)，編制基本信息、矛盾排查、環(huán)境保護(hù)、食藥安全等23大類(lèi)重點(diǎn)報(bào)送事項(xiàng)、重點(diǎn)場(chǎng)所網(wǎng)格走訪任務(wù)清單，指導(dǎo)網(wǎng)格員日常工作，使基層“探頭”和“觸角”更靈敏。比如，當(dāng)?shù)鼐o盯春節(jié)、“兩會(huì)”、清明等時(shí)間節(jié)點(diǎn)及小城鎮(zhèn)綜合整治等任務(wù)，發(fā)揮全科網(wǎng)格員人熟、地熟的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建“網(wǎng)格+安監(jiān)”“網(wǎng)格+防汛”“網(wǎng)格+防火”等工作矩陣，打通政策落地的“最后一公里”。目前，當(dāng)?shù)貙?zhuān)門(mén)出臺(tái)文件，將90項(xiàng)村級(jí)（社區(qū)）代辦事項(xiàng)納入代辦服務(wù)范疇，網(wǎng)格員化身鄉(xiāng)村“管家”，成為群眾的“貼心人”。此外，其下轄某縣針對(duì)當(dāng)?shù)?0%人口長(zhǎng)期在外的實(shí)際，搭建18個(gè)“域外網(wǎng)格”，提供法律援助、政策咨詢(xún)、就業(yè)培訓(xùn)、代理代辦等服務(wù)。目前，網(wǎng)格員儼然成為各職能部門(mén)在農(nóng)村社會(huì)設(shè)置的綜合性條線干部，和傳統(tǒng)村組干部一道，成為當(dāng)前基層治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。針對(duì)這一治理樣態(tài)，筆者稱(chēng)之為復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)重塑。其復(fù)合型主要體現(xiàn)在：村“兩委”干部，尤其是村支部書(shū)記（主任一肩挑）主要負(fù)責(zé)村莊各類(lèi)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，傳統(tǒng)村組干部主要負(fù)責(zé)矛盾調(diào)解等群眾工作，全科網(wǎng)格員主要負(fù)責(zé)民政、計(jì)生等條線工作，尤其是涉農(nóng)的各類(lèi)信息報(bào)送工作。兩者相得益彰，共同構(gòu)筑或重塑了當(dāng)前基層治理復(fù)合型結(jié)構(gòu)。

（二）主體再造：年輕化

國(guó)家治理轉(zhuǎn)型之前，基層治理事務(wù)結(jié)構(gòu)當(dāng)中，一是文字報(bào)表類(lèi)工作不多，二是PPT制作等電腦使用技術(shù)要求不高，三是產(chǎn)業(yè)振興等發(fā)展類(lèi)事務(wù)有限，四是對(duì)基層干部服務(wù)態(tài)度要求不高?；诖?，之前各地村“兩委”干部以在村民中比較有公心、有威望的中老年人為主，比較注重群眾基礎(chǔ)、群眾口碑和群眾工作經(jīng)驗(yàn)?；鶎又卫淼膫鹘y(tǒng)時(shí)期，只要能夠?qū)崿F(xiàn)自上而下中心任務(wù)的落地實(shí)施和處理村莊內(nèi)部矛盾糾紛等各類(lèi)事務(wù)，對(duì)基層干部年齡就無(wú)特別要求。

在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，筆者發(fā)現(xiàn)，包括農(nóng)村干部在內(nèi)的基層干部年輕化成為基層治理的鮮明特征和普遍趨勢(shì)^［14］。據(jù)悉，2021年，在陜西安康漢濱區(qū)的一次村“兩委”換屆選舉中，有574名大專(zhuān)以上學(xué)歷人員進(jìn)入村“兩委”班子，其中316名大學(xué)生走上重要崗位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)任村干部平均年齡較上屆減少3.7歲，35歲以下占比較上屆提高8%，高中以上學(xué)歷占比較上屆提高5.2%。同時(shí)，貴州省委組織部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年基層組織換屆后，村干部更加年輕化，特別是村黨組織書(shū)記，大專(zhuān)及以上學(xué)歷占比為54.6%，比上一屆提高20個(gè)百分點(diǎn)，平均年齡為40.5歲，比上一屆下降6.5歲。筆者調(diào)研所在的廣西北海農(nóng)村，同樣印證了這一趨勢(shì)。廣西北海B鎮(zhèn)，下轄24個(gè)行政村（社區(qū)），近3萬(wàn)戶(hù)、12萬(wàn)人，在地經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)有限，外出務(wù)工人口約4萬(wàn)人，可謂全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是中西部普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代表，具備個(gè)案分析意義上的典型性。

B鎮(zhèn)組織委員介紹：“2017年，當(dāng)?shù)卮濉畠晌瘬Q屆后，共有村‘兩委干部160位，平均年齡51.2歲；而2020年最近一次村‘兩委換屆時(shí)，共產(chǎn)生村‘兩委干部196位，平均年齡降到了40.6歲。其中，77位，即39.2%的干部為新進(jìn)入村‘兩委班子的年輕干部，平均年齡僅有36歲，基本都有高中及以上學(xué)歷，其中本科學(xué)歷有7位?！保ㄔL談?dòng)涗洠築SZ20210422）

農(nóng)村干部年輕化，是當(dāng)前國(guó)家治理轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以及鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的重要途徑和組織保障。一是當(dāng)前基層治理事務(wù)中文字報(bào)表、PPT制作等技術(shù)性工作較多，中老年干部難以勝任，與年輕干部匹配度高；二是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中各項(xiàng)事務(wù)發(fā)展需求突出，與發(fā)展沖動(dòng)強(qiáng)烈的年輕人群體不謀而合；三是當(dāng)前中老年干部守成者居多，創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，相比之下，年輕干部更加適合鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展需求?；诖?，目前國(guó)家尤其是組織部門(mén)正在自上而下組織引導(dǎo)合適的年輕人進(jìn)入基層干部隊(duì)伍并成為一種趨勢(shì)。值得進(jìn)一步思考的是：農(nóng)村干部年輕化是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的多重產(chǎn)物，但各地是否具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)足以留住年輕人群體，則值得我們持續(xù)關(guān)注。

（三）規(guī)則更新：規(guī)范化

基層治理合規(guī)化是當(dāng)前國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下基層治理實(shí)踐的最新特征。國(guó)家治理轉(zhuǎn)型之前，傳統(tǒng)治理特征突出，如高度簡(jiǎn)約、靈活自主，同時(shí)不可避免地產(chǎn)生若干不規(guī)范問(wèn)題，如典型的農(nóng)村集體“三資”管理不規(guī)范問(wèn)題、具體工作過(guò)程不規(guī)范問(wèn)題、相關(guān)工作依據(jù)不規(guī)范問(wèn)題等，以及違反廉潔紀(jì)律、違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神、違反群眾紀(jì)律等各項(xiàng)問(wèn)題。靈活和規(guī)范是基層治理當(dāng)中的“一體兩面”，是較難掌握的實(shí)踐平衡術(shù)。

國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，基層治理規(guī)范化成為國(guó)家治理和各地基層治理的基本價(jià)值目標(biāo)之一?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》明確指出：“加強(qiáng)村（居）民委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)。堅(jiān)持黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層群眾性自治組織的制度，建立基層群眾性自治組織法人備案制度，加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理。規(guī)范撤銷(xiāo)村民委員會(huì)改設(shè)社區(qū)居民委員會(huì)的條件和程序，合理確定村（社區(qū)）規(guī)模，不盲目求大。發(fā)揮村（居）民委員會(huì)下設(shè)的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)作用，村民委員會(huì)應(yīng)設(shè)婦女和兒童工作等委員會(huì)，社區(qū)居民委員會(huì)可增設(shè)環(huán)境和物業(yè)管理等委員會(huì)，并做好相關(guān)工作。完善村（居）民委員會(huì)成員履職承諾和述職制度?！本唧w到基層，規(guī)范化舉措較多：一是推行痕跡管理，完善臺(tái)賬檔案工作；二是普遍推行村財(cái)鎮(zhèn)管、組財(cái)村管，加強(qiáng)集體三資管理；三是規(guī)范村務(wù)過(guò)程，引入線上治理平臺(tái)；四是加強(qiáng)監(jiān)督，督促基層干部行為合法依規(guī)等。值得一提的是，基層治理合規(guī)化，作為近年基層治理領(lǐng)域的重要特征，可能帶來(lái)基層監(jiān)督泛化、文牘負(fù)擔(dān)、指尖負(fù)擔(dān)以及部分形式主義問(wèn)題，但不可否認(rèn)的是，相比國(guó)家治理轉(zhuǎn)型之前，基層治理規(guī)范化程度取得了明顯進(jìn)步。

基于以上分析，在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，面對(duì)治理基礎(chǔ)的區(qū)域差異，相比傳統(tǒng)治理時(shí)期，當(dāng)前基層治理重構(gòu)明顯，主要表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)重塑、主體再造和規(guī)則更新上（見(jiàn)表7）。

五、結(jié)論與進(jìn)一步討論

（一）結(jié)論

新時(shí)代，基層治理領(lǐng)域出現(xiàn)的最大變量是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型明顯。在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，治理目標(biāo)普遍提高，治理過(guò)程合規(guī)化也成為重要價(jià)值目標(biāo)，高度規(guī)范化的高質(zhì)量治理成為基層治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。面對(duì)存在明顯區(qū)域差異的治理基礎(chǔ)，各地基層治理出現(xiàn)了共同的演變趨勢(shì)：一是治理結(jié)構(gòu)重塑明顯，承擔(dān)技術(shù)性工作和條線工作的網(wǎng)格員成為基層治理結(jié)構(gòu)中的重要擔(dān)當(dāng)者；二是治理主體再造突出，農(nóng)村基層干部年輕化成為當(dāng)前基層治理的鮮明特征和普遍趨勢(shì)；三是治理規(guī)則更新明確，基層治理規(guī)范化成為新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基本價(jià)值。

以現(xiàn)代正規(guī)治理為基本導(dǎo)向的基層治理現(xiàn)代化，治理過(guò)程規(guī)范化是其基本特征之一，同時(shí)包括治理成本要求較高的隱含特征?；诖?，需要進(jìn)一步說(shuō)明的是：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、地方財(cái)政組織成本支付能力突出的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，治理復(fù)雜性高，治理成本支付能力較強(qiáng)，具備現(xiàn)代正規(guī)治理的內(nèi)生需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)；而絕大多數(shù)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一般、地方財(cái)政供給短缺、組織成本支付能力有限，人口普遍流出、治理復(fù)雜性不高，并不符合或具備發(fā)達(dá)地區(qū)治理需求及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)的基本要件，加之傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理模式尚可發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，因此，對(duì)絕大多數(shù)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村而言，尤其是尚處于國(guó)家治理轉(zhuǎn)型階段，在各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)尚不穩(wěn)定的情況下，基層治理體制保持一定的治理彈性或主體性是必要的，也是富有實(shí)踐智慧的重要選擇。

（二）進(jìn)一步討論：基層治理現(xiàn)代化的辯證法——?jiǎng)側(cè)嵯酀?jì)

國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，治理目標(biāo)就高不就低和治理過(guò)程走向規(guī)范化本無(wú)可厚非，甚至是包括基層治理在內(nèi)的國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要過(guò)程和重要導(dǎo)向。但與此同時(shí)，我們必須清醒認(rèn)識(shí)到：從國(guó)家治理和村莊社會(huì)基礎(chǔ)上下適配的研究視角看，當(dāng)前絕大多數(shù)地區(qū)人口流動(dòng)頻繁，城市化進(jìn)程尚在推進(jìn)中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)并未穩(wěn)定。換言之，治理基礎(chǔ)本身并不穩(wěn)定且逐漸走向簡(jiǎn)約化的大背景下，目前以高度規(guī)范化、穩(wěn)定性強(qiáng)且治理成本較高的現(xiàn)代正規(guī)治理體制去匹配逐漸簡(jiǎn)約化和高度流動(dòng)性的治理基礎(chǔ)，不得不說(shuō)大可不必，因?yàn)闀?huì)造成治理資源錯(cuò)配，浪費(fèi)嚴(yán)重?；诖耍覀儽仨毟叨戎匾暩鞯刂卫砘A(chǔ)的階段變動(dòng)性，降低基層治理體制剛性，通過(guò)重視并激發(fā)基層治理主體性來(lái)調(diào)節(jié)或彌合治理體制和治理基礎(chǔ)之間的張力。簡(jiǎn)言之，過(guò)于剛性，容易導(dǎo)致基層治理喪失靈活性和主體性；過(guò)于柔性，難以破解基層治理的不規(guī)范難題；只有剛?cè)嵯酀?jì)，才是基層治理現(xiàn)代化的正確選擇。

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